Sentencia 2011-00651/2040-2016 de agosto 24 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Rad.: 08001233100020110065101

Núm. interno: 2040-2016

Actor: Jennifer María Tinoco Niebles

Demandado: Municipio de Soledad-Atlántico

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Decreto 1 de 1984

EXTRACTOS: «l. Consideraciones

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Problema jurídico.

Bajo el marco de lo decidido en la sentencia de primera instancia y lo alegado en el recurso de apelación el problema jurídico se circunscribe a determinar si el reconocimiento de la sanción moratoria declarada en la sentencia apelada estuvo conforme con la ley.

Para resolver el anterior problema jurídico la sala verificará si en el presente caso operó el fenómeno de la prescripción tal como lo declaró el a quo.

Con el propósito de resolver el problema jurídico propuesto se procederá a establecer el régimen de cesantías al que pertenece la actora y las consecuencias que se derivan de ello.

2. Régimen de cesantías aplicable a los empleados públicos territoriales.

En primer término, la Ley 6ª de 1945, en el artículo 171 dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía, a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1º de enero de 1942.

Posteriormente, mediante Decreto 2767 de 1945 se determinaron las prestaciones sociales de los empleados departamentales y municipales; el artículo 1º del citado decreto les hizo extensivas las prestaciones consagradas por el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, lo cual incluyó el auxilio de cesantías2. En el artículo 6 ibídem, se señalaron las situaciones que se tendrían como despido para efectos de la liquidación del referido auxilio.

De otra parte, la Ley 65 de 20 de diciembre de 1946 modificó las disposiciones sobre cesantías y en el artículo 1º extendió dicho beneficio a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios. El Decreto 2567 de 31 de agosto de 1946 estableció normas sobre prestaciones a favor de los empleados oficiales, y definió los parámetros para la liquidación de las cesantías3.

Luego, el Decreto 1160 de 28 de marzo de 1947 estableció el mismo derecho para los empleados al servicio de la Nación de cualquiera de las ramas del poder público, sin importar si se encontraban inscritos en carrera administrativa o no, y sea cual fuere la causa de su retiro.

A su vez, la Ley 344 de 27 de diciembre de 1996, en el artículo 13 dispuso que a partir de su publicación (el 31 de diciembre de 1996), las personas que se vinculen a las entidades del Estado, tendrían un régimen anualizado de cesantías, en virtud del cual, la liquidación definitiva de las mismas debe realizarse el 31 de diciembre de cada año.

Tiempo después, se expidió el Decreto 1582 de 5 de agosto de 1998, reglamentario de la Ley 344 de 1996, que hizo extensivo el régimen anualizado de cesantías para los empleados públicos de nivel territorial, y dispuso que el régimen de los vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se hubieren afiliado a un fondo de cesantías, sería el establecido en los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990.

3. Caso concreto.

En el caso concreto se encuentran las siguientes pruebas:

— Certificación expedida el 3 de febrero de 2011, por el secretario de talento humano del municipio de Soledad en la cual consta que la señora Jennifer María Tinoco Niebles, con C.C. 44.159.016 expedida en Soledad labora en esa entidad en el cargo denominado auxiliar administrativo, código 407, grado 03, desde el 12 de agosto de 2003 hasta la fecha (fl. 14).

— Solicitud de la señora Jennifer María Tinoco Niebles, recibida en la Alcaldía de Soledad el 22 de febrero de 2011, mediante la cual solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por el no giro oportuno de sus cesantías en el período correspondiente a los años 2003 a 2008.

— Acto administrativo censurado contenido en la comunicación STH 0279/11 del 10 de marzo de 2011, expedido por la alcaldía del municipio de Soledad, mediante el cual se negó a la actora la sanción moratoria reclamada (fls. 16 a 18).

— Planilla de reporte de afiliados de Colfondos (fl. 197) en la cual se acredita un pago a la demandante por valor de $3.783.591.

— Certificación de Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías (fl. 223), expedida el 05 de noviembre de 2014 en la que consta que la actora Jennifer María Tinoco Niebles se encuentra afiliada al citado Fondo de Pensiones y Cesantías desde el 20 de febrero de 2006 y se acreditan unas consignaciones de cesantías, entre ellas un pago efectuado el 26 de diciembre de 2012 por valor de $ 3.783.591, así:

Tipo de movimientoFechaValor
Consignación2010-03-31882.860,24
Consignación2011-02-11979.806,00
Consignación2012-02-141.104.080,00
Consignación2012-12-263.783 .591,00
Consignación2013-02-151.208.837,00
Consignación2014-02-141.339.510,00

De acuerdo con el acervo probatorio, para esta Sala es diáfano que la señora Jennifer María Tinoco Niebles es beneficiaria del régimen anualizado de cesantías previsto la Ley 344 de 1996 (que entró en vigencia el 31 de diciembre de 1996) como quiera que se vinculó a la entidad el 12 de agosto del 2003, es decir, en fecha posterior a la entrada en vigencia de la citada ley.

También se acredita que las cesantías de la actora, correspondientes a los años 2003 a 2008, por un valor de $ $ 3.783.591, fueron consignadas en Colfondos el 26 de diciembre de 2012.

En este orden de ideas, de las pruebas arrimadas al expediente y analizadas en conjunto, se concluye que la demandante pertenece al régimen anualizado de cesantías porque claramente se constata, que se vinculó en fecha posterior a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996 y, en consecuencia, tuvo razón el a quo en declarar el reconocimiento de la sanción moratoria para la demandante.

Ahora bien, sobre el aspecto de sí en el presente caso operó o no la prescripción de la sanción moratoria, la Sección Segunda de esta corporación en sentencia del 25 de agosto de 20164 unificó su criterio, en el sentido de indicar que el trabajador debe reclamar su reconocimiento ante la administración a partir de que la misma se causa, teniendo en cuenta el término de prescripción trienal señalado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, so pena que prescriba la sanción moratoria causada antes de los tres años precedentes a la reclamación.

De igual forma, la citada sentencia de unificación aclaró los siguientes aspectos relevantes sobre la sanción moratoria:

i) De forma general el reconocimiento y pago de esta sanción va desde el momento mismo en que se produce hasta que se hace efectivo el pago, no obstante, en aquellos casos en los que esta se prolongue en el tiempo, deberá tomarse como límite final la fecha de pago efectivo o desvinculación del servicio. Pues a partir de esta última situación surge una obligación distinta para el empleador, consistente en el pago de las cesantías definitivas y ya no anualizadas.

ii) En los casos en que concurran diferentes periodos de cesantías anualizadas sin consignar, la sanción no correrá en forma independiente por cada uno de los años, sino que se reconocerá una única sanción que va desde el primer día en que se causó respecto del primer periodo hasta aquel en que se produzca el pago de la prestación o se retire del servicio.

En consecuencia de lo anterior y en lo que atañe a la prescripción declarada en primera instancia, vislumbra la Sala que esa decisión se encuentra igualmente conforme a derecho, puesto que la demandante solicitó el pago de la sanción moratoria ante la entidad el 22 de febrero de 2011 y, por tanto, en aplicación de la prescripción trienal, debe declararse prescrita la sanción moratoria anterior al 22 de febrero de 2008, tal como lo realizó el a quo.

Igualmente, la Sala vislumbra que cuando se trata de varios períodos anuales de cesantías sin consignar, cada uno de ellos no corre de manera independiente porque se podría generar por un mismo hecho, pagos sin justa causa legal por dos veces o más, afectando considerablemente el patrimonio público. Lo correcto es liquidar una única sanción que se computa desde el primer día de mora del primer período hasta cuando se realice el pago de la prestación.

Igualmente, se considera que la indemnización moratoria por ser una sanción que castiga el retardo en una proporción considerablemente importante, ella cubre o incluye la indexación o actualización monetaria, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en sentencia C-448 de 1996.

Finalmente, la Sala modificará el numeral segundo de la sentencia apelada, en lo que concierne a declarar la nulidad (y no declarar nulidad parcial como lo declaró el a quo) del oficio STH 0279/11. Toda vez, que al revisar la sentencia de primera instancia es suficientemente claro que era procedente el pago de la sanción moratoria dado el régimen de la demandante, y además, porque esta no se encontraba dentro del proceso de reestructuración de pasivos de la entidad demandada. Así las cosas no existe razón legal justificada para dejar parcialmente en vigencia el citado acto administrativo.

Sin embargo la Sala reitera su posición en el sentido que el hecho que la entidad accionada se encuentre en un proceso de reestructuración de pasivos no implica que se sustraiga completamente del pago de las prestaciones laborales, como en este caso de las cesantías, de sus trabajadores. No en vano el pago de salarios y prestaciones sociales de los trabajadores se sitúa en el primer orden de prioridad en los procesos de restructuración empresarial. Por tales razones se modificará el citado numeral segundo de la sentencia apelada parcialmente.

Esta posición ha sido consolidada en esta corporación la cual se pronunciado en varias oportunidades5.

Postura que ha sido corroborada por la Corte Constitucional, quien en sentencia C-1143 de 20016, al estudiar la constitucionalidad de algunos de los artículos de la Ley 550 de 1999, señaló:

“Si una de las finalidades de la intervención del Estado en la economía es la promoción de su reactivación y siendo uno de los objetivos de la Ley 550 de 1999 el restablecer la capacidad de pago de las empresas, de manera que puedan recuperarse dentro del plazo y condiciones que se prevean en el acuerdo correspondiente, es claro que las empresas sometidas a este mecanismo deben continuar desarrollando normalmente sus actividades, lo cual implica que no pueden dejar de atender sus obligaciones de carácter laboral”.

Resaltado de la Sala

DECISIÓN

Por todo lo anteriormente expuesto y una vez analizadas y valoradas las pruebas en conjunto como lo establece la sana crítica esta Sala de Subsección procederá a modificar el numeral segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, el veintinueve (29) de mayo de 2015, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y a confirmar en todo lo demás el citado proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

II. FALLA:

1. MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, el veintinueve (29) de mayo de 2015, en el sentido declarar la nulidad del oficio 279/11 del 10 de marzo de 2011, por medio del cual se negó a la demandante el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías para los años 2003 a 2008, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. CONFIRMAR, en todo lo demás la citada sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, el veintinueve (29) de mayo de 2015, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa.

3. En firme esta decisión, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 “ART. 17.—Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones:

a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1º de enero de 1942. (...)”.

2 “ART. 1º—Con las solas excepciones previstas en el presente decreto, los empleados y obreros al servicio de un Departamento, Intendencia, Comisaría o Municipio tiene derecho a la totalidad de las prestaciones señaladas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, y el artículo 11 del Decreto 1600 del mismo año para los empleados y obreros de la Nación. A la entidad que alegue estar comprendida en uno de los casos de excepción, de corresponderá probarlo”.

3 “El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los departamentos y los municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuero menor de doce meses”.

4 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Núm. interno: 0528-2014. Actor Yesenia Esther Hereira Castillo. Demandado: Municipio de Soledad (Atlántico).

5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara. Sentencia del 25 de marzo de 2010, radicado: 44001-23-31-000-2004-00257 -01 (0928-07), Actor: Manuel Salvador De La Hoz.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia de 10 de noviembre de 2010, radicado: 0508-2009.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. sentencia 10 de febrero de 2011. Consejero Ponente. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado: 08001 23 31 000 2005 02156 01 (0910-10)

Actor: Fabio Guerrero Salgado.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Núm. interno: 0528-2014. Actor: Actor Yesenia Esther Hereira Castillo. Demandado: Municipio de Soledad (Atlántico)

6 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9º (parcial); 17 (parcial); 33 numerales 9 y 16 (parcial); 34 numerales 1º (parcial) y 10 (parcial); 35 parágrafo tercero, literal a); 44 y 58 numerales 1º (parcial), 3º, 5º, 9º (parcial), 10 (parcial) y 15 de la Ley 550 de 1999 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”.

Sentencia del 31 de octubre de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.