Sentencia 2011-00514/22460 de marzo 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 190012331000201100514 02 [22460]

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: Cooperativa de Trabajo Asociado Proyectamos Salud de Timbío en liquidación

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Temas: Sanción por no informar - año gravable 2006

Bogotá, D.C., primero de marzo de dos mil dieciocho.

Consideraciones

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la DIAN, la sala analiza si procede el monto de la sanción impuesta en los actos demandados ($ 264.935.000), equivalente al 5% de la suma de $ 5.298.700.000(10).

El análisis de la sala se limita a este aspecto, pues el argumento del recurso, relativo a la base para calcular la sanción, no implica cuestionamiento alguno al fallo apelado. Además, debe tenerse en cuenta que a pesar de que el tribunal anuló parcialmente los actos sancionatorios demandados y, por tanto, la actora tendría interés para recurrir, no apeló la decisión, lo que significa que estuvo conforme con el fallo.

En consecuencia, la sala estudia el punto ya indicado y tiene en cuenta lo previsto en el artículo 328 inciso 4 del Código General del Proceso, esto es, que no puede hacer más gravosa la situación del apelante único, que, en este caso, es la parte demandada.

El artículo 651 del estatuto tributario regula la sanción por no enviar información. En lo que interesa a este asunto, la citada norma dispone lo siguiente:

Sanción por no enviar información. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

“a) ‘Ajuste de las cifras en valores absolutos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006 (a partir del año gravable 2007). Literal modificado por el artículo 55 de la Ley 6 de 1992. El texto con los valores reajustados es el siguiente:’ Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:

“— Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o sehizoen formaextemporánea.

“— Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. (…).

El artículo 651 literal a) del estatuto tributario prevé que la multa por incurrir en las infracciones ya mencionadas no puede exceder de 15.000 UVT, según los siguientes criterios:

1. Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo extemporáneamente.

2. Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio.

Sobre la expresión “hasta el 5%” del artículo 651 literal a) inciso segundo del E.T., en sentencia de 3 de junio de 2015, la sala precisó lo siguiente(11):

“Al respecto, la sala ha reiterado que “es evidente que cuando el artículo 651 del estatuto tributario utiliza la expresión ‘hasta el 5%’, se le está otorgando a la administración un margen para graduar la sanción, pero esta facultad no puede ser utilizada de forma arbitraria”; por tanto, corresponde al funcionario fundamentar su decisión de imponer el tope máximo con argumentos que deben atender no solo los criterios de justicia y equidad, como ya se mencionó, sino también los de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción(12).

Así mismo, refiriéndose a entregas de información junto con las respuestas a los pliegos de cargos, ha señalado que el hecho de que la administración pueda validarla “no es una forma de subsanar la omisión, porque ello implicaría que desapareciera la extemporaneidad en la entrega de la información; sino que constituye simplemente un mecanismo para atenuar la sanción por la omisión efectivamente ocurrida(13)”. Lo anterior, porque la sanción por no informar puede catalogarse, como regla general, de carácter objetivo.”.

Así, debe graduarse la sanción teniendo en cuenta los principios de justicia y equidad, al igual que los criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción. Además, la entrega de la información después de vencido el plazo para ello no implica que desaparezca la infracción pero sí permite disminuir la sanción, esto es, graduarla, con base en los principios y criterios ya mencionados.

En el caso en estudio, la DIAN impuso a la actora la sanción del artículo 651 del E.T. por no suministrar la información de que tratan los literales a) b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario(14), correspondiente al año gravable 2006, dentro del plazo establecido para ello, requerida mediante Resolución 12807 de 26 de octubre de 2007, expedida por el Director General de la DIAN.

De acuerdo con el artículo 18 de la Resolución 12807 de 2007 y el NIT de la actora, el plazo para que esta presentara la información exógena vencía el 23 de abril de 2007. Sin embargo dicho plazo transcurrió sin que la actora cumpliera este deber formal.

Por Resolución Sanción 17241201000037 de 15 de abril de 2010, la DIAN impuso a la actora sanción por no informar al constatar que esta no entregó la información en el plazo fijado para ello en la resolución ya citada.

No obstante, con la respuesta al pliego de cargos (14 de octubre de 2009), la actora entregó la información solicitada (formatos 1001, 1003, 1006, 1007, 1008, 1009, 1010, 1011 y 1012)(15).

Así, se encuentra configurado el supuesto de hecho que da lugar a imponer la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario.

En el caso en estudio, no es objeto ya de discusión que la base para fijar la sanción es la suma de $ 5.298.700.000, que corresponde al total de la información que debía entregar la actora dentro del plazo fijado en la Resolución 12807 de 2007 y que se determinó con fundamento en la información contenida en las declaraciones de renta, ventas y retención en la fuente del año gravable 2006(16).

Como se trata de una información cuya cuantía es determinable, resulta aplicable el artículo 651 literal a) inciso segundo del E.T., en cuanto fija como criterio para imponer la multa, “Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o sehizoenformaextemporánea”.

Con fundamento en la norma en mención y en el artículo 1º literal a) de la Resolución DIAN 11774 de 2005, la demandada impuso a la actora una sanción de $ 264.935.000, que corresponde al 5% del valor de la información no suministrada oportunamente por la actora.

El artículo 1º de la Resolución 11774 de 2005(17) disponía la graduación de la sanción por no informar cuando existe base para imponerla. El literal a) del citado artículo preveía que “a) Cuando se trate de la información exigida y no suministrada, se aplicará el cinco por ciento (5%), del total de la sumatoria de la información no suministrada”.

En sentencia de 25 de octubre de 2017, la sala anuló el artículo 1º de la de la Resolución 11774 de 2005, en esencia, porque mientras el artículo 651 del estatuto tributario permite la aplicación de tarifas que pueden graduarse, la citada norma prevé tarifas fijas. Por tanto, el acto demandado desconoció el principio de legalidad de la sanción, pues, la aplicación de dicho principio “demanda un ejercicio riguroso que, en este caso, se traduce en la prohibición de variar los mecanismos preestablecidos por el artículo 651 del estatuto tributario, para la imposición de la sanción por no enviar información”(18).

Como consecuencia de la nulidad del artículo 1º de la Resolución DIAN 11774 de 2005, desaparece uno de los fundamentos jurídicos para imponer la máxima sanción que se fijó en los actos demandados.

En efecto, la DIAN sostuvo que la norma ya anulada y el artículo 651 del E.T. permiten fijar la sanción impuesta en los actos demandados. Sin embargo, se reitera, es precisamente el artículo 651 del E.T. el que fija un límite máximo dentro del cual puede graduarse la sanción.

Ahora bien, la DIAN también justifica la sanción que impuso a la actora en el hecho de que se causó daño a la administración, pues el suministro extemporáneo de la información afectó su función de realizar los estudios y cruce de información, dado que le impidió actuar en forma pronta y eficaz.

La Sala reitera que, en efecto, la entrega tardía de la información genera un perjuicio a la DIAN en la medida en que obstaculiza o entorpece sus funciones de fiscalización y control para la correcta determinación de los tributos y sanciones. Sin embargo, en este caso el perjuicio no puede medirse como si el actor nunca hubiera entregado la información, “porque mientras la falta de entrega veda en magnitud considerable la efectividad en la gestión y/o fiscalización tributaria, llegando incluso a imposibilitar el ejercicio de las mismas, la entrega tardía impacta la oportunidad en su ejercicio, de acuerdo con el tiempo de mora que transcurra, de manera que si este es mínimo no alcanza a obstruir con carácter definitorio el ejercicio de la fiscalización pero sí, por el contrario, es demasiado prolongado, puede incluso producir el efecto de una falta absoluta de entrega”(19).

En casos como este, en el que la información es suministrada en la respuesta al pliego de cargos, la sala ha considerado procedente graduar la sanción(20). Ello, en aplicación del principio de buena fe y del debido proceso y teniendo en cuenta que en Sentencia C-160 de abril 29 de 1998, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo 651 del estatuto tributario, a que “el error o la información que no fue suministrada, genere daño, y que la sanción sea proporcional al daño producido”(21).

A su vez, los supuestos errores en algunos de los formatos entregados en la respuesta al pliego de cargos son materia de otro procedimiento sancionatorio que debe iniciar la DIAN para garantizar el debido proceso de la actora, teniendo en cuenta que otra de las infracciones del artículo 651 del estatuto tributario es la presentación de la información con errores.

Toda vez que no tiene justificación la posición de la DIAN de imponer la máxima sanción y esta entidad no expuso razones que permitan modificar la sentencia de primera instancia, el recurso no prospera. En consecuencia, la sala mantiene la sanción fijada por el tribunal en $ 132.467.504, que corresponde al 2.5% de la información no suministrada en tiempo ($ 5.298.700.000).

En consecuencia, se mantienen la nulidad parcial de los actos demandados y la sanción impuesta por el tribunal a título de restablecimiento del derecho.

No obstante, con fundamento en el artículo 170 del CCA(22) la sala adiciona el restablecimiento del derecho ordenado por el tribunal, para ordenar a la DIAN que, previas las compensaciones a que haya lugar, tenga en cuenta el pago por $ 52.987.000(23), que hizo la actora el 17 de junio de 2010 para acogerse a la sanción reducida al 20%, prevista en el artículo 651 del E.T.(24).

Por lo anterior, se modifica el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada para, a título de restablecimiento del derecho, fijar en $ 132.467.504 la sanción por no informar a cargo de la actora por el año gravable 2006 y ordenar a la DIAN que, previas las compensaciones a que haya lugar, tenga en cuenta el pago de $ 52.987.504, que efectuó la actora el 17 de junio de 2010. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada que, en consecuencia, queda así:

2. A título de restablecimiento del derecho:

a) FIJAR en $ 132.467.504 la sanción por no enviar información a cargo de la actora por el año gravable 2006 y

b) ORDENAR a la DIAN que, previas las compensaciones a que haya lugar, tenga en cuenta el pago de $ 52.987.884, que efectuó la actora el 17 de junio de 2010.

En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.

2. RECONOCER personería a Margarita Villegas Ponce como apoderada de la demandada, de acuerdo con el poder que está el folio 408 del c.p. y ACEPTAR la renuncia al poder de la misma abogada, conforme con el artículo 76 del Código General del Proceso (fl. 433 c.p.).

3. RECONOCER personería a Herman Antonio González Castro como apoderado de la parte demandada, en los términos del memorial que está en el folio 417 c.p.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen para su obedecimiento y cumplimiento. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha».

10 Que corresponde al total de la información exógena que debía entregar la actora dentro del plazo fijado para ello.

11 Expediente 20476, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

12 Sentencias de 20 de abril del 2001, exp. 11658, 20 de febrero y 4 de abril del 2003, exps. 12736 y 12897, 15 de junio del 2006, exp. 2003-00453-01, 26 de marzo del 2009, exp. 16169, 24 de octubre de 2013, exp. 19454 y 26 de marzo de 2015, exp. 20219.

13 Sentencia del 26 de marzo del 2009, exp. 16169.

14 ART. 631.—Para estudios y cruces de información y el cumplimiento de otras funciones. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 684 y demás normas que regulan las facultades de la administración de impuestos, el Director General de Impuestos Nacionales podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes, una o varias de las siguientes informaciones, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos: […]”.

15 Para justificar la sanción impuesta en los actos demandados y negar l sanción reducida al 20%, la DIAN sostuvo que los formatos 1001 y 1010 tenían errores.

16 Por lo demás, en los formatos presentados por la actora en la respuesta al pliego de cargos no se advierte la cuantía de la información.

17 “Por medio de la cual se regula la aplicación de la sanción establecida en el artículo 651 del estatuto tributario”.

18 Expediente 18826, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

19 Sentencia de 3 de junio de 2015, exp. 20476, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

20 Entre otras, ver sentencia de 20 de septiembre de 2017, exp. 21878.

21 Ibídem.

22 Conforme con el cual para restablecer el derecho particular, los jueces “podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas”.

23 Fl. 49, c.p.

24 E.T., artículo 651 Sanción por no enviar información […].

“La sanción a que se refiere el presente artículo, se reducirá […] al veinte por ciento (20%) de tal suma [se refiere a la suma determinada], si la omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. […]”.