Sentencia 2011-00617/21485 de octubre 5 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Radicación: 130012331000201100617 01 (21485)

Demandante: Laboratorio clínico santa lucía

Demandado: Distrito de Cartagena de Indias

Asunto: Impuesto de industria y comercio

Bogotá D.C., cinco de octubre de dos mil dieciséis.

Fallo

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 15 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que en la parte resolutiva dispuso(1):

<<1. DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones 120 de 24 de marzo de 2010 y su confirmatoria en sede gubernativa la 079 de abril 11 de 2011.

2. En consecuencia, DECLARAR la firmeza de las declaraciones privadas del Impuesto de Industria y Comercio, presentada al Distrito de Cartagena por laboratorio clínico Santa Lucía – Barrios Mendoza Luz Helena correspondiente a los años gravables 2007 y 2008.

3. Denegar las demás pretensiones de la demanda>>.

Antecedentes

El 30 de abril de 2008(2), y el 20 de marzo de 2009(3), el Laboratorio Clínico Santa Lucía presentó las declaraciones tributarias del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros de los años gravable 2007 y 2008, en las que, en su orden, registró <<exenciones, deducciones y actividades no sujetas>> por las sumas de $ 991.666.000 y $ 6.647.895.000.

El 13 de agosto de 2009, la División de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital de la Alcaldía Mayor de Cartagena profirió el Auto de Apertura 451, por el cual inició investigación tributaria al Laboratorio Clínico Santa Lucía por el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros de los años gravables 2007 y 2008(4).

En el Requerimiento Ordinario 493 del 13 de agosto de 2009, la mencionada dependencia solicitó al contribuyente información de los periodos señalados, y lo conminó a corregir las declaraciones de retención en la fuente del impuesto de industria y comercio de los bimestres 5º y 6º de los años 2007 y 2008, porque fueron presentadas extemporáneamente sin el pago de las sanciones pertinentes(5). El 17 de septiembre de 2009 el contribuyente respondió la anterior solicitud y anexó la información pedida, sin corregir las declaraciones aludidas(6).

El 23 de noviembre de 2009, la Administración expidió los Requerimientos Especiales 148(7) y 149(8) respecto del impuesto de industria y comercio de los años gravables 2007 y 2008, en los que propuso la adición de ingresos gravados, el rechazo de deducciones y la imposición de la sanción por inexactitud.

El 24 de marzo de 2010, la entidad demandada emitió la Resolución 120(9), <<Por medio de la cual se expide una Liquidación de Revisión y se impone una sanción al contribuyente (…)>>, que confirmó las glosas planteadas en los Requerimientos Especiales mencionados.

Contra la anterior decisión, el contribuyente interpuso el recurso de reconsideración(10), resuelto desfavorablemente por la Resolución 079 del 11 de abril de 2011(11).

La demanda

La demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó(12):

<<1. Que es nula la Resolución 079 del 11 de abril de 2011 “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reconsideración” proferida por la Secretaría Distrital de Hacienda de Cartagena notificada por edicto el 17 de mayo de 2011, con la cual se confirma en todas sus partes la Resolución 120 del 24 de marzo de 2010, mediante la cual se practica una liquidación de revisión por los periodos gravables 2007 y 2008, del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, y se sanciona por inexactitud al Laboratorio Clínico Santa Lucía — Barrios Mendoza Luz Helena identificado con NIT 22.437.735-1, por haber sido expedida con violación a las normas nacionales y municipales a las que hubiere tenido que sujetarse.

2. Que es nula la Resolución 120 del 18 del 24 (sic) de marzo de 2010, proferida por la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena, mediante la cual se practica una liquidación de revisión por los periodos gravables 2007 y 2008, del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, y se sanciona a Laboratorio Clínico Santa Lucía — Barrios Mendoza Luz Helena identificado con el NIT 22.437.735-1, por haber sido expedida con violación a las normas nacionales y municipales a las que hubiere tenido que sujetarse.

3. Que como consecuencia de la declaración anterior, se declare la firmeza de las declaraciones privadas presentadas por el demandante, correspondiente a los periodos gravables 2007 y 2008, del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros presentado por el Laboratorio Clínico Santa Lucía — Barrios Mendoza Luz Helena, identificado con NIT 22.437.735-1, y se declare al demandante a paz y salvo por todo concepto en sus obligaciones del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, correspondiente a los periodos señalados.

4. Que a su vez, se ordene a la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Cartagena de Indias, a (sic) Suspender la Sanción puesta (sic) a mi mandante por medio de la Resolución 120 del 24 de marzo del año 2010.

5. Que se ordene a la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Cartagena de Indias, a Suspender el procesos (sic) de Cobro Coactivo que se adelanta en la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Cartagena contra de mi (sic) mandante Laboratorio Clínico Santa Lucía — Barrios Mendoza Luz Helena.

6. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA.

7. Que se considere la nulidad de las resoluciones motivo de la controversia jurídica, debido a que las mismas nacieron por parte de un funcionario que no tenía la calidad de funcionario público y por tal razón los actos proferidos por él, carecen de validez jurídica, amén de los soportes tales como los requerimientos especiales y ordinarios, que no se encontraban firmados por el creador del proyecto, por lo cual estos o (sic) presuntos actos administrativos serían imperfectos por lo que de igual forma es ilegal cualquier tipo de actuaciones que se soporten en ellas>>.

Invocó la violación de los artículos 48 de la Constitución Política; 32 al 45 de la Ley 14 de 1983; 23 de la Ley 608 de 2000; Decreto — Ley 056 de 1975 y, Ley 100 de 1993.

Concepto de la violación

Se refirió a la normativa que regula las responsabilidades de las IPS en materia de salud pública(13), a la que establece las reglas de retención en la fuente a los servicios de laboratorio clínico(14) y la doctrina de la DIAN(15) sobre la retención en la fuente a título de renta de las IPS por los servicios integrales de salud que prestan, para señalar que por cuenta del tratamiento fiscal aplicable a los laboratorios clínicos, estos pueden convertirse en IPS.

Manifestó que la Administración desconoce las características del sistema de seguridad social en salud, al afirmar que los laboratorios clínicos no son IPS, y que la demandante, en sus estatutos, en su certificado de cámara de comercio y conforme con la actividad reportada en el RUT, está constituida como una institución prestadora de servicios de salud, lo que también fue certificado por el Departamento Administrativo de Salud Distrital — DADIS.

Relató que los actos administrativos demandados se fundamentaron en un concepto de la Dirección de Impuestos de Bogotá, según el cual, las EPS y las IPS, entre las que se encuentran los laboratorios clínicos, no son hospitales y deben liquidar y pagar el impuesto de industria y comercio, porque son sujetos pasivos del tributo respecto del servicio de salud que prestan. Que ese concepto fue modificado por esa entidad territorial, porque el Consejo de Estado precisó la no sujeción de las EPS y de las IPS al impuesto de industria y comercio.

Afirmó que los ingresos de las IPS no están gravados con el impuesto de industria y comercio, salvo el caso de ingresos ajenos al sistema de seguridad social en salud.

Explicó que la Corte Constitucional precisó que los recursos de la seguridad social en salud son de carácter parafiscal y tienen una destinación específica, por lo que no pueden emplearse a fines deferentes de ésta. Que esa Corporación afirmó que la UPC es de naturaleza parafiscal y que los recursos que la integran no pueden ser gravados pues se trata de recursos de la seguridad social.

Afirmó que el Consejo de Estado consideró que la prestación de los servicios de salud por parte de entidades públicas o privadas, es una actividad no sujeta al impuesto de industria y comercio, lo que libera del gravamen a las entidades que integran el sistema de seguridad social en salud, que no están obligadas al cumplimiento de obligaciones de carácter formal o sustancial respecto de ese tributo.

Aseguró que la jurisprudencia estableció que los ingresos de las IPS pertenecientes y no pertenecientes al POS, no están gravados con el impuesto de industria y comercio.

Relató que a pesar de la no sujeción al gravamen, el laboratorio presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio de los años 2007 y 2008, y explicó que, a diferencia de las exenciones fiscales, la no sujeción al gravamen implica una manifestación expresa del legislador respecto de la no inclusión de ciertos individuos o actividades de los supuestos que dan origen a las obligaciones tributarias.

Que la entidad demandante, por cuenta de la no sujeción referida, no está obligada al cumplimiento de los deberes formales y sustanciales propios de los contribuyentes del impuesto de industria y comercio, por lo que bien podía sustraerse de presentar las declaraciones aludidas, pues es una IPS que desarrolla actividades relacionadas con la salud.

Arguyó que en las declaraciones presentadas llevó como deducciones los ingresos pertenecientes al sistema de seguridad social en salud, generados en desarrollo de la actividad que realiza como IPS, debidamente soportados en facturas, cuyo desconocimiento por parte de la Administración viola la normativa invocada.

Contestación de la demanda

El municipio demandado se opuso a las pretensiones de la demanda(16).

Manifestó que la parte demandante no logró desvirtuar los argumentos de los actos administrativos demandados, porque la Administración cobró un tributo debidamente adoptado por el municipio que, al no ser declarado durante los periodos 2002 a 2007, motivó la expedición de las resoluciones señaladas.

Dijo que los actos administrativos demandados están ajustados a derecho, porque se fundamentaron en el Estatuto Tributario Distrital, adoptado por el Acuerdo 041 de 2006.

Propuso la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, porque la demanda no fue presentada personalmente por el sujeto que la suscribió, y que como este no exhibió la tarjeta profesional de abogado que lo habilitara para actuar en nombre del laboratorio demandante, carece del derecho de postulación.

Que a pesar de que la fecha de recibo de la demanda es del 14 de septiembre de 2011, se debe tener en cuenta la nota de presentación personal, que es posterior al vencimiento del término de caducidad de la acción.

Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad de los actos administrativos demandados(17).

Señaló que la demanda fue presentada en término, porque la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se notificó el 17 de mayo de 2011, y la demanda se presentó el 14 de septiembre de ese año.

Explicó que, a pesar de la omisión en la presentación personal de la demanda, en virtud del parágrafo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por la remisión hecha por el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, tal irregularidad se entiende subsanada, pues desde el auto que decretó la apertura del periodo probatorio se declaró la legalidad de lo actuado hasta esa etapa procesal, sin que esa decisión fuera impugnada por la entidad demandada; además, se aplicó el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal.

Se refirió a los argumentos expuestos en las resoluciones demandadas, a las diferencias entre las facultades impositivas de los entes territoriales y de la Administración, y a la normativa que regula el impuesto de industria y comercio en la jurisdicción del Distrito demandado, y señaló que la Ley 14 de 1983 prohíbe gravar con ese tributo los servicios que prestan los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud.

Explicó que el Consejo de Estado precisó que las entidades territoriales no pueden someter al impuesto de industria y comercio a las personas jurídicas que integran el sistema nacional de salud, entre las que se encuentran las instituciones prestadoras de servicios de salud — IPS, salvo el caso de los ingresos originados por la realización de actividades industriales y/o comerciales.

Relató que en el expediente está demostrado que la entidad demandante es una institución prestadora de servicios de salud, que además realiza actividades de comercio y está inscrita desde el año de 1996, como contribuyente del impuesto de industria y comercio, lo que la obliga a presentar declaraciones tributarias.

Aclaró que en las declaraciones presentadas por los periodos en discusión, la actora aplicó las deducciones correspondientes a los ingresos obtenidos en su calidad de IPS, que por tratarse de servicios pertenecientes al sistema de seguridad social en salud, están excluidos del tributo.

Consideró que la decisión de la Administración de rechazar las deducciones registradas en las declaraciones señaladas, bajo el argumento de que el laboratorio demandante no es una entidad hospitalaria, constituye una falsa motivación que vicia los actos administrativos demandados.

Recurso de apelación

El municipio demandado interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar(18).

Argumentó que los actos administrativos demandados se fundamentaron en la normativa que regula el impuesto de industria y comercio en esa jurisdicción, que establece las obligaciones de declarar y presentar la información que la Administración exija a los contribuyentes del tributo, circunstancia que, al ser inobservada por la parte demandante, que no declaró las actividades gravadas que realizó durante los años 2002 a 2007, justificó las sanciones impuestas

Explicó que el hecho generador del impuesto consiste en la realización de actividades industriales, comerciales y de servicios en la jurisdicción del Distrito de Cartagena, y que el laboratorio demandante es un establecimiento privado que, además de prestar servicios relacionados con la salud, realiza actividades comerciales gravadas.

Alegatos de conclusión

Las partes no presentaron alegatos de conclusión.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

Consideraciones de la sala

Corresponde a la Sala decidir si es nula la Resolución 120 del 24 de marzo de 2010, y su confirmatoria, la número 079 del 11 de abril de 2011 proferidas por la Secretaría de Hacienda Distrital de la Alcaldía Mayor de Cartagena, que modificaron las declaraciones tributarias del impuesto de industria y comercio presentadas por el Laboratorio Clínico Santa Lucía por los años gravables 2007 y 2008.

Para ello, debe establecer, si el laboratorio demandante es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros, por cuenta de los ingresos obtenidos durante los periodos señalados, por la prestación de servicios relacionados con la salud, tema sobre el cual se reiterará la posición mayoritaria de la Sala en diferentes pronunciamientos(19).

Precisión inicial

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias afirmó, en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, que las sanciones impuestas en los actos administrativos demandados, son el resultado de la omisión en el cumplimiento de los deberes formales de, declarar las actividades gravadas que el laboratorio realizó en esa jurisdicción durante los años gravables 2002 a 2007, y presentar la información exigida por la Administración.

Al revisar el contenido de las resoluciones demandadas, la Sala observa que el objeto de las mismas se concretó en la modificación de las declaraciones tributarias del impuesto de industria y comercio que presentó la parte demandante por los años gravables 2007 y 2008, y en la imposición de la sanción por inexactitud.

Para esta Corporación, el argumento del Distrito demandado no es congruente con la materia sometida al conocimiento de la jurisdicción, que está constituida por el contenido de los actos administrativos demandados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues las resoluciones cuestionadas no se refieren a periodos diferentes de los años 2007 y 2008, ni tampoco decidieron sobre la imposición de sanciones diferentes de la de inexactitud.

Cabe anotar que la jurisdicción contencioso administrativa <<…está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las públicas…(20)>> y, los argumentos expuestos por la parte demandada, no forman parte de la controversia suscitada en los actos administrativos demandados.

Marco legal

El artículo 32 de la Ley 14 de 1983(21) estableció que el impuesto de industria y comercio recae sobre todas las actividades industriales, comerciales y de servicios que realicen en las jurisdicciones territoriales, las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho.

No obstante, el literal d) del numeral 2º del artículo 39 ibídem(22) estableció la prohibición para los departamentos y municipios de gravar con el impuesto referido a <<…los hospitales adscritos al sistema nacional salud (…)>>, norma que, para el caso del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, fue incorporada por el artículo 95 del Acuerdo 041 del 21 de diciembre de 2006, al señalar que: <<Son actividades no sujetas al impuesto de Industria y Comercio en Cartagena D.Y. y C. las determinadas por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 y normas concordantes>>.

La Ley 10 de 1990 sustituyó el <<Sistema Nacional de Salud>> previsto en la Ley 14 de 1983, por el <<Sistema de Salud>>, y dispuso, en el artículo 4º, que de éste forman parte las entidades públicas y privadas del sector salud, y aquellas, de otros sectores, que inciden en los factores de riesgo para la salud.

El artículo 5º ibídem estableció que el subsector privado hace parte del sector salud, y está conformado por las entidades o personas privadas que prestan los servicios de salud, entre las que se encuentran las instituciones de seguridad social, las cajas de compensación familiar, las fundaciones o instituciones de utilidad común, las corporaciones, las asociaciones sin ánimo de lucro y las personas naturales o jurídicas.

A partir de la expedición de la Ley 100 de 1993, se organizó nuevamente el sector salud bajo la denominación <<Sistema General de Seguridad Social en Salud>>, al que concurren en su conformación el Gobierno Nacional, el Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS).

El artículo 177 ibídem definió las EPS como <<…las entidades responsables de la afiliación y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del fondo de solidaridad y garantía (...)>>; por su parte, el artículo 156 ejusdem estableció que las IPS son <<…entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro de las promotoras de salud o fuera de ellas (…)>>.

Por lo anterior, la prohibición establecida por la Ley 14 de 1983 y por el Acuerdo 041 de 2006, de gravar con el impuesto de industria y comercio a los <<hospitales adscritos y vinculados al sistema nacional de salud>>, incluye a las entidades o instituciones de carácter público o privado encargadas de prestar el servicio público de salud, que integran el Sistema de Seguridad Social en Salud previsto en la Ley 100 de 1993, pues el artículo 5º de la Ley 10 de 1990 continúa vigente, y la no sujeción al gravamen resulta aplicable en las condiciones existentes al momento de la expedición de la norma que estableció el beneficio tributario.

A pesar de que los recursos que perciben las clínicas y los hospitales(23) destinados a la prestación del servicio público de salud, no están gravados con el impuesto de industria y comercio, el artículo 11 de la Ley 50 de 1984(24) estableció que, en los eventos en que tales entidades realicen actividades industriales y comerciales, serán sujetos pasivos del gravamen.

No obstante, los servicios de salud que las mencionadas entidades prestan por fuera del Plan Obligatorio de Salud — POS, no se pueden equiparar con una actividad industrial o comercial gravada con el impuesto de industria y comercio, tema sobre el cual la Sala precisó(25):

<<…del artículo 39 numeral 2 literal d) de la Ley 14 de 1983 se establece que la no sujeción fue concedida por la ley a las entidades o instituciones constituidas para la prestación de servicios de salud por el solo hecho de tener esa condición sin que el Legislador hubiera hecho alguna precisión en cuanto al origen de los recursos que manejan. Además, el propio Legislador indicó qué tipo de actividades de esas instituciones eran las que podían ser gravadas con el tributo al referirse expresamente en el artículo 11 de la Ley 50 de 1984 a las actividades industriales y comerciales.

El argumento de la Administración Distrital equivale a convertir automáticamente en actividades comerciales los servicios médicos prestados por fuera del Plan Obligatorio de Salud (POS) cuando ello no se desprende de la normativa que rige el impuesto de industria y comercio para las clínicas y hospitales pues, se reitera, sólo serán gravables las actividades que estas instituciones realicen si son industriales y comerciales, y sin que por el hecho de tratarse de servicios prestados fuera del POS dejen de tener la condición de “servicios” propios de estas instituciones que es sobre lo que recae la no sujeción al tributo. (…)

En efecto, la no sujeción dispuesta tanto en la Ley 14 de 1983 como el Decreto 352 de 2002, no está condicionada a que los servicios prestados correspondan a los contenidos en el POS, pues el beneficio se dirige a no gravar el ingreso que proviene directamente como retribución del servicio de salud que prestan los hospitales y clínicas. (…)

El Legislador, dentro de su libertad de configuración del Sistema Seguridad Social, escogió un modelo en el que concurren el Estado y los particulares para la prestación del servicio público de salud. (…)

En suma, la Sala advierte que los servicios POS son una parte del servicio público de salud, que corresponde a la atención básica que el Estado puede garantizar, sin embargo, existen otros servicios que complementan al POS y que también hacen parte del servicio público de salud y, por tanto, los ingresos que reciben las clínicas y hospitales, por la prestación de esa clase de servicios no están sujetos al impuesto de industria y comercio, pues mantienen la naturaleza de servicios y no podrían clasificarse como actividades industriales o comerciales, para poder ser gravados>>. (Se subraya).

Así las cosas, la no sujeción al impuesto de industria y comercio prevista por el literal d) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, y por el artículo 95 del Acuerdo 041 de 2006, se aplica a los ingresos obtenidos por la prestación del servicio de salud, dentro o fuera del Plan Obligatorio de Salud, sin que importe la naturaleza pública o privada que ostente la entidad que los perciba.

De otro lado, si bien el artículo 111 de la Ley 788 de 2002, excluyó de la base gravable del impuesto de industria y comercio <<…los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a su destinación específica (…)>>, la Sala(26) precisó que tal situación no afecta la no sujeción al gravamen prevista en el artículo 39 de la Ley 14 de 1993, pues la primera norma consagra una exención de carácter real sobre los mencionados recursos, mientras la segunda, es de carácter subjetivo, pues establece el beneficio fiscal de la no sujeción al gravamen de las clínicas y hospitales.

Caso particular

En el expediente están demostrados los siguientes hechos:

— Según el certificado de cámara de comercio que obra en el expediente, el Laboratorio Clínico Santa Lucía(27) desarrolla las siguientes actividades:

<<Prestación de servicios mediante la modalidad de institución prestadora de servicios de la salud (i.p.s.), comercio al por mayor de equipos médicos y quirúrgicos y de aparatos ortésicos y protésicos, comercio al por mayor de equipos, aparatos, instrumentos y accesorios de medicina, electroterapia en establecimientos especializados, investigación médica actividades relacionadas con trámite de expedición de patente, estudios técnicos, investigativos y servicios integrados, actividades de la práctica médica, actividades de apoyo diagnóstico, consultorio radiológico de análisis clínico, banco de sangre, mantenimiento de equipos médicos en general y laboratorios clínicos de otras actividades relacionada con la salud humana, construcción de edificaciones para uso residencial, aplicación, mantenimiento y reforma completa de edificaciones para uso no residencial, otros trabajos de acondicionamiento>>.

— En el Registro Único Tributario del laboratorio(28) consta que la actividad principal que realiza es la registrada en código 8514 <<actividades de apoyo diagnóstico>> y, que la actividad secundaria corresponde al código 7499 <<otras actividades empresariales NCP>>.

— El Departamento Administrativo Distrital de Salud(29) informó que el laboratorio está inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud como una institución prestadora de servicios de salud - IPS.

— La Secretaría de Hacienda Pública Distrital de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias señaló(30) que el Laboratorio Clínico Santa Lucía aparece inscrito como contribuyente del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, desde al año de 1996.

— El 30 de abril de 2008 y el 20 de marzo de 2009, el contribuyente presentó las declaraciones tributarias del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros de los años gravables 2007 y 2008, que registraron <<exenciones, deducciones y actividades no sujetas>> por las sumas de $ 991.666.000 y $ 6.647.895.000, respectivamente.

— El 13 de agosto de 2009, la División de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital de la Alcaldía Mayor de Cartagena profirió el Auto de Apertura 451, que dio inició a la investigación tributaria al Laboratorio Clínico Santa Lucía por el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros de los años gravables señalados.

— En el Requerimiento Ordinario 493 del 13 de agosto de 2009, la mencionada dependencia solicitó al contribuyente información de los periodos señalados, y lo conminó a corregir las declaraciones de retención en la fuente del impuesto de industria y comercio de los bimestres 5º y 6º de los años 2007 y 2008, porque fueron presentadas extemporáneamente sin el pago de las sanciones pertinentes.

— El 17 de septiembre de 2009 el contribuyente respondió el requerimiento señalado y anexó la información pedida, sin corregir las declaraciones aludidas.

— El 23 de noviembre de 2009, la Administración expidió los Requerimientos Especiales 148 y 149 respecto del impuesto de industria y comercio de los años gravables referidos, que propusieron la adición de ingresos gravados, el rechazo de deducciones y la imposición de la sanción por inexactitud. En lo que respecta a las deducciones registradas en las declaraciones tributarias del contribuyente, los requerimientos señalaron que éste debía <<… cumplir con lo establecido en el artículo 95 del acuerdo (sic) 041 de 21 de diciembre del 2006>> que, como se indicó, prevé que <<Son actividades no sujetas al impuesto de Industria y Comercio en Cartagena D.Y. y C. las determinadas por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 y normas concordantes

— El 24 de marzo de 2010, la entidad demandada emitió la Resolución 120, <<Por medio de la cual se expide una Liquidación de Revisión y se impone una sanción al contribuyente (…)>>, que confirmó las glosas planteadas en los Requerimientos Especiales mencionados, sin establecer argumentos adicionales.

— Contra la anterior decisión, el contribuyente interpuso el recurso de reconsideración, resuelto desfavorablemente por la Resolución 079 del 11 de abril de 2011, porque, a juicio de la Administración, el laboratorio demandante, a pesar de estar inscrito como IPS, realiza actividades comerciales gravadas y no se asimila, para efectos de la prohibición de gravamen establecida en la Ley 14 de 1983, con <<…los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud>>.

— En el expediente obran las facturas que soportan la prestación de servicios relacionados con la salud durante los años gravables 2007 y 2008(31), como son: exámenes de diagnóstico, laboratorio clínico e imagenología, que no fueron cuestionadas por la Administración.

De los hechos señalados, la Sala observa que el Laboratorio Clínico Santa Lucía está constituido como una institución prestadora de servicios — IPS, que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

De igual forma, en el expediente administrativo el municipio demandado argumentó que el laboratorio demandante no se asimila a<<…los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud>>, sin referirse a la naturaleza de los ingresos que obtuvo en esa jurisdicción durante los periodos en discusión, y sin cuestionar si eran o no objeto de la no sujeción al gravamen; además, si bien el laboratorio allegó diferentes documentos relacionados con las vigencias fiscales en discusión, estos tampoco fueron controvertidos en los actos administrativos demandados, lo que le impidió al actor ejercer su derecho de defensa y de contradicción. Sobre este tema, la Sala señaló(32):

<<… si bien la Sala prohíja la tesis de que el contribuyente debe probar que la totalidad de los ingresos obtenidos y declarados como no sujetos al impuesto de industria y comercio corresponden a la prestación del servicio de salud(33), tal exigencia se modula en el sub lite, en cuanto el acto demandado no pormenorizó detalladamente los conceptos rechazados como no sujetos de impuesto, ni, por ende, permitió que la demandante desarrollara contradicción específica al respecto.

Basta lo anterior para revocar la sentencia apelada y, en su lugar, anular el acto demandado, por aplicación directa del numeral 2, lit. d) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, incorporada en el orden local por el artículo 5º del Acuerdo 35 del 16 de septiembre de 1985, “Por el cual se dictan disposiciones sobre el impuesto municipal de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros” (…)>>. (Se subraya).

Así las cosas, a pesar de que el laboratorio demandante puede realizar actividades industriales y comerciales gravadas con el impuesto de industria y comercio, sobre las que acredita la calidad de contribuyente, los actos administrativos demandados omitieron individualizar los conceptos que no formarían parte de la no sujeción al impuesto de industria y comercio establecida por la Ley 14 de 1983, incorporada por el Acuerdo 040 de 2006 en la normativa del Distrito demandado, lo que le impidió al actor ejercer los derechos de defensa y contradicción.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 15 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Falla

1. CONFÍRMASE la sentencia del 15 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, objeto de apelación.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

Presidente: Martha Teresa Briceño de Valencia

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 

1. Folios 1661 a 1687 del cuaderno 4.

2. Folio 102 del cuaderno de la demanda.

3. Folio 201 del c.d.

4. Folio 62 del c.d.

5. Folios 63 y 64 del c.d.

6. Folios 76 a 110 del c.d.

7. Folios 72 a 74 del c.d.

8. Folios 74 y 75 del c.d.

9. Folios 48 a 50 del c.d.

10. Folios 65 a 71 del c.d.

11. Folios 51 a 61 del c.d.

12. Folios 1 a 45 de c.d.

13. Decreto 1544 de 1998.

14. Decreto 2271 de 2009.

15. Oficio 029127 de 2007 y Conceptos 072248 de 2009, 078854 de 2009 y 032271 de 2003.

16. Folios1609 a 1621 del c.p.

17. Folios 1661 a 1687 del c.p.

18. Folios 1689 a 1692 del c.p.

19. Entre otras sentencias, las siguientes: 17926 del 14 de octubre de 2010.C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 17914 del 24 de mayo de 2012, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 18431 del 16 de agosto de 2012.C.P. William Giraldo Giraldo, 17594 del 6 de agosto de 2014, C.P: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y 20117 del 11 de junio de 2014 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

20. Artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.

21. <<ART. 32.—El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos>>.

22. <<ART. 39.—No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: (…) 2.- Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones (…) d) La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; (…)>>.

23. La sentencia 13299 del 10 de junio de 2004, C.P. Elizabeth Wittingham García, precisó que las expresiones <<clínica y hospital>>, son sinónimas, pues se refieren a <<establecimientos destinados al tratamiento de enfermos>>.

24. “ART. 11.—Cuando las entidades a que se refiere el artículo 39, numeral 2º, literal d) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades industriales o comerciales serán sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tales actividades”.

25. Sentencia17914 del 24 de mayo de 2012, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

26. Ibídem 9.

27. Folios 77 a 83 del c.d.

28. Folio 84 del c.d.

29. Folio 120 del c.d.

30. Folio 111 del c.d.

31. Folios 202 a 828 del c.d. y 1268 a 1599 de cuaderno de antecedentes.

32. Sentencia 20865 del 3 de agosto de 2016, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

33. Sentencia 19357 del 14 de mayo de 2015, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. En este aspecto, el fallo se apoya en la Sentencia T-575 de 2014, según la cual el interés de probar el monto de los valores indebidamente gravados recae sobre la entidad peticionaria pues, ante la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos, no puede atribuirse a la demandada la obligación de desacreditar las cifras presentadas por su contradictor.