Sentencia 2011-00555/0543-2015 de diciembre 7 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 15001 23 31 000 2011 00555 01 (0543-2015)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Demandante: Lucila Orjuela Avendaño

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Asunto: Pensión gracia

Bogotá, D.C., siete de diciembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

2.1. Problema jurídico.

De acuerdo a los argumentos expuestos en la sentencia apelada y los que fundamentaron el recurso de apelación presentado por la parte demandante, la sala de subsección deberá determinar si la señora Lucila Orjuela Avendaño cumple los requisitos establecidos legalmente para el reconocimiento de la pensión gracia, referidos principalmente a la fecha de vinculación a la docencia oficial, para lo cual se verificará el marco jurídico y jurisprudencial de acceso a dicha prestación.

Resuelto lo anterior, se resolverá si la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.

2.2. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso.

2.2.1. De la pensión gracia.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.

En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, quedando perfeccionado desde tal fecha. Lo que implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980 pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la que el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, y se consagró un régimen de transición para estos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y se precisó además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan solo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia de 27 de agosto de 1997 definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, por lo que precisó con toda claridad el alcance del régimen de transición que esta contenía, en el sentido de:

“3. El artículo 15, num. 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “(…) otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculados después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (art. 15 ib., num. 2º, lit. B) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.”.

Lo anterior permite concretar: i) la inexistencia de derecho alguno a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la terminación de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) la excepción en cuanto a la pensión gracia que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, que es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Ahora, a fin de determinar en cada caso la clase de vinculación que ostenta el personal docente que aspira a acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989, en su artículo 1º, definió quiénes son docentes nacionales, y quiénes ostentan vinculación nacionalizada y territorial, así:

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados y la calidad de vinculación que ostenta.

2.3. Caso concreto.

Para resolver el problema jurídico planteado, la sala de subsección advierte las siguientes pruebas en el expediente:

1.1. Resolución PAP 014998 de 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicita de jubilación gracia a la señora Lucila Orjuela Avendaño(11).

1.2. Certificado de tiempo de servicio de la señora Lucila Orjuela Avendaño, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Tunja, siendo la historia laboral la siguiente:

• Colegio Cooperativo del municipio de Sutamarchán desde el 21 de abril de 1983 hasta el 30 de marzo de 1987.

• Colegio de Boyacá del municipio de Tunja desde el 31 de marzo de 1987 hasta el 18 de enero de 2009.

• Institución Educativa Rural del Sur del municipio de Tunja desde el 19 de enero de 2009 hasta la fecha(12).

1.3. Registro Civil de la señora Lucila Orjuela Avendaño, que certifica la fecha de nacimiento el 31 de enero de 1956(13).

1.4. Certificado de antecedentes disciplinarios, expedido por la Procuraduría General de la Nación, donde la señora Lucila Orjuela Avendaño no registra sanciones ni inhabilidades pendientes(14).

1.5. Expediente administrativo de la demandante(15).

De los documentos anteriores, la sala de subsección evidencia que la señora Lucila Orjuela Avendaño fue vinculada como docente nacionalizado en forma continua en el nivel básica secundaria, a través del Decreto 922 de 27 de mayo de 1983, que tuvo efectos fiscales a partir del 11 de abril de 1983.

De la misma manera, se observa que el sustento del acto reprochado es que la entidad demandada, al negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante, no tuvo en cuenta que esa figura fue creada por el legislador con el fin de mejorar las condiciones de los profesores que llegan a la etapa final de la vida, en virtud de lo consagrado en la Ley 114 de 1913, por lo que para su otorgamiento no se pueden imponer condiciones que menoscaben el derecho al trabajo en condiciones dignas. Por lo que, al haber ingresado la demandante antes de la expedición de la Ley 91 de 1989, se encuentra cobijada bajo el beneficio legal para acceder a la pensión gracia, siguiendo los parámetros legales de irretroactividad de la ley y los postulados laborales de donde se propugna por el reconocimiento de prestaciones de consecuencias positivas para los trabajadores sin trastornar el estatus en el que se encuentren al momento de su vinculación por disposiciones expedidas posteriormente y que desmejoren sus derechos, aspecto prohibido por el artículo 53 de la Constitución Política(16).

Ahora bien, frente al problema jurídico planteado, se advierte que la decisión de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE (hoy, UGPP) estuvo debidamente fundamentada pues surgió como consecuencia del análisis del cumplimiento de los requisitos por parte de la señora Orjuela Avendaño para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia.

Tal como se dijo previamente, la Ley 91 de 1989 se expidió con ocasión del proceso de nacionalización de la educación y la centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, por lo que el legislador reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego del proceso descrito y amparó la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, y se consagró un régimen de transición para estos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que el límite temporal que trae la Ley 91 de 1989 no vulnera el derecho de igualdad de los docentes que al momento de su expedición no hubieren cumplido con los requisitos para acceder a la pensión gracia pues frente a estos no existía una situación jurídica consolidada, a saber:

“No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la Ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (C.P., art. 58), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva. De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia.

No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante. Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna”(17).

Así las cosas, al no cumplir la señora Lucila Orjuela Avendaño con el requisito de haber sido vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la sentencia impugnada será necesariamente confirmada.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia (CGP., art. 280) y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 9 de septiembre de 2014 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Lucila Orjuela Avendaño, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

2. En firme esta decisión, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

11 Fl. 10 del expediente.

12 Fl. 17 del expediente.

13 Fl. 18 del expediente.

14 Fl. 68 del expediente.

15 Fls. 53 a 90 del expediente.

16 Fls. 5 a 7 del expediente.

17 Corte Constitucional. Sentencia C-506 de 2006. Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández.