Sentencia 2011-00559 de diciembre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 520012331000201100559-01-(20460)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Proceso: Impuesto de roturas de vías y ocupación de vías

Demandante: Alcanos de Colombia S.A. ESP

Demandada: Municipio de Pasto

Asunto: Apelación interlocutorios

Bogotá, D.C., nueve de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

1. Marco normativo.

1.1. En cuanto a la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se refiere, es del caso precisar que la misma es una medida de carácter excepcional, y como tal, para su viabilidad se requiere el cumplimiento estricto de todos los requisitos expresamente previstos en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.

Tratándose de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para su procedencia, como excepción a la presunción de legalidad de los actos administrativos, se requiere además de (i) la solicitud y sustentación expresa de la medida en la demanda o en escrito separado, (ii) que la violación a las normas superiores, que se alega, sea evidente y de tal entidad, que no haga necesario realizar análisis que vaya más allá de la simple confrontación directa entre las normas que se acusan y la normativa que se considera quebrantada y, (iii) que se demuestre, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.

2. Caso concreto.

2.1. En el sub examine, se encuentra demostrado que la actora cumplió el primer requisito. Para verificar el segundo y tercero, se debe aclarar que el estudio de las disposiciones demandadas se circunscribirá al Oficio SPM 517 del 29 de septiembre de 2010, la Resolución 12 del 19 de enero de 2006, liquidación 144, la Resolución 202 del 6 de diciembre de 2010, la Resolución 182 del 11 de abril de 2011 y, el Oficio SPM 531 del 27 de julio de 2011, en tanto los actos adicionados en la reforma de la demanda (Res. 1475 de sep. 9/2010 y ofi. de ago. 2/2012) no pueden ser tenidos en cuenta, debido a que la misma fue declarada extemporánea por medio del auto del 18 de enero de 2013(3), decisión que fue confirmada mediante providencia del 19 de julio de 2013(4).

2.1.2. Así mismo, no se tendrán en cuenta, como normas violadas, los decretos 564 de 2006 y 1469 de 2010, en tanto su vulneración no fue alegada en el escrito de suspensión provisional y, su adición(5).

2.2. Los actos administrativos cuya suspensión provisional se impetra, y las normas invocadas como violadas, son del siguiente tenor:

Actos acusadosNormas infringidas(6)

Oficio SPM 517 del 29 de septiembre de 2010
“Asunto: Liquidación - Licencia de intervención de espacio público.
Me permito remitir para su conocimiento y demás fines la liquidación efectuada dentro del asunto de la referencia, realizada por competencia en la subsecretaría de aplicación de normas urbanísticas, de acuerdo a lo establecido en el artículo 125 literal l del estatuto tributario municipal.
Se liquidó igualmente, el valor sobre el cual se suscribirá la póliza que garantiza que las roturas de calzada van a ejecutarse dejando el sitio como se encontraba antes de la intervención, en aplicación del artículo 125 literal k del estatuto mencionado.
Es importante citar para su conocimiento la parte pertinente del artículo 108 del Decreto 564 de 2006 que a la letra dice:
“... ART. 108.—Pago de los impuestos, gravámenes, tasas, participaciones y contribuciones asociados a la expedición de licencias, será independiente del pago de las expensas por los trámites ante el curador urbano...”.
Cabe señalar, que el pago deberá realizarse en la secretaría de hacienda municipal dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes al recibo del presente oficio, término durante el cual se suspenden los términos legales de concesión de licencia. En caso de no efectuarse las cancelaciones respectivas dentro del término señalado se entiende desistida la solicitud.
Atentamente,
secretario de planeación municipal”.
Resolución 012 del 19 de enero de 2006
Fecha solicitudRotura NºSolicitante
Lunes, 27 de septiembre de 2010144Empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP
Dirección del solicitanteBarrio
Red de distribución de Gas Alcanos 
Parcheo calzada para telefonía y otros
Calzada 224888,67 Anden: - Otros:
Otros:
Tipo de pavimentoEstado del pavimento
Calzada. En concreto rígidoOtros: Bueno

Impuesto de rotura
 Valor unitarioTotal impuesto
224888,6717.3003.890.573.991
Estampilla 35.400
Impuesto
rotura
 3.890.573.991
Valor total a pagar3.890.609.391
Póliza de estabilidad y cumplimiento29.235.527.100
Vigencia de la póliza 24 meses
No es válido sin sello seco, no se aceptan tachones ni enmendaduras.
Subdirectora de aplicación de normas urbanísticas
Secretaría de planeación municipal”.
Resolución 202 del 6 de diciembre de 2010
“Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición.
La secretaría de planeación municipal, en uso de sus atribuciones legales,
(...).
Respecto a los llamados motivos de inconformidad.
(...).
f. Respecto de la liquidación.
Realizada de oficio, la revisión de la liquidación con el artículo 125 del estatuto tributario municipal, se concluye que la subsecretaría de planeación municipal, en cumplimiento de actividades de su competencia, deberá realizar oficiosamente, la verificación de la concordancia de los valores liquidados (...)
Resuelve:
ART. 1º—Rechazar el recurso de reposición por las razones expuestas en las consideraciones del presente acto administrativo.
ART. 2º—No conceder el recurso de apelación.
ART. 3º—Ordenar a la subsecretaría de aplicación de normas urbanísticas, para que de acuerdo a su competencia y de manera oficiosa verifique la concordancia de los valores liquidados, con el estatuto tributario municipal, para que se realicen las correcciones necesarias en caso de que a ello hubiere lugar, indicando igualmente de manera detallada la vigencia de la garantía para el cumplimiento (veinticuatro meses – término de vigencia de la licencia) y para la estabilidad (cinco años - de acuerdo al término establecido en la L. 80/93, art. 41), así mismo deberá informarse al interesado el porcentaje sobre el cual se asegurará el valor liquidado.
ART. 3º—Declarar agotada la vía gubernativa.
ART. 4º—Notificar el contenido de la presente decisión al recurrente”.
Resolución 182 del 11 de abril de 2011
“Por medio de la cual se resuelve sobre la procedencia de un recurso de queja”
El alcalde de Pasto, en uso de sus atribuciones legales,
(...) el fundamento legal del cobro está plasmado y contenido en el estatuto tributario municipal y más exactamente en el capítulo VIII que hace referencia a los impuestos generados por obras urbanísticas y de construcción, disposiciones que se encuentran en plena eficacia y validez jurídica, hasta tanto no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción contencioso administrativa
Resuelve:
ART. 1º—Declarar improcedente el recurso de queja interpuesto por la apoderada legal de la sociedad Alcanos de Colombia S.A. ESP por las razones expuestas en la parte motiva del presente auto.
Artículo 2º—Dejar sin efectos lo señalado en el párrafo final del Oficio SPM- 517 del 29 de septiembre de 2010 suscrito por la secretaría de planeación municipal, en la parte donde se expresa que: “Cabe señalar, que el pago deberá realizarse en la secretaría de hacienda municipal dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes al recibo del presente oficio, término durante el cual se suspenden los términos legales de concesión de licencia. En caso de no efectuarse las cancelaciones respectivas dentro del término señalado se entiende desistida la solicitud”.
Oficio SMP-531 del 27 de julio de 2011
“Ref.: Solicitud trámite de licencia de intervención de espacio público.
Oficio radicado Interno 3086 del 26 de julio de 2011
Cordial saludo,
En atención a la solicitud de la referencia, comedidamente me permito informar que en efecto, dando aplicación a lo establecido en la Resolución 182 del 11 de abril de 2011, se ha surtido el trámite correspondiente a la solicitud de licencia de intervención de espacio público solicitada por la empresa que usted representa, no obstante, es necesario clarificar que el acto administrativo señalado únicamente determina la imposibilidad de fijar un plazo perentorio para el pago del impuesto de rotura de calzada y la constitución de garantías propias de este tipo de trámites, así:
“Conforme al procedimiento establecido en el mismo Decreto 1469 del 30 de abril de 2010 “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones” no existe disposición alguna que limite o puntualice un plazo perentorio para esta clase de actuaciones al particular y menos el plazo contenido en el oficio en cita, pues cabe recordar que esta clase de términos los establece el Código Contencioso Administrativo para las actuaciones administrativas comunes, mas no para las actuaciones de concesión de licencias para intervención y ocupación de espacio público, la cual cuenta tal como lo hechos señalado con un procedimiento especial contenido en el multicitado Decreto 1469”
En virtud de lo anterior, lo decidido por dicha resolución solamente hace referencia al plazo inicialmente fijado para la cancelación de los valores antes mencionados, y no a la posibilidad de otorgar la licencia, contraviniendo lo establecido en el artículo 125 del estatuto tributario municipal, norma que a la fecha, está llamada a surtir todos sus efectos.
En conclusión, la licencia de intervención de espacio público solicitada por Alcanos de Colombia S.A. ESP, solo podrá ser otorgada cuando se efectúen los pagos arriba señalados, cuya liquidación le fue entregada a la empresa en la debida oportunidad.
Atentamente,
Secretario de planeación municipal (E)”

Constitución Política
“ART. 4º—La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. (...)”.
“ART. 313.—Corresponde a los concejos:(...)
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. (...)”.
“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
Ley 136 de 1994
“ART. 32.—Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (...)
7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. (...).
Ley 142 de 1994
“ART. 186.—(...) Deróganse, en particular, el artículo 61, literal f, de la Ley 81 de 1988; el artículo 157 y el literal c del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986; el inciso segundo del artículo 14; y los artículos 58 y 59 del Decreto 2152 de 1992; el artículo 11 del Decreto 2119 de 1992; y el artículo 1º en los numerales 17, 18, 19, 20 y 21 y los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 2122 de 1992”.

2.3. De la confrontación directa de los actos demandados, se encuentra que no existe una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas como violadas, toda vez que para determinar la legalidad del impuesto sobre el uso del suelo en vías públicas y por excavaciones en las mismas, se requiere realizar un análisis sistemático no solo de las normas alegadas sino también de las de naturaleza urbanística, en tanto las mismas contienen regulaciones relacionadas con la ocupación y rotura de las vías que hacen parte del espacio público.

La derogatoria del literal c) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 y el hecho de que el Tribunal Administrativo de Pasto hubiere declarado la suspensión provisional de las normas municipales que establecen el tributo (D. 154/ 2010, art. 125, lits. h, k y l)(7), no conllevan que se suspendan los efectos de los actos demandados, por cuanto para verificar si su contenido y alcance contrarían el ordenamiento jurídico, debe hacerse una integración normativa con las demás normas que conforman el ordenamiento jurídico, como las disposiciones jurídicas sustantivas que regulan la expedición de licencias urbanísticas, la ocupación y utilización del espacio público, y el ordenamiento y planeación territorial, para determinar si existe una disposición legal que autoriza el cobro del impuesto de roturas de vías.

2.4. Teniendo en cuenta que no procede la suspensión de los actos demandados no se hace necesario verificar el tercer requisito, relativo a la demostración del perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.

3. Conclusión.

En este orden de ideas, se observa que los razonamientos que sustentan la presente solicitud conducen al tema de fondo, pues imponen detenerse en el examen de preceptos de los diversos ordenamientos legales; situación que no es posible realizar en esta etapa procesal, que solo se circunscribe al estudio de una infracción de una norma superior que debe presentarse de manera ostensible.

Por las razones expuestas, se negará la suspensión provisional de los actos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

SE RESUELVE:

1. CONFÍRMASE el numeral 1º de la providencia del 18 de enero de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(3) Folios 990-996, cuaderno principal 3.

(4) Folios 1049-1055, cuaderno principal 3.

(5) Folios 1-6, cuaderno principal 2, y

(6) Folios 1, cuaderno principal 2, y 771, cuaderno principal 3.

(7) Auto del 10 de diciembre de 2010, Exp. 2010-636. La suspensión provisional de las mencionadas normas no fue objeto impugnación por ninguna de las partes. Por consiguiente, el Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación, no emitió pronunciamiento alguno sobre el particular. Providencia del 3 de noviembre de 2011, Exp. 2010-636 (18786)