Sentencia 2011-00561 de noviembre 29 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 730012331000201100561 01

Nº Interno: 1758- 2012

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Hernán Augusto Sánchez Hernández

Autoridades municipales

Bogotá D.C., veintinueve de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico por resolver se contrae a determinar si el demandante tiene derecho a la reliquidación de los honorarios percibidos como concejal del municipio de Ibagué, en los años 2008 y 2009, en los términos solicitados en la demanda y de cara a los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

— De conformidad con la credencial expedida por la Comisión Escrutadora Municipal Distrital, el señor Hernán Augusto Sánchez Hernández fue elegido como concejal del municipio de Ibagué para el periodo 2008-2011 (fl. 9).

— El 10 de febrero de 2011, el accionante solicitó la reliquidación de los honorarios devengados en su condición de concejal del municipio de Ibagué, para los años 2008 y 2009, con base en el 100% del salario diario del alcalde, esto es, teniendo en cuenta la asignación básica mensual y los demás factores salariales, tal como lo establece el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 (fls. 4 a 8).

— El 17 de febrero de 2011, mediante Oficio 2529, el secretario de hacienda del municipio de Ibagué, le negó al actor la reliquidación de los honorarios percibidos como concejal (fls. 19 a 20), argumentando:

“Los gastos del Concejo Municipal, fueron limitados de acuerdo con la Ley 617 de 2000, cuya transferencias (sic), se debe calcular, teniendo en cuenta el número de sesiones ordinarias y extraordinarias, las cuales se liquidan con base en el salario mínimo diario, que recibe el señor alcalde y de acuerdo con el número de concejales que para el caso del municipio de Ibagué, corresponde a 19 concejales, por estar clasificado en categoría primera, conforme a los lineamientos de la Ley 617 de 2000.

(...)”.

— El secretario general del Concejo Municipal de Ibagué certificó que el accionante “por concepto de honorarios asistió a las sesiones plenarias en el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2009, así (fl. 27):

AñoSesiones
asistidas
Valor sesiónTotal honorarios
2008179$ 273.335$ 48.926.965
2009180$ 294.300$ 52.974.000

— La directora del grupo de gestión de talento humano - Secretaría Administrativa del municipio de Ibagué, certificó que para los años 2008 y 2009 el alcalde municipal devengó los siguientes factores (fls. 28 a 29)(1):

Año 2008 
Asignación básica mensual8.200.068.00
Prima de servicio2.050.017.00
Bonificación de dirección21.866.846.00
Prima de navidad8.370.713.00
Cesantías10.890.713.00
Viáticos37.587.764.00
  
Año 2009 
Asignación básica mensual8.829.013.00
Prima de servicio4.414.506.00
Bonificación de dirección35.316.051.00
Prima de navidad9.571.882.00
Bonificación especial recreación546.671.00
Prima de vacaciones4.185.451.00
Cesantías13.323.459.00
Viáticos35.542.998.00
  

Establecido lo anterior, la Sala procede al estudio del asunto sometido a consideración teniendo en cuenta el marco constitucional y legal aplicable en relación con el reconocimiento, liquidación y pago de los honorarios de los concejales, en consonancia con las directrices jurisprudenciales trazadas en la materia.

• De los honorarios de los concejales

El artículo 123 de la Constitución Política establece que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos. A su turno, el artículo 312 de la misma carta, dispuso:

“ART. 312.—”Artículo modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2007”. En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para periodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal.

La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos.

La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones.

Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta” (resalta la Sala).

En este orden de ideas, los concejales no tienen la condición de empleados públicos y, por disposición constitucional, le compete al legislador establecer los parámetros bajo los cuales pueden percibir honorarios.

En desarrollo de la referida cláusula general de configuración, se expidió la Ley 136 de 1994, la cual, en relación con el pago de honorarios, prescribió lo siguiente:

“ART. 65.—Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias.

(...)

ART. 66.—El pago de honorarios a los concejales se causará durante los periodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.

En los municipios de categorías especial, primera y segunda los honorarios serán equivalentes al ciento por ciento (100%) del salario básico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y hasta por veinte (20) sesiones en el mes. En los municipios de categorías tercera y cuarta, serán equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) del salario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. En los municipios de las demás categorías, serán equivalentes al cincuenta por ciento (50%) del salario diario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes(2).

Los reconocimientos de que trata la presente ley se harán con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales, siempre que no se afecten partidas destinadas a inversión, de acuerdo con los planes correspondientes, o las de destinación específica según la ley. En consecuencia, solo podrán afectar gastos de funcionamiento de la administración que correspondan a sus recursos ordinarios.

Se autoriza a los concejos para proceder a los traslados presupuestales que sean necesarios.

PAR.—Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales.

A su vez, el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, modificó el artículo 66 de la Ley 136 de 1994, así:

“ART. 20.—Honorarios de los concejales municipales y distritales. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

“ART. 66.—Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los periodos ordinarios.

En los municipios de categorías tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

A partir del año 2007, en los municipios de categoría tercera se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se requeriría para pagar los honorarios de los concejales, estos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en el artículo 10 de la presente ley.

PAR.—Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992”.

Posteriormente, la Ley 1148 de 10 de julio de 2007,(3) vigente para el periodo sobre el cual el actor edifica sus pretensiones (2008-2009), y “Por medio de la cual se modifican las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, dispuso:

“ART. 7º—El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, quedará así:

ART. 66.—Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los periodos ordinarios.

En los municipios de categorías tercera a sexta, se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se requeriría para pagar los honorarios de los concejales, estos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en el artículo 10 de la presente ley.

PAR.—Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992”.

En torno a la naturaleza que ostentan los mencionados honorarios, la Subsección A, mediante sentencia de 8 de febrero de 2012, una vez analizadas las normas transcritas, concluyó(4):

“Conforme con los anteriores preceptos, para la Sala es claro que el pago de honorarios no ostenta las características propias de una remuneración laboral, ni constituye derecho alguno para efectos de reconocimiento de prestaciones sociales. Por ello, la actividad que desempeñan los concejales no está comprendida como objeto de protección de los principios esenciales consignados en el artículo 53 de la misma Carta, que fija las bases del estatuto de trabajo”.

Ahora bien, el accionante manifiesta que la Ley 617 de 2000 introdujo un cambio sustancial en materia de liquidación de honorarios de los concejales, pues, en su sentir, mientras al amparo del artículo 20 de la Ley 136 de 1994, para el efecto se tenía como base el “salario básico” del alcalde municipal, la nueva norma dispuso que en adelante se tomaría el “salario diario” el cual no solo comprende la asignación básica, sino los demás factores salariales y conceptos laborales devengados por dichos mandatarios tales como cesantías, primas de servicios, navidad, vacaciones, bonificación de dirección, entre otros.

Sin embargo, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, no puede sostenerse que la liquidación de los honorarios de los concejales, al tenor de lo dispuesto por las leyes 617 de 2000 y 1148 de 2007, deba incluir la totalidad de los emolumentos devengados por los alcaldes de los municipios respectivos, pues no tienen la condición de empleados públicos, ni ostentan una relación de carácter laboral con la administración, por lo cual la forma de retribución a sus servicios es la definida constitucional y legalmente en términos de honorarios cuya connotación ha sido objeto de análisis en anteriores oportunidades por esta corporación así(5):

“Adicionalmente habrá de expresarse que los concejales no se encuentran vinculados laboralmente con la administración municipal, puesto que no lo están por un contrato de trabajo o por una relación legal y reglamentaria, pues son servidores públicos elegidos popularmente como miembros de una corporación administrativa que no les asiste el derecho a salarios ni a prestaciones sociales otorgadas por la ley para los funcionarios públicos.

Se trata pues de una retribución por sus servicios —a título de honorarios—, situación esta regida por normas especiales y que difieren esencialmente de las aplicadas a los demás servidores públicos vinculados laboralmente”.

En la misma línea argumentativa, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, precisó:

“El concepto de honorario en su acepción etimológica “suele aplicarse ‘al que tienen los honores y no la propiedad de una dignidad o empleo’ y en este sentido hablamos de presidente honorario, alcalde honorario, etc. Utilizada en plural, adquiere el significado de beneficio o retribución que se da con honor: es el ‘estipendio o sueldo que se da a uno por su trabajo en algún arte liberal’ (Diccionario de la Lengua Española), o con mayor precisión conceptual, porque no es admisible confundir este vocablo con el salario, del que es sustancialmente diferente (Enciclopedia Jurídica)... los honorarios son asimilados a los estipendios que se conceden por ciertos trabajos, generalmente de los profesionales liberales, en que no hay relación de dependencia, ni jurídica, ni técnica, como tampoco económica, entre las partes, y donde la retribución es fijada conforme a su honor por el que desempeña la actividad o presta los servicios... Por extensión, los honorarios están también destinados a remunerar —siempre sin efectos prestacionales— la asistencia a sesiones de ciertas corporaciones públicas o de juntas directivas, técnicas, asesoras, etc.”,(6) de ahí que para los concejales, sean estos distritales o municipales, los honorarios constituyen la contraprestación que por su asistencia a cada una de las sesiones de la respectiva corporación establece la Constitución en su favor; y la ley, en este caso la 617 de 2000, determina y reconoce.

Sobre la naturaleza de los honorarios que reciben los concejales, la Corte Constitucional en la Sentencia C-043 de 2003, dijo:

“La primera de estas consideraciones partiría de la misma norma constitucional, que establece que los servicios de los concejales serán remunerados mediante ‘honorarios’, concepto jurídico que corresponde a la retribución de servicios prestados por fuera de la relación laboral proveniente del contrato de trabajo o de la llamada situación legal y reglamentaria”.

(...)”.

Entre tanto, el artículo 1º de los decretos 666 de 2008 y 731 de 2009, por los cuales se fijaron los límites máximos salariales de los gobernadores y alcaldes para dichas anualidades, dispuso:

“ART. 1º—El monto máximo que podrán autorizar las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales como salario mensual de los gobernadores y alcaldes estará constituido por la asignación básica mensual y los gastos de representación y en ningún caso podrán superar el límite máximo salarial mensual, fijado en el presente decreto.

(...)”.

Bajo el anterior marco normativo y jurisprudencial, se evidencia que los honorarios de los concejales no deben liquidarse sobre los incrementos por antigüedad, las primas semestrales, técnica y de navidad, las bonificaciones de dirección, por servicios prestados y por recreación, ya que no son factores que hagan parte del salario básico del alcalde municipal.

Entonces, como el señor Hernán Augusto Sánchez Hernández se desempeñó como concejal del municipio de Ibagué, no tiene derecho a la reliquidación de sus honorarios con fundamento en los emolumentos invocados en la demanda.

De otro lado, se precisa resaltar que mediante el recurso de alzada, el accionante manifiesta que el alcalde de Ibagué devengó el concepto de gastos de representación, por lo cual debe ordenarse su inclusión en esta instancia. Sin embargo, una vez analizado el expediente se observa que el aludido factor, que echa de menos el interesado, en realidad no se encuentra certificado como un rubro aparte que hubiere sido percibido por el mandatario municipal, por lo cual no hay lugar a estudiar la viabilidad de ordenar la inclusión de dicho concepto como base de liquidación de sus honorarios.

Para abundar en razonamientos, de acuerdo con las certificaciones expedidas por el secretario general del Concejo Municipal de Ibagué y la directora del grupo de gestión de talento humano de la secretaría administrativa del mismo ente, se concluye que para los años 2008 y 2009, objeto de demanda, los honorarios del accionante fueron debidamente liquidados, toda vez que la suma reconocida por sesión corresponde a la asignación básica diaria del alcalde, pues, se insiste, las demás sumas que se certificaron como devengadas, no pueden tenerse en cuenta para su liquidación, a saber: prima de servicio, bonificación de dirección, prima de navidad, cesantías, viáticos, bonificación especial de recreación y prima de vacaciones. Para efectos ilustrativos se realiza la siguiente tabla:

AñoAsignación básica mensual del alcaldeAsignación básica diaria del alcalde(7)Monto reconocido al actor por sesión como concejal
20088.200.068.00$ 273.335$ 273.335
20098.829.013.00$ 294.300$ 294.300

Así las cosas, el proveído impugnado, que negó las súplicas de la demanda, será confirmado.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 1º de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Hernán Augusto Sánchez Hernández contra el municipio de Ibagué.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) También aparece certificado el año 2010, sin embargo, este no se transcribe en consideración a que las pretensiones de la demanda se circunscriben a los años 2008 y 2009.

(2) Los apartes tachados fueron declarados inexequibles, mediante la Sentencia C-316 de 1996. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell.

(3) Modificada por la Ley 1296 de 2009.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 9 de febrero de 2012, Radicación: 68001 23 31 000 2009 00347 01 (2487-10), actor: Pedro Pablo Amaya Fajardo, demandado: municipio de Bucaramanga.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla, sentencia de 6 de octubre de 2005, Radicación: 680012315000200200605 01 (4281-2004), actor: Heli Carreño Carreño.

(6) Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 444 del 14 de mayo de 1992.

(7) Resultado de dividir la asignación básica mensual en 30 días.