Sentencia 2011-00568 de mayo 2 de 2013

 

Sentencia 2011-00568 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Núm. ref.: 110010325000201100568 00

Núm. int.: 2187-2011

Actor: Yuli Román Muñoz

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico a resolver consiste en establecer si la actuación disciplinaria de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional que culminó con los fallos de 11 de agosto de 2005 y de 27 de octubre de 2005 que resolvieron imponer la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de cinco años a Yuli Román Muñoz Rodríguez, se encuentra ajustada a derecho.

Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente:

El control judicial no es tercera instancia de la potestad disciplinaria

Reiteradamente esta corporación ha señalado que el control judicial ejercido por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de la potestad disciplinaria ejercida por la Procuraduría General de la Nación(2) no es una tercera instancia.

La Sala, en providencia de 3 de septiembre de 2009, sobre este particular, señaló:

“De esta manera la posibilidad de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso.

Bajo esta perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, que la Constitución ha confiado a la jurisdicción contenciosa administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba como si de una tercera instancia se tratara.

Decantado que el juzgamiento de los actos de la administración, no puede sustituir de cualquier manera el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es menester añadir que ello tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción.

(...).

Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando esta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (...) no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el Código Disciplinario Único” (negrillas de la Sala).

En desarrollo de lo establecido en la jurisprudencia que antecede y en el entendido que el control judicial no es una tercera instancia de la potestad disciplinaria y que la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se extiende a efectuar un control de legalidad (y en ocasiones, de constitucionalidad), se procede a analizar el asunto, así:

En primer lugar y como quiera que existe imprecisión y contrariedad respecto de la fecha de ocurrencia de los hechos y la ley aplicable, se considera procedente determinar con exactitud tal situación.

El señor Yuli Román Muñoz Rodríguez refiere en el escrito de la demanda, visible a folios 271 y 273, contrariedad respecto de la fecha de los hechos que dieron origen al reproche disciplinario, sin embargo, examinado el expediente disciplinario se puede concluir con exactitud que los hechos ocurrieron el 21 de diciembre de 2000(3).

En consecuencia, al actor para efecto de la investigación disciplinaria le eran aplicables las disposiciones previstas en el Decreto 2584 de 23 de diciembre de 1993, por el cual se modificó el reglamento de disciplina para la Policía Nacional(4), en consideración a que si bien el Decreto 1798 de 2000 fue expedido el 14 de septiembre de 2000, solo empezó a regir a partir del primero de enero de 2001.

Ahora bien, como quiera que para la época de los hechos, se encontraba vigente la Ley 200 de 1995(5) y la entidad demandada había proferido auto de cargos el 21 de febrero de 2001 (fl. 166 cdno. anexo), en principio, se considera que el proceso disciplinario debía tramitarse con fundamento a la Ley 200 citada, tal y como en efecto el artículo 223 de la Ley 734 de 2002 al respecto así lo dispone:

Los procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentre con auto de cargos continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento anterior.

No obstante y dado que el 3 de julio de 2002 la Entidad declaró la nulidad de todo lo actuado (fl. 163 cdno. anexo) y ordenó proferir nuevamente auto de cargos, la norma procesal o de trámite aplicable al asunto en concreto es la Ley 734 de 2002.

En virtud a lo anterior, el régimen disciplinario aplicable al asunto sometido a análisis es el previsto en el Decreto 2584 de 1993 tratándose del aspecto sustancial y en lo que respecta a la parte procesal, lo dispuesto en la Ley 734 de 2002.

Fondo del asunto

A efecto de realizar el estudio de legalidad de los actos acusados, la Sala considera pertinente referirse a las actuaciones surtidas en el proceso disciplinario, para lo cual se hace un examen al expediente disciplinario, así:

1. El 21 de febrero de 2001, la oficina investigadora del Departamento de Policía del Cauca profirió pliego de cargos en contra del señor agente Yuli Román Muñoz porque no informó hechos que debían ser llevados a conocimiento del superior por razón del cargo o servicio y por omitir información al superior sobre la comisión de un delito investigable de oficio que comprometa la responsabilidad del Estado o ponga en serio peligro el prestigio y la moral institucional, concretamente en relación con un procedimiento policial y la existencia de unos cultivos de coca hallados en la Finca el Criollo.

2. El 3 de julio de 2002 el Departamento de Policía del Cauca resolvió decretar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de apertura de investigación, dado se había indicado que el régimen disciplinario infringido había sido el Decreto 1788 de 2000, siendo que los hechos ocurrieron el 21 de diciembre de 2000, cuando todavía se encontraba en vigencia el Decreto 2584 de 1993.

3. Surtidas todas las etapas de la investigación disciplinaria, el Comando del Departamento de Policía del Cauca resolvió sancionar al señor Yuli Román Muñoz Rodríguez con destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas por un término de cinco años, al haberse demostrado su responsabilidad en la infracción del Decreto 2584 de 22 de diciembre de 1993, artículo 39 numerales 16 y 19.

Fundamentó la decisión en el hecho de que se probó que el actor, en compañía de otros policiales, realizó una captura y una serie de actividades diferentes a las que inicialmente se informaron, entre ellas, la de realizar una visita a una finca denominada “El Criollo” donde se encontraban unas matas de coca y detener sin orden judicial al señor Leonardo Muñoz Ortega, actuaciones de las cuales no enteraron al comandante del distrito ni a los demás mandos superiores.

Encontró igualmente que la conducta se dio a título de dolo, toda vez que el actor ingresó a una finca fuera de su jurisdicción, realizó una requisa y no comunicó dicha situación al superior jerárquico.

El 27 de octubre de 2005, se confirmó la anterior decisión pues en criterio del fallador de instancia, la omisión de informar por parte del actor respecto de lo ocurrido durante el procedimiento que arrojó como resultado el hallazgo de más de 4.000 matas de coca(6), es un hecho irregular que comporta una conducta sancionable a título de dolo, toda vez que tenía pleno conocimiento de la ilicitud de su actuación y de la omisión en informar la conducta en que estaba incurriendo.

De acuerdo con los presupuestos constitucionales y legales, corresponde a todo servidor actuar con fundamento en los principios de equidad, moralidad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad y responder por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, deberes a los que faltó el actor.

Ahora bien, uno de los reparos que hace el actor, es que se vulneró el principio de favorabilidad, el cual está consagrado en nuestro ordenamiento jurídico y es considerado como una garantía constitucional(7) de estricta observancia, cuya prevalencia, en materia disciplinaria, se concreta en la orden legal de aplicación de las normas que le resultan más favorables o benignas y/o menos drásticas en materia sustantiva y procedimental al disciplinado.

Para el asunto y dada la conexión íntima de este principio con el derecho constitucional fundamental del debido proceso, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha destacado en Sentencia C-692 de 2008 lo siguiente:

“Teniendo como base la misma garantía del debido proceso en el derecho disciplinario, la Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de favorabilidad, de conformidad con el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Frente a este punto, ha advertido que aún cuando el artículo 29 de la Constitución se refiere a la aplicación del principio en “materia penal”, ello “(...) no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho sancionador, como el disciplinario. Tampoco conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía, que tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un estado social de derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal”.

Como quiera que el actor señala que el Decreto 2584 de 1993 no contempla una clasificación de las faltas contra el ejercicio de la profesión toda vez que no señala si estas son gravísimas, graves o leves, ni establece con precisión la correlación de la conducta y la sanción disciplinaria, solicita se dé aplicación por favorabilidad a lo dispuesto en la Ley 734 de 2002, artículos 43 y 47. De igual modo, refiere que en otro ordenamiento, —sin hacer mención con precisión a cuál(8)— la conducta sancionada es calificada como falta grave y en tal sentido no le es dable dar aplicación a la sanción de la destitución.

De acuerdo al argumento de nulidad antes señalado, en primer lugar conviene precisar que la Policía Nacional tiene un régimen especial que en lo concerniente a los aspectos sustanciales debe aplicarse, lo anterior en consideración a las especiales características de las funciones y actividades que cumplen los miembros de la Policía Nacional.

Tratándose del asunto, la Corte Constitucional en Sentencia C-088 de 1997 en relación con la aplicabilidad del régimen especial, dijo:

“...la salvedad que hizo el legislador obedeció, presumiblemente, a la idea de mantener un régimen especial disciplinario para la fuerza pública, en lo que concierne a los aspectos sustanciales, en atención a las especiales características de las funciones y actividades que cumplen sus miembros, que pueden ofrecer diferencias sustanciales con las que desarrollan el resto de los servidores del Estado. No obstante la conservación de dicho régimen excepcional para la fuerza pública, en los aspectos de orden sustancial propios de su estatuto disciplinario, el legislador consideró que debía establecer una unidad en los procedimientos para la determinación de la responsabilidad disciplinaria, por considerar que los aspectos procesales pueden ser materia de regulaciones comunes que, por tanto, pueden ser aplicables por igual para investigar y sancionar la conducta de cualquier servidor público que incurra en falta disciplinaria...”.

De acuerdo con lo anterior, es claro que frente la descripción de las faltas en que pueden incurrir los agentes y las sanciones que se deben imponer, se acude al régimen especial dado que las funciones ejecutadas por ellos no se identifican con las de ningún otro organismo estataly respecto del procedimiento que se debe seguir para la aplicación de tales sanciones, este sí puede ser igual o similar al que rige para los demás servidores públicos(9).

Considera la Sala que no es cierta la afirmación de que el Decreto 2584 de 1993 no contempla una clasificación de faltas como lo hacen los artículos 42 y subsiguientes de la Ley 734 de 2002.

En efecto, la Ley 734 de 2002, señala los criterios para la graduación y la imposición de las sanciones(10) enlistadas en el artículo 34 ibídem, así como las circunstancias no solo de agravación sino también de atenuación que permitirán al competente fluctuar entre la falta más leve a la más grave o viceversa, dando aplicación a los criterios de graduación, las circunstancias de agravación y aquellas de atenuación para graduar la sanción.

En igual sentido, los artículos 41, 42 y 43 del Decreto 2584 de 1993, consagran los criterios para graduar la sanción y las circunstancias de atenuación y agravación de la sanción.

De manera que el hecho de que el Decreto 2584 de 1993 no tenga un artículo que señale que hay faltas gravísimas, graves y leves, no quiere decir que el competente para investigar las conductas sancionadas no cuente con la posibilidad de graduar la sanción, atendiendo a las circunstancias señaladas.

Analizando lo anterior, resulta evidente que lo dispuesto en la Ley 734 de 2002 de acuerdo a lo citado, obedece a aspectos sustanciales que no pueden ser aplicados al caso concreto toda vez que se estaría desconociendo el régimen especial que cobija a la Policía Nacional, pues se advierte que si bien es cierto no existió una clasificación que señale de manera expresa cuáles faltas son gravísimas, graves o leves, la norma sustancial especial aplicable al caso concreto contempló los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta y la manera como debía graduarse la sanción. Desconocer la aplicación de la norma sustancial citada equivaldría a desconocer lo dispuesto en el artículo 217 de la Carta Política de 1991 que señala que las Fuerzas Militares y la Policía Nacional cuentan con un régimen especial disciplinario.

En relación con el argumento de existencia de “ilicitud de la prueba” a razón de que el actor insiste en que no fueron ratificadas las pruebas decretadas en el auto de nulidad de fecha 3 de julio de 2002(11), se pone de presente que del contenido de las piezas probatorias aportadas al expediente de la referencia, no se puede establecer con total grado de certeza lo afirmado por el actor, así como tampoco se advierte actuación alguna que permita inferir que el actor a sabiendas de la situación antes dicha hubiese solicitado la revocatoria de la actuación a través del cual se cierra el debate probatorio.

Al respecto, el Consejo de Estado en el expediente 76001-23-31-000-1999-0551 -01(3348-00), sentencia de 1º de agosto de 2002, dijo:

De otra parte, es sabido que la carga de probar los hechos incumbe a quien los alega, en este caso a la parte actora, que por intermedio de apoderado le correspondía tener una vigilancia celosa con el fin de que las documentales que solicitó para demostrar las acusaciones que le endilgó a los actos acusados, fueran allegadas al plenario.

La carga pues de la prueba no era del juez, como pretende el apoderado del actor en su recurso de alzada. Tal deber le incumbía sólo a él.

De tal manera que en este proceso, como no se allegó, por culpa de la parte actora, el disciplinario que se rituó en contra del demandante y respecto del cual pesan todas las acusaciones que le atribuye a los actos acusados, es preciso concluir que no quedó desvirtuada la legalidad de los actos demandados, como bien lo señaló el a quo.

Los actos administrativos se encuentran amparados por la presunción de legalidad; por ello, quien censura su legalidad debe demostrar de manera fehaciente que la administración incurrió bien en el vicio de incompetencia, o fue expedido en forma irregular o con falsa motivación o desviación de poder, o con violación de la ley. En este caso objeto de examen, resulta imperioso el análisis del disciplinario que se adelantó en contra del encartado, para definir si efectivamente la administración actuó, como dice el demandante, con violación del derecho de defensa y con desvío de poder en la etapa probatoria. No bastan pues las simples afirmaciones que hace el libelista, se requería para ello estudiar el disciplinario y así dilucidar la prosperidad de las censuras que le atribuye a los actos sancionatorios”.

En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por Yuli Román Muñoz Rodríguez contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada, ARCHÍVESE el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(2) Artículo 3º de la Ley 734 de 2002.

(3) El 21 de febrero de 2001, la Policía Nacional profiere pliego de cargos en el cual se indica que el día 21 de diciembre de 2000 se realizó un patrullaje a una finca (fl. 169, cdno. anexo). En el fallo de primera instancia, al referirse a los antecedentes fácticos que culminaron con la sanción impuesta al actor, se indicó que los hechos ocurrieron el 22 de diciembre de 2000 (fl. 5 cdno. anexo). En el fallo de segunda instancia, se hace referencia a hechos ocurridos el 21 de diciembre de 2000 (fl. 93, cdno. anexo).

(4) Derogado por el artículo 154 del Decreto 1798 de 2000, publicado en el Diario Oficial 44.161, de 14 de septiembre de 2000, ‘Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional’.

(5) Por la cual se adoptó el Código Disciplinario Único.

(6) Fl. 144.

(7) Artículo 29 de la Constitución Política de 1991.

(8) Página 277.

(9) Sentencia C-310/97.

(10) Artículo 47.

(11) Folio 165.