Sentencia 2011-00579 de abril 25 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 11001-03-15-000-2011-00579-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Accionante: Claudia Elizabeth Patiño Alvarado

Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro

Acción de tutela - Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., veinticinco de abril de dos mil doce.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la sala.

2.1. Planteamiento del problema jurídico.

En esta oportunidad corresponde a la Sala pronunciarse en relación con los siguientes problemas jurídicos si: (i) procede la acción de tutela contra las providencias judiciales enjuiciadas (ii) las autoridades judiciales vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y acceso y a la administración de justicia con el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó, porque no acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009. Para responder a estas cuestiones, la Sala, previamente, hará unas breves consideraciones en relación con la naturaleza y características de la acción de tutela y sobre la procedencia de esta acción constitucional cuando se dirige contra providencias judiciales.

2.2. Generalidades de la acción de tutela.

Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuandoquiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que indica la ley.

Constituyen rasgos distintivos de esta acción la inmediatez y la subsidiariedad. Lo primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental objeto de vulneración o amenaza.

Lo segundo condiciona el ejercicio de la acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para detener o evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, que haría procedente la tutela como mecanismo transitorio.

Justamente el carácter subsidiario de la acción de tutela ha suscitado el prolongado debate alrededor de su procedencia contra providencias judiciales, pues las mismas resultan de un proceso previo promovido en ejercicio de algún mecanismo judicial. A continuación expondrá la Sala su postura al respecto, por ser pertinente al caso concreto.

2.3. Condiciones de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En su texto original, el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, permitía expresamente su ejercicio contra sentencias y demás providencias que pusieran fin al proceso, cuando fueran lesivas de algún derecho fundamental.

No obstante, la Corte Constitucional, en Sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del mencionado decreto, por considerar que, si bien los jueces son autoridades públicas y, como tales, pueden llegar a ser sujetos pasivos de la acción de tutela, sus providencias son incuestionables por esta vía, pues “cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela…”. Y agregó que “en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos…”.

Posteriormente, en Sentencia T-078 de 1993, la misma corporación reevaluó su postura sobre el tema con la introducción de la teoría de la vía de hecho, según la cual algunas decisiones judiciales podían ser contrarias a los principios que orientan la administración de justicia, representar un abuso de la autonomía judicial y por ende, contrariar los derechos fundamentales de las partes, las cuales representaban verdaderas vías de hecho por parte de los jueces, que no se podían reputar como verdaderas providencias judiciales. En consecuencia, la Corte fue trazando los lineamientos para el estudio de las acciones de tutela contra providencias judiciales(1).

Esos lineamientos fueron sintetizados en la Sentencia C-590 de 2005, en donde se dejó de lado la teoría de la vía de hecho para hablar más de las causales genéricas y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así:

Como requisitos generales de procedencia, se enumeran los siguientes: (i) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela; (ii) que se identifiquen los hechos generadores de la vulneración de los derechos fundamentales invocados; (iii) que se hayan agotado los medios judiciales ordinarios o extraordinarios disponibles, (iv) que la situación haya sido aducida dentro del proceso judicial, (v) que se cumpla el requisito de la inmediatez y (vi) que el asunto tenga relevancia constitucional.

Los requisitos específicos se refieren a la configuración de alguno de los vicios que la jurisprudencia constitucional consideró como causales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, entre los cuales se pueden enumerar: (i) defecto orgánico, (ii) defecto sustantivo, (iii) defecto fáctico y (iv) el defecto procedimental, los cuales han sido constantemente reelaborados en la jurisprudencia, adicionalmente están (v) el error inducido, (vi) la decisión sin motivación, (vii) el desconocimiento del precedente y (viii) el desconocimiento directo de la Constitución.

No obstante lo anterior, la posición mayoritaria de esta Sección, es que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser excepcional y no puede admitirse de forma general. Por tanto, solo es posible admitirla cuando se advierta un yerro de tal envergadura que de manera manifiesta permita determinar la violación de derechos fundamentales como el debido proceso y el de acceso a la administración de justicia.

Solo en esos casos, en criterio mayoritario de esta Sala, hay lugar a la intervención del juez de tutela quien, desde luego, en su fallo debe evitar invadir la competencia del juez natural y circunscribir su actuación a la corrección del defecto que implique la vulneración de los derechos fundamentales antes mencionados(2).

Corolario de lo expuesto es que el juez de tutela, cuando se trata de providencias judiciales —autos o sentencias—, debe circunscribirse, se repite, a la corrección del defecto que constituye la vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia o al debido proceso en sus diferentes contenidos, con el fin de evitar invadir la competencia del juez natural del proceso.

Bajo esos parámetros, la Sección abordará el estudio del proceso de la referencia, no sin antes advertir que el Consejero Ponente, en aclaración de voto anexa a esta providencia, expondrá su criterio frente a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esto es, en los mismos términos y siguiendo los parámetros de la doctrina de la Corte Constitucional.

Siguiendo este derrotero, analizará la Sala la violación de derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia que plantea la actora en el caso concreto, respecto de los autos proferidos por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali.

2.4. Análisis del caso concreto.

2.4.1. La accionante considera que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle, en los autos de 29 de noviembre de 2009 y 26 de abril de 2011 respectivamente, mediante los cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó, violaron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en cuanto decidieron que debió adelantar el trámite de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad conforme lo establecía el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009.

En primer término, se observa que la presente solicitud cumple con los presupuestos que la mayoría de la Sección ha fijado para la procedencia de la acción de tutela. Veamos:

a) La tutela planteada pretende salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia que se habrían producido al rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por el no agotamiento del requisito de procedibilidad en relación con la conciliación.

b) La accionante no tiene otro mecanismo de defensa para contrarrestar la vulneración que alega en su demanda, pues agotó todos los medios de defensa ordinarios que podía ejercer. Debe tenerse en cuenta que la exigencia del agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa, debe corresponder a aquellos que resulten idóneos para cuestionar o superar la violación a los derechos fundamentales. Asunto que, en el caso concreto se cumplió, razón por la que se cumple con el requisito de la subsidiariedad que exige la acción de tutela, artículo 86 de la Constitución.

c) La acción cumple con el requisito de inmediatez, porque fue presentada el 6 de mayo de 2011 y la providencia del tribunal que puso fin al asunto fue proferida el 26 de abril de ese mismo año; es decir, entre la fecha de la providencia cuestionada y la presentación de la acción de tutela, transcurrió menos de un mes, término que para la Sala es del todo razonable para cumplir con el presupuesto que se analiza.

d) En la solicitud de amparo, la demandante identifica claramente las posibles irregularidades procesales en que incurrió la providencia atacada.

e) Denota los posibles hechos violatorios de los derechos fundamentales y la autoridad que los produjo, y

f) Evidentemente, no se trata de una acción contra un fallo de tutela.

Verificado estos presupuestos, se pasa a analizar si las providencias enjuiciadas vulneraron los derechos al debido proceso y el acceso a la administración.

La inconformidad de la actora se concreta en que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrieron en error al exigir el cumplimiento de adelantar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que presentó el 24 de marzo de 2009.

A efectos de decidir, se tiene que la Ley 1285 de 2009 introdujo modificaciones a la Ley 270 de 1996, entre ellas, la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativo en los siguientes términos:

“ART. 13.—Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

ART. 42A.—Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”.

Se advierte en la norma transcrita que solo es exigible el requisito de procedibilidad cuando el asunto a demandarse sea conciliable; sin embargo, es evidente que no señaló ningún prototipo que le permitiera al operador judicial identificar con certeza la naturaleza de los asuntos que eventualmente podían someterse a la conciliación extrajudicial.

La figura de la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa, en su momento, generó incertidumbre para acudir en demanda judicial y de contera obstrucción y pérdida de oportunidad para lograr un real y efectivo acceso a la administración de justicia.

En esta medida, se generó la necesidad de esclarecer el mandato contenido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009. Para el efecto, se expidió el Decreto Reglamentario 1716 de 14 de mayo 2009, cuyo tenor en lo pertinente reza:

“ART. 20.—Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan (resaltado fuera texto original).

En efecto, la Sala observa que esta última norma fue la que clarificó el tema en relación con los asuntos de carácter laboral que deben ser objeto de conciliación, en la medida en que se refirió a “los conflictos de carácter particular y contenido económico”. En consecuencia, en estos casos, el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009; se hizo obligatorio a partir de la vigencia del citado decreto que lo reglamentó, esto es, a partir del 14 de mayo de 2009.

En ese orden, como la pretensión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró la señora Claudia Elizabeth Patiño, es de carácter laboral, se concluye que el asunto era susceptible de conciliación en aras de lograr un acuerdo entre las partes.

No obstante, como la señora Patiño Alvarado presentó la demanda el 24 de marzo de 2009 y la claridad acerca de la exigencia del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, solo se dio a partir de la vigencia del Decreto Reglamentario 1716 de 2009 que entró a regir el 14 de mayo de ese mismo año, es evidente que la accionante no estaba obligada a adelantar el trámite de la conciliación extrajudicial para acudir a la jurisdicción mediante la demanda de carácter laboral que presentó; pues exigirlo, como lo hicieron las autoridades judiciales demandadas constituyó un quebrantamiento a sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 299 de la Constitución Política, por cuanto el rechazo de la demanda por ella instaurada se constituyó en un límite no razonable a su derecho a que el juez natural, de forma definitiva, definiera la controversia puesta a su conocimiento, dado que de aceptarse, en este caso, la procedencia de la caducidad de la acción, implicaría negar de forma definitiva el acceso a la jurisdicción a la ciudadana Patiño Alvarado, pese a la existencia de una discusión al momento de presentarse la respectiva demanda, sobre la necesidad o no de agotar el pluricitado requisito de procedibilidad.

Lo anterior, significa que no les asistía razón para rechazar la demanda en los términos que lo expusieron en las providencias atacadas con la acción de tutela. En estas circunstancias, la Sala tutelará los derechos fundamentales al debido proceso, y de acceso a la administración de justicia de la señora Claudia Elizabeth Patiño Alvarado.

En consecuencia se dispondrá dejar sin efectos los autos de 25 de noviembre de 2009 y 26 de abril de 2010, proferidos por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respecto a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que la actora presentó el 24 de marzo de 2009.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia de 30 de mayo de 2011 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual negó la tutela. En consecuencia, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la señora Claudia Elizabeth Patiño Alvarado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. DEJAR SIN EFECTOS los autos de 25 de noviembre de 2009 y 26 de abril de 2010 proferidos por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respecto a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que la actora presentó el 24 de marzo de 2009.

3. Se ORDENA al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cali que en el término de ocho (8) días a la comunicación de esta providencia provea sobre la admisión de la demanda referenciada en el numeral anterior.

4. En los términos de ley, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-173 de 1993, T-260 de 1999, entre otras.

(2) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 de enero de 2011, Rad. 2010-01448, C.P. Mauricio Torres Cuervo.