Sentencia 2011-00579/20854 de mayo 19 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 170012331000-2011-00579-01 [20854]

Consejero ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Actor: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia

Demandado: departamento de Caldas

Referencia: El título ejecutivo para el cobro coactivo de la cuota parte pensional. Documentos que lo integran y requisitos para su exigibilidad.

Bogotá, D.C., mayo diecinueve de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. El problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, debe la Sala determinar (i) si los documentos en los que el departamento de Caldas sustentó la actuación de cobro coactivo cumplieron con las condiciones para que se pueda predicar su calidad de título ejecutivo y si este contiene una obligación clara, expresa y exigible y (ii) si operó la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales y desde cuándo se debe computar el término de los tres (3) años.

2. El título ejecutivo para el cobro de cuotas partes pensionales. Documentos que lo integran y requisitos para que se pueda predicar la calidad de título ejecutivo.

2.1. Como el acto administrativo que abrió formalmente el trámite de cobro coactivo corresponde al mandamiento de pago Nº 037 del 9 de septiembre de 2010, es del caso hacer alusión a la Ley 1066 del 29 de julio de 2006(17).

Esta ley, en su artículo 5º dispuso que “[l]as entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario” (destaca la Sala).

Es decir, esta norma ratificó la jurisdicción coactiva en cabeza de las entidades allí indicadas y dispuso que para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor deben seguir el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario, esto es, el regulado en el título VIII del Estatuto Tributario, de “cobro coactivo” (arts. 823 a 843-2), salvo en casos especiales que la misma norma establece, asociados tanto a la naturaleza de la obligación cobrada, como a la de la entidad ejecutora(18).

A su vez, el artículo 5º en cita, en su parágrafo 3º, previó que “[l]as Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias”.

Esta disposición remite específicamente al artículo 57 de la Ley 100 de 1993, reglamentado por el Decreto 2633 de 1994, que señala: “[d]e conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida podrán establecer el cobro coactivo, para hacer efectivos sus créditos”.

2.2. Es decir, sin lugar a dudas, las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida podrán establecer el cobro coactivo para hacer efectivos sus créditos y, para el efecto, deben seguir el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario.

2.3. La Corte Constitucional en la Sentencia C-895 de 2009(19), que declaró exequibles las expresiones “y prescripción de la acción de cobro” y “el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva”, del artículo 4º de la Ley 1066 de 2006(20), hizo una breve reseña normativa sobre las cuotas partes pensionales, analizó su origen, naturaleza y configuración en el sistema de seguridad social colombiano, luego de lo cual concluyó lo siguiente:

“4.3.4. En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.

Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”.

2.4. Esta corporación, en la sentencia del 16 de diciembre de 2011(21), retomó el estudio hecho por la Corte Constitucional en la providencia citada con anterioridad y concluyó que el “título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman, el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas”.

En esa oportunidad se expuso lo siguiente:

“(…)

El recuento histórico traído, aunado a las reflexiones que la Corte Constitucional hizo sobre la naturaleza de las cuotas partes pensionales, es relevante, puesto que le permite a la Sala inferir que la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, porque es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago. Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por ésta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.

En esa medida, el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales está conformado por la resolución que reconoce el derecho a la pensión y la obligación correlativa de las entidades concurrentes.

El acto administrativo de liquidación de las cuotas partes pensionales causadas en virtud del desembolso efectivo de las respectivas mesadas pensionales no es un título ejecutivo en los términos del artículo 828 del Estatuto Tributario, aplicable al caso por disposición del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006. Este acto funge, simplemente, como un certificado de la administración de los valores pendientes de pago por concepto de cuotas partes pensionales.

En el acto administrativo que reconoce la pensión es donde, en realidad, se puede apreciar el objeto de la obligación expresado en forma exacta y precisa, las partes vinculadas por la obligación, que también deben estar claramente determinadas e identificadas, la certidumbre respecto del plazo y, finalmente, la determinación de la cuantía o monto de la obligación o que ésta sea claramente deducible. En síntesis, es en este acto administrativo en donde se gesta la obligación clara y expresa(22).

La exigibilidad, por su parte, derivada del acto administrativo que reconoce la pensión y la obligación correlativa de las entidades concurrentes, ocurre en el momento en que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas, y siempre y cuando la obligación no esté prescrita.

(…)”.

2.5. Es decir, la posición de esta Sala es que el título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo —en firme—, que reconoce el derecho a la pensión y el que liquida esas cuotas partes pensionales, siempre y cuando se hayan causado, pagado y no se encuentren prescritas.

Adicional a lo anterior, se debe tener en cuenta que no solo basta con que la parte ejecutante cuente con un documento que contenga una obligación a cargo del deudor para que forzosamente se deba predicar la calidad de título ejecutivo, porque, es indispensable que dicho documento cumpla con unas condiciones formales y sustanciales.

2.6. La Corte Constitucional al analizar el contenido de los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil(23) y el artículo 422 del Código General del Proceso(24), expuso lo siguiente:

De estas normas se deriva que los títulos ejecutivos deben gozar de dos tipos de condiciones: formales y sustanciales.

Las primeras exigen que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación “(i) sean auténticos y (ii) emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme(25)(26).

Desde esta perspectiva, el título ejecutivo puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, o complejo, cuando la obligación está contenida en varios documentos.

Las segundas, exigen que el título ejecutivo contenga una prestación en beneficio de una persona. Es decir, que establezca que el obligado debe observar a favor de su acreedor una conducta de hacer, de dar, o de no hacer, que debe ser clara, expresa y exigible. Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada(27).

De manera que toda obligación que se ajuste a los preceptos y requisitos generales indicados presta mérito ejecutivo, (…)(28).

2.7. Es decir, todo documento del que se predique la calidad de título ejecutivo, debe cumplir con una serie de condiciones formales y de fondo.

En lo que tiene que ver con el contenido de la obligación, esta debe ser clara, expresa y exigible.

Sumado a lo anterior, tratándose de actos administrativos, el artículo 68 del CCA(29), norma aplicable al caso concreto (actual art. 99 del CPACA), señala como requisito indispensable para que presten mérito ejecutivo, que se encuentren debidamente ejecutoriados.

Ejecutoria que tiene relación con la firmeza del acto administrativo en los términos previstos en el artículo 62 del CCA(30), actual artículo 87 del CPACA.

2.8. En conclusión, el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman, el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas, siempre que (i) cumplan con los requisitos de forma, (ii) contengan una obligación clara, expresa y exigible y (iii) se encuentren debidamente ejecutoriados.

3. El título ejecutivo en el caso concreto. Excepción de cobro de lo no debido e inexistencia del título ejecutivo.

3.1. El título ejecutivo que sirve de fundamento para la expedición del mandamiento de pago Nº 037 del 9 de septiembre de 2010, proferido por el grupo de cobro administrativo coactivo de la unidad de rentas de la Gobernación de Caldas, en contra de la Nación – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por la suma de $ 297.381.687,11 y por concepto de la liquidación de las cuotas partes pensionales, lo constituyen los actos administrativos del departamento de Caldas que reconocieron la pensión de jubilación y en algunos casos con los que la reajustaron y la sustituyeron, así como la liquidación individual en relación con cada uno de los pensionados.

Así se desprende del contenido del acápite de consideraciones del mandamiento de pago:

Que la Gobernación del departamento de Caldas, profirió Resolución 5454 de octubre 7 de 1970(31), mediante la cual se reconoció la correspondiente pensión de jubilación al señor Pedro Gonzalo Tobón Ramírez, identificado con cédula de ciudadanía 2.540.412, (sic) Posteriormente mediante Resolución 600 del 4 de mayo de 1990(32), se decidió reajustar la pensión del señor en mención. Finalmente, mediante Resolución 2116 del 9 de Diciembre de 1993(33), se reconocieron un (sic) transmisión de pensión a favor de la señora María Alicia Valencia de Tobón, en calidad de cónyuge supérstite.

Que la Gobernación del departamento de Caldas, profirió Resolución 5937 de noviembre 10 de 1972(34), mediante la cual se reconoció la correspondiente pensión de jubilación al señor Noe de Jesús Montoya Álvarez, identificado con cédula de ciudadanía 1.320.563. Posteriormente mediante Resolución 934 de 5 de marzo de 1973(35), se decidió reajustar la pensión del señor en mención y finalmente en Resolución 156 del 17 de febrero de 1997(36), se sustituyó la pensión a la señora Sefora Guevara Saldarriaga, en calidad de compañera supérstite.

Que la Gobernación del departamento de Caldas, profirió Resolución 1232 de Febrero 23 de 1970(37), mediante la cual se reconoció la correspondiente pensión de jubilación al señor Aniceto Orjuela Torres, identificado con cédula de ciudadanía 1.197.701, (sic) Posteriormente mediante Resolución 1292 del 12 de Abril de 1989(38), se decidió reajustar la pensión del señor en mención. En ese orden, mediante Resolución 2607 del 30 de noviembre de 1989(39), se reconocieron derechos pensionales a favor del mentado pensionado.

Que la Gobernación del departamento de Caldas, profirió Resolución 001 de Enero 4 de 1980(40), mediante la cual se reconoció la correspondiente pensión de jubilación al señor Gabriel de Jesús Martínez, identificado con cédula de ciudadanía 1.207.325.

Que la Gobernación del departamento de Caldas, profirió Resolución 571 de marzo 17 de 1988(41), mediante la cual se reconoció la correspondiente pensión de jubilación al señor Isidro Herrera Londoño, identificado con cédula de ciudadanía 4.480.340. Posteriormente mediante Resolución 2387 del 17 de Octubre de 1989(42), se sustituyó la pensión a la señora María Inés Ocampo Viuda de Herrera, en calidad de cónyuge supérstite.

Que la Gobernación del departamento de Caldas, profirió Resolución 1010 de Septiembre 4 de 1992(43), mediante la cual se reconoció la correspondiente pensión de jubilación al señor Luis Eduardo Reyes Largo, identificado con cédula de ciudadanía 1.379.214.

Que la Gobernación del departamento de Caldas, profirió Resolución 40 de Enero 29 de 2003(44), mediante la cual se reconoció la correspondiente pensión de jubilación al señor Marco Fidel Morales Álvarez, identificado con cédula de ciudadanía 4.593.201.

Que mediante oficio U.P.S. 1130 del 27 de junio de 2006, la Gobernación de Caldas envió cuenta de cobro al jefe de división prestaciones económicas del Fondo del Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que cancelara la obligación de las cuotas partes pensionales de los señores anteriormente mencionados.

Que posteriormente en oficio de 4 de agosto de 2006, el jefe de división prestaciones económicas del Fondo del Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, dio respuesta al oficio mencionado en el párrafo anterior, detallando el avance de la conciliación de los saldos correspondientes a las cuotas recíprocas por cuotas partes pebnsionales (sic) y formulando algunos requerimientos.

Que en ese orden, mediante oficio U.P.S. 2011 de Noviembre 8 de 2006, la gobernación (sic) de Caldas anexa los documentos requeridos en el oficio anterior, en relación con las cuotas partes de los señores Isidro Herrera Londoño y Marco Fidel Morales no aceptan las objeciones planteadas con respecto al tiempo de servicio expedido por la entiudad (sic) ejecutad (sic) y respecto de las objeciones a la edad se aceptan.

Que en razón a que no se dio respuesta al requerimiento anterior en oficio U.P.S.-0674 de septiembre 5 de 2007, la Gobernación del departamento de Caldas, nuevamente remitió cuenta de cobro por las cuotas partes pensionales correspondientes a los señores anteriormente mencionados frente a la cual el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia guardó silencio.

Razón por la cual, mediante oficio U.P.S. 1134 de 17 de agosto de 2010, la Gobernación del departamento de Caldas nuevamente remite cuenta de cobro, liquidación individual de cada uno de los pensionados, consolidado y certificación de pagos expedida por el ente territorial, sin embargo la entidad ejecutada no se pronunció

(…)(45).

3.2. Está probado en el expediente que mediante el oficio Nº U.P.S. 1130 del 27 de junio de 2006, la jefe de la unidad de prestaciones sociales de la Gobernación de Caldas le remitió a la Jefe de la división de prestaciones económicas del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales la cuenta de cobro por concepto de cuotas partes pensionales, por la suma de $ 96.326.701, consolidado al 31 de diciembre de 2005(46).

Se puso de presente que “[m]ediante oficio DPE-1 009932 de diciembre 16 de 1986 se objetaron las cuotas partes del señor Isidro Herrera Londoño, identificado con la cédula de ciudadanía 4.480.340 la cual no tiene ningún fundamento, toda vez que la liquidación se hizo con base en el certificado expedido por su entidad y la que efectuada nuevamente no da lugar a dicha objeción”(47).

De igual manera se indicó que “[l]a cuenta de cobro va acompañada de los respectivos actos administrativos de reconocimiento, oficios de aceptación de cuotas partes y liquidación individual por cada uno de los pensionados”(48).

3.3. El 4 de agosto de 2006, el subdirector financiero del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia le remitió a la jefe unidad de prestaciones sociales de la Gobernación de Caldas el oficio Nº SF 531 – 06 que tiene como referencia: “Cruce de cuentas partes pensionales departamento de Caldas Su oficio U.P.S. 1130 – Radicado 22819 de 07- jul-06”.

En esa oportunidad se expuso que efectuado el estudio de antecedentes se tiene una concurrencia por cuotas partes de seis (6) pensionados, que se analizó de la siguiente manera:

1. Cuentas procedentes: A la fecha, son procedentes las cuentas de cuatro (4) pensionados de los cuales aún no se puede elaborar la respectiva liquidación, por cuanto la entidad que usted representa no ha suministrado los requerimientos solicitados y que conforme al siguientes listado respetuosamente me permito reiterar. Debo indicar igualmente, y para que sea reflejado en sus liquidaciones que de tres de ellos ya se han efectuado pagos tal como consta en anteriores oficios que han sido remitidos:

CédulaNombre causante sustitutExtinción obligFecha
efectividad
Nº Oficio de aceptaciónVr inicial mensada pensionalVr inicial cuota parte% A cargoRequerimientos
1.197.701Orjuela Torres Aniceto ¿?DPE-0175732.18142.0719.40Falta fecha de retiro definitivo del servicio oficial – Falta copia de la sentencia S.043 por reajuste pensional del Dec 2108/92 – Certificar si tiene pensión compartida con el ISS I.V.M. por invalidez, vejez y muerte – Certificar el pago de mesadas hasta la fecha de corte.
1.207.325Gabriel Martínez 1-Ene-80PE-2-45984.500.00604.7017.53Falta certificar si tiene pensión compartida con el ISS I.V.M. por invalidez, vejez y muerte – Certificar el pago de mesadas hasta la fecha de corte.

1.379.214Reyes Largo Luis 18 – Feb-92Decr. Varios 65.19017.425.2926.73Falta certificar si tiene pensión compartida con el ISS I.V.M. por invalidez, vejez y muerte – Certificar el pago de mesadas hasta la fecha de corte.

2.540.412 / 24.534.615Tobón Pedro / Valencia Ma. Alicia06-May-00¿?PE-1-6405510.63491.2096.19Falta fecha de retiro definitivo del servicio oficial –Certificar si tiene pensión compartida con el ISS I.V.M. por invalidez, vejez y muerte – Certificar el pago de mesadas hasta la fecha de extinción del derecho.

2. Cuentas rechazadas. Las subsiguientes dos (2) cuentas, no pueden ser atendidas favorablemente, toda vez que han mantenido la posición de darle validez a las subsiguientes cuentas, sin que a la fecha su entidad halla (sic)subsanado los requisitos legales tantas veces señalados, los cuales me permito indicar a continuación:

CédulaNombre del causanteObservaciones
14.480.340Herrera Londoño IsidroObjetada la cuota parte por diferencias en el tiempo de servicio al (sic) Ferrocarril y por no cumplir con el requisito de la edad según oficio DPE-1-9932 de 16 Dic-86.
2.4.593.201Morales Marco FidelObjetada la cuota parte por diferencias en el tiempo de servicio al Ferrocarril y por no cumplir con el requisito de la edad según oficio DG-2142 de 10 Dic-02.

Es oportuno manifestar que el procedimiento para consulta de cuotas partes se surte en cumplimiento del Decreto 2921/48 y hasta tanto no sean subsanados estos trámites Administrativos, sean verificadas y la División de Prestaciones Económicas emita reconocimiento, no serán atendidas favorablemente dichas cuentas(49).

3.4. El anterior requerimiento fue atendido el 8 de noviembre de 2006, mediante el oficio U.P.S. – 2011 suscito por la jefe unidad de prestaciones sociales de la Gobernación de Caldas, en los siguientes términos:

Atendiendo el contenido del oficio de la referencia, relacionada con requerimiento sobre documentos faltantes en cobro de cuotas partes, adjunto al presente remitimos los siguientes:

1. Orjuela Torres Aniceto: Fotocopia de la Sentencia S-043 del reajuste de pensión del Decreto 2108 de 1992. No se envía copia del certificado de cesante por cuanto no se encontró, pero es fácil deducir que su pensión fue efectiva a partir del 2 de mayo de 1968, tal como lo expresa la Resolución 1232 en su artículo 1º. Es de advertir que tal pensión del señor Aniceto fue reconocida por Cajanal en virtud del contrato celebrado con la Gobernación de Caldas, lo que puede explicar el hecho de no encontrar el certificado de cesante solicitado.

2. Tobón Ramírez Pedro Gonzalo: Constancia de la pagadora Rubiela Hincapié González, donde (sic) manifiesta que le pagó hasta el 30 de abril de 2000, a la suscrita María Alicia Valencia Vda de Tobón, quien se identificaba con la cédula de ciudadanía 24.534.615.

Así mismo, le informamos que (sic) departamento de Caldas no tiene pensión compartida con el ISS, I.V.M. por invalidez, vejez y muerte.

En cuanto a la certificación del pago de mesada a la fecha de corte, ya fue remitida mediante oficio UPS 1130 de junio 27 de 2006, debidamente suscrita por el profesional (sic) especializado doctor Francisco Javier Serna Mejía y el asistente de nómina José Darío Ramírez Jiménez.

En relación con las cuotas partes pensionales de los señores Isidro Herrera Londoño, (sic) Marco Fidel Morales, no aceptamos las objeciones planteadas con respecto al tiempo de servicio expedido por su entidad según certificado 317 DPE-3 de agosto 8/83 y DPE-2001-216 de enero 4 de 2002, que es el mismo que se tomó para la pensión de jubilación así:

 AñoMesDíaT. Días
Isidro Herrera Londoño1506071587
Agosto 1/50 a feb 7/66    
     
Marco Fidel Morales A.0406141634
Agosto 3/70 a feb 16/75    

Las objeciones respecto a la edad las aceptamos en tal evento, su entidad entraría a concurrir a partir de la fecha en que los mencionados Herrera Londoño y Morales Álvarez cumplan los 55 años de edad.

(…)(50)

3.5. Mediante el oficio U.P.S.-0674 del 5 de septiembre de 2007, el Secretario de Hacienda del departamento de Caldas le envió al jefe de la división de prestaciones económicas del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales la “cuenta de cobro, por concepto de cuotas partes pensionales en las que concurre el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales, con el departamento de Caldas, a 10 de diciembre de 2003, pensión extinta”, por la suma de $ 30.797.089.

Cuenta de cobro que “va acompañada de los respectivos actos administrativos de reconocimiento, oficios de aceptación de cuotas partes (sic) liquidación individual del pensionado, registro civil defunción de la sustituta y fotocopia del certificado del Centro de Acopio de Datos del Ciudadano donde (sic) se demuestra que el pensionado y la sustituta tenían dicha cédula de ciudadanía”(51).

3.6. Finalmente, por el oficio U.P.S. 1134 del 17 de agosto de 2010, el Jefe de la Unidad de Prestaciones Sociales de la Gobernación de Caldas le envió al Subdirector Financiero del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales la cuenta de cobro por concepto de cuotas partes pensionales con corte hasta el 31 de julio de 2010 y por la suma de $ 297.381.687,11.

En esa oportunidad se indicó que “[i]gualmente enviamos las liquidaciones que hacen parte del cobro y las cuales están debidamente liquidadas de acuerdo a la normatividad que rige sobre la materia” y la “[c]ertificación expedida por la Profesional Especializada del Grupo de Nómina, en la cual se puede probar la existencia en nómina de loas (sic) pensiones objeto de cobro”(52).

3.7. Las cuotas partes por cobrar con corte al 31 de julio de 2010 corresponden a las siguientes, según el cuadro anexo a la anterior cuenta de cobro, en el que se identificaba a cada pensionado con su número de cédula, sus nombres y apellidos, la fecha I.P., el valor P. I., el % CP, la concurrencia, el periodo de liquidación, el saldo al corte, la liquidación C.P., la liquidación de intereses y el total de la liquidación(53).

ApellidosNombresLiquidación entreLiquidacionesTotal liq
Liq. CPLiq. Intereses
Herrera LondoñoIsidro09/12/198731/07/201063.559.201,0231.557.564,2295.116.765,24
MartínezGabriel de J.08/02/197930/04/20079.900.307,026.727.818,2416.628.125,26
Montoya ÁlvarezNoe de Jesús17/01/196410/12/200330.779.002,3429.370.469,1160.149.471,44
Morales ÁlvarezMarco Fidel13/02/199931/07/201010.900.218,833.145.363,7314.045.582,56
Orjuela TorresAniceto02/05/196831/07/201020.309.131,6210.240.679,9130.549.811,54
Reyes Largo Luis Eduardo18/02/199231/07/201020.469.473,969.147.996,6529.617.470,61
Tobón RamírezPedro Gonzalo01/02/196706/05/200022.185.842,8529.088.617,6051.274.460,45
    178.103.177,65119.278.509,46 
Totales297.381.687,11  

3.8. Conforme con lo expuesto, advierte la Sala que contrario a lo razonado por la parte demandante, el mandamiento de pago Nº 037 del 9 de septiembre de 2010 se fundamentó en el título ejecutivo conformado por el acto administrativo en el que se reconoció el derecho a la pensión y, en algunos casos, adicionalmente, por el acto administrativo que reconoció la reliquidación de la pensión y su sustitución, junto con la liquidación de las cuotas partes pensionales para cada caso.

3.9. Actos administrativos que fueron puestos en conocimiento de la parte ejecutada, junto con los demás que conformaron la actuación, dentro de los que se encuentran los oficios de aceptación de las cuotas partes y las liquidaciones individuales por cada uno de los pensionados, tal como se desprende de los oficios citados en el mandamiento de pago y transcritos en esta providencia, sin que obre prueba que lo desestime.

3.10. Es decir, en este caso concreto se cuenta con un título ejecutivo constituido por actos administrativos que se encuentran debidamente ejecutoriados; por lo tanto, prestan mérito ejecutivo.

3.11. Título ejecutivo que, adicionalmente, cumple con los requisitos sustanciales previstos en la ley, en la medida en que contiene una obligación expresa porque en la redacción del título aparece de manera nítida y manifiesta, sin que sea necesario acudir a suposiciones respecto de la deuda por cada uno de los pensionados.

Además, la deuda es clara porque aparece determinada en el título de tal manera que es fácilmente intelegible; así las cosas, está identificado el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia como deudor, el departamento de Caldas como acreedor, los beneficiarios de la cuota parte pensional y el monto objeto de cobro discriminado por cada uno de los pensionados.

De igual manera, está señalado el origen de la obligación y los factores que la determinan.

También se trata de una obligación exigible porque su cumplimiento no está sujeto a plazo o condición.

3.12. No comparte la Sala el argumento de la demandante, según el cual, en este caso no se adelantó el trámite de cobro persuasivo, porque las pruebas aportadas al expediente dan cuenta de que el departamento de Caldas en su calidad de acreedora adelantó las actuaciones tendientes a obtener del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en su calidad de deudor, el pago voluntario de las cuotas partes pensionales adeudadas.

Además, es necesario precisar que la etapa persuasiva para obtener el pago de manera voluntaria por parte del deudor, no constituye una etapa previa y obligatoria al proceso de cobro coactivo, aunque no se duda de su conveniencia, conforme al principio de economía previsto en el artículo 3 del CCA(54), actual artículo 3-12 del CPACA(55).

3.13. Aclarado lo anterior, se observa que una vez surtida esta etapa de cobro persuasivo, sin que se hubiese recuperado la cartera o asegurado el pago, la parte demandante procedió a utilizar los medios coercitivos para satisfacer las obligaciones exigibles a su favor, es decir, inició el procedimiento administrativo de cobro coactivo, trámite en el que se observó el debido proceso y el derecho a la defensa; prueba de ello son las actuaciones que se surtieron al interior de dicho procedimiento.

3.14. Por lo expuesto, la excepción de cobro de lo no debido e inexistencia del título ejecutivo propuesta por la parte demandante no está llamada a prosperar, asistiéndole la razón al Tribunal en su decisión de no acceder a esta pretensión.

4. Prescripción de la acción de cobro

4.1. La parte ejecutada propuso la excepción de prescripción de la acción de cobro contra el mandamiento de pago Nº 037 del 9 de septiembre de 2010.

En esa oportunidad expuso que en el caso de existir obligación a su cargo, “deberá pagar desde los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha que se produjo la notificación del mandamiento de pago”, es decir, para el 14 de octubre de 2010, con lo que el recobro solo operaría a partir del 14 de octubre de 2007 y hacia futuro(56).

4.2. Al resolver las excepciones propuestas por la parte ejecutada, el departamento de Caldas, con fundamento en la sentencia de la Corte Constitucional C-895 de 2009 y en la Circular Conjunta Nro. 069 de 2008 emitida por el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público(57), decidió darle la razón de manera parcial al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y declarar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro, por concepto de las cuotas partes pensionales en discusión, “con anterioridad al 27 de junio de 2008 que corresponde a la radicación ante la Nación – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia – de la primer cuenta de cobro, haciéndose exigibles las cuotas partes pensionales cobradas a partir del 27 de junio de 2003 y a futuro previa reliquidación”(58) (sic).

Obsérvese que la parte ejecutada no discutió el término de prescripción que se debió emplear(59), es decir, aceptó el de tres (3) años aplicado por el departamento demandado, centrando la discusión en la actuación con la que se suspendió ese término de prescripción.

4.3. Pero al presentar la demanda e interponer el recurso de apelación contra la sentencia del tribunal, la parte demandante olvidó que el 13 de mayo de 2011, el departamento de Caldas, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo que decidió las excepciones, decidió declarar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro por las cuotas partes pensionales en discusión, contabilizando el término de prescripción a partir de la notificación del mandamiento de pago, por lo que ordenó hacer exigibles las cuotas partes pensionales cobradas a partir del 14 de octubre de 2007 y a futuro previa liquidación(60).

4.4. Conforme con lo anterior, se concluye que al decidir el recurso de reposición contra el acto administrativo que resolvió las excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago Nº 037 del 9 de septiembre de 2010, el departamento de Caldas le dio la razón a la parte demandante en cuanto a que con la notificación del mandamiento de pago se interrumpió el término de prescripción del cobro de las cuotas partes pensionales y no con la presentación de la cuenta de cobro, como lo sostuvo el departamento demandado en un principio.

4.5. En este orden de ideas, no existe discrepancia en lo que tiene que ver con la fecha a partir de la cual se interrumpió el término de prescripción y comoquiera que este era el único motivo de diferencia entre las partes, en lo que tiene que ver con el fenómeno de la prescripción, le asiste la razón al tribunal al negar este cargo de ilegalidad, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia del treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013), proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

17 Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.

18 Sobre el procedimiento para tramitar los procesos de jurisdicción coactiva por parte de las entidades públicas y la aplicación del Estatuto Tributario, esta Sala se pronunció en la sentencia del 9 de diciembre de 2013, rad. 540012331000-2009-00254-01 (19360), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

19 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, expediente D-7749.

20 “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”

21 Sección Cuarta, rad.. 25000-23-27-000-2008-00175-01 [18123], C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

22 La doctrina de esta Corporación ha explicado que “- La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del documento, en el cual debe aparecer el crédito - deuda en forma nítida, es decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a acudir a elucubraciones o suposiciones; - La obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el documento o documentos y en sólo un sentido; y - La obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la condición ya acaeció.” Ver sentencias de 27 de marzo de 2003. Exp: 22.900; del 10 de abril de 2003. Exp: 23.589; del 2 de octubre de 2003. Exp: 24.020 y de 17 de febrero de 2005. Exp: 25.860.

23 Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.

24 Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.

25 Consejo de Estado, Sentencia 85001-23-31-000-2005-00291-01(31825), del 24 de enero de 2007, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

26 Sentencia T-283 de 2013. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

27 Ibídem.

28 Corte Constitucional, Sentencia T-747 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

29 “Artículo 68. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. (…)” (Se destaca).

30 “Artículo 62. Los actos administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.
2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.
4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos”.

31 Copia de esta resolución se aportó en los folios 191 a 194 del cdno. ppal 1.

32 Copia de esta resolución se aportó en los folios 195 a 197 del cdno. ppal 1.

33 Copia de esta resolución se aportó en los folios 198 a 199 del cdno. ppal 1.

34 Copia de esta resolución se aportó en los folios 140 a 143 del cdno. ppal 1.

35 Copia de esta resolución se aportó en los folios 146 a 149 del cdno. ppal 1.

36 Copia de esta resolución se aportó en los folios 144 a 145 del cdno. ppal 1.

37 Copia de esta resolución se aportó en los folios 166 a 168 del cdno. ppal 1.

38 Copia de esta resolución se aportó en los folios 169 a 170 del cdno. ppal 1.

39 Copia de esta resolución se aportó en los folios 171 a 173 del cdno. ppal 1.

40 Copia de esta resolución se aportó en los folios 131 a 133 del cdno. ppal 1.

41 Copia de esta resolución se aportó en los folios 122 a 123 del cdno. ppal 1.

42 Copia de esta resolución se aportó en los folios 124 a 125 del cdno. ppal 1.

43 Copia de esta resolución se aportó en los folios 185 a 187 del cdno. ppal. 1.

44 Copia de esta resolución se aportó en los folios 159 a 163 del cdno. ppal. 1.

45 Cfr. los folios 20-22 cdno. ppal 1.

46 En el folio 104 del cdno. ppal 1 se aportó certificado suscrito por el Profesional Especializado y por el Asistente de Nómina del Grupo de Gestión Administrativa de la Unidad de Gestión de Talento Humano de la Gobernación de Caldas, en la que consta que al 31 de diciembre de 2015 ese departamento ha pagado la pensión de Aniceto Orjuela Torres, Gabriel de Jesús Martínez, Isidro Herrera Londoño [María Inés Ocampo viuda de Herrera], Luis Eduardo Reyes Largo y Marco Fidel Morales Álvarez, de conformidad con la resolución que les otorgó el derecho.

47 Cfr. el folio 102 del cdno. ppal 1.

48 Ib.

49 Cfr. los folios 107-108 cdno. ppal 1.

50 Cfr. los folios 109-110 cdno. ppal 1.

51 Cfr. el folio 111 del cdno. ppal 1.

52 Cfr. los folios 113-114 cdno. ppal 1.

53 Cfr. el folio 117 del cdno. ppal 1.

54 “En virtud del principio de economía, se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos, que no se exijan más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa”.

55 “En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas”.

56 Cfr. el folio 32 del cdno. ppal 1 que corresponde al escrito de excepciones presentado en el trámite administrativo de cobro coactivo.

57 Es oportuno aclarar que el numeral tercero de esta circular, que se refiere al tema de la prescripción de las cuotas partes pensionales fue declarado nulo por la Sección Segunda de esta Corporación, mediante la providencia del 28 de junio de 2012, radicado 110010325000-2009-00026-00 (0584-2009), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

58 Cfr. el folio 40 del cdno. ppal 1 que corresponde al acto administrativo que decidió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.

59 Antes de la expedición de la Ley 1066 de 2006 se manejaban diversos criterios de aplicación de prescripción extintiva, conforme a la naturaleza asignada al recobro de la cuota parte pensional, así: “el primero, consagrado en el artículo 2536 del C.C.C. reformado por la Ley 791 de 2002; el segundo, hace referencia al carácter laboral de la prescripción, habida cuenta que las mesadas prescriben en 3 años –art. 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969-, por ende el recobro también, en razón a que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, y el tercero, responde a la naturaleza fiscal de la deuda, lo que lleva a la aplicación de las normas tributarias –art. 817- 5 años-”. Es decir, se le atribuyó el término de prescripción extintiva, de 3, 5 o 10 años. En este sentido cfr. la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación, citada en la Note 57.

60 La parte resolutiva de este acto administrativo está transcrita en el acápite de hechos de la demanda.