SENTENCIA 2011-00651/22191 DE NOVIEMBRE 16 DE 2016

 

Sentencia 2011-00651/22191 de noviembre 16 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 13001-23-31-000-2011-00651-01

Nº Interno: 22191

Consejero Ponente (E):

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: Clínica Cardiovascular Jesús de Nazareth (NIT. 806.012.426-1)

Demandado: U.A.E. DIAN - Sanción por no enviar información exógena 2006

Bogotá, D. C., dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis.

Fallo

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

En el caso se controvierte si son nulas las resoluciones números 062412010000150 del 30 de abril de 2010 y 900.085 del 25 de mayo de 2011, proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, por las que impuso a la actora sanción por no suministrar la información requerida por el director general mediante la Resolución 12807 del 2006 y se resolvió el recurso gubernativo, respectivamente.

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide si está probada la excepción de inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones, de no ser así, si la administración impuso la sanción en tiempo, de serlo, si es procedente la sanción reducida.

Sea lo primero revisar si la demanda se ajusta a las exigencias legales, en particular, si fue individualizado debidamente el acto demandado.

Tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 137 del C.C.A. establece la regla general, según la cual toda demanda que se instaure ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá dirigirse al competente y contener los siguientes requisitos: la designación de las partes y de sus representantes, lo que se demanda, los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción, los fundamentos de derecho de las pretensiones –cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación−, la petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer y la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

En cuanto al requisito “lo que se demanda”, que no es otro que las pretensiones, en la demanda que se formule en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho(10), deberá indicarse de manera clara y concreta, de una parte, la nulidad del acto administrativo que presuntamente vulnera los derechos de quien la instaura y, de otra, las disposiciones, declaraciones o condenas que se pretenden para resarcir ese derecho(11).

Por su parte, el artículo 135 ib., prevé que la demanda para que se declare la nulidad de un acto de contenido particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El inciso final del artículo 50 ib., prevé que son actos definitivos o que ponen fin a una actuación administrativa, aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o que, siendo de trámite, hagan imposible continuar la actuación.

El mismo artículo 50 ib., en el primer inciso, consagra como regla general, que contra los actos definitivos procederán los recursos de reposición y el de apelación.

Por su parte, el artículo 138 ib., dispone que cuando se demande la nulidad de un acto administrativo debe individualizarse con toda precisión; que, “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen, pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión”.

En consecuencia, si se demanda un acto de carácter particular debe especificarse cuál es el acto definitivo y, si fue objeto de recursos. Igualmente, debe singularizarse aquel acto que lo modificó o confirmó. La norma dispone que si el acto principal fue revocado es procedente demandar sólo la última decisión(12).

En el caso, la administración impuso a la actora la sanción por no suministrar la información de que tratan, los literales b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del Estatuto Tributario, por el año gravable 2006, mediante la Resolución 062412010000150 del 30 de abril de 2010 contra la que procedía el recurso de reconsideración, que fue decidido mediante la Resolución 900.085 del 25 de mayo de 2011, en el sentido de confirmar la sanción impuesta.

Encuentra la Sala que la actora solicitó la nulidad del acto definitivo, esto es, de la resolución que impuso la sanción discutida y de aquel que la confirmó al resolver el recurso gubernativo.

Si bien es cierto, la resolución sancionatoria fue objeto de aclaración, mediante el “Auto Aclaratorio 062412010000003 del 18 de mayo de 2010”, notificado a la contribuyente, esta circunstancia no puede confundirse con el denominado “acto complejo”(13), como lo pretende la apelante, al considerar que la resolución que impone la sanción y el auto que la aclara conforman “una unidad jurídica completa”, toda vez que, la aclaración proviene del mismo funcionario que decidió de fondo la actuación, la expidió para incorporar la respuesta al pliego de cargos y, de manera alguna, modificó la sanción impuesta.

En efecto, en el acto se indica expresamente: “Considerando que la inclusión de la respuesta no modifica la situación del contribuyente, este despacho mantiene la decisión contenida en la Resolución 062412010000150 del 30 de abril de 2010”(14).

Se destaca que contra dicho auto aclaratorio no procedía recurso alguno, pues como se indicó, los recursos proceden contra los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas y éste no es de esa naturaleza.

En consecuencia, la Sala encuentra no probada la excepción propuesta por la DIAN, toda vez que en la demanda se individualizaron debidamente los actos acusados, esto es, el acto definitivo y el que decidió el recurso administrativo, por ende, la demanda se ajusta a las exigencias legales.

En cuanto a la oportunidad para proferir la resolución que impone la sanción por no suministrar la información de que trata el artículo 651 del Estatuto Tributario, debe advertirse que el mismo ordenamiento fija los términos en los que la administración debe expedir válidamente los actos administrativos.

Tratándose de la imposición de sanciones, el artículo 637, ib., establece que las sanciones pueden imponerse en las liquidaciones oficiales o mediante resolución independiente.

En cuanto a la prescripción de la facultad sancionatoria, el artículo 638 ib., dispone:

“Prescripción de la facultad para imponer sanciones. Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse, el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del Estatuto Tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años.

“Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la Administración Tributaria tendrá un plazo de seis meses para aplicar la sanción correspondiente, previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar.

Sobre esta disposición, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades en el sentido de advertir que la regla que señala el término de prescripción de la facultad sancionatoria, prevé dos circunstancias, (i) que se trate de irregularidades que se configuran en un instante determinado y, (ii) que se trate de infracciones continuadas. Que tratándose de infracciones instantáneas, como no suministrar la información requerida por el director general de la DIAN en el plazo fijado para ello, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha en que el contribuyente presentó, o debía presentar, la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio del período en el que ocurrió el hecho irregular sancionable(15).

En el caso, la controversia gira en torno a determinar si la Administración Tributaria “aplicó la sanción” en tiempo, esto es, dentro del “plazo de seis meses” contados a partir del vencimiento del término para responder el pliego de cargos, “previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar”, previsto en el inciso final del artículo 638 del E.T.

En el presente asunto, la obligación incumplida fue la exigida por el director general de la DIAN en la Resolución 12807 del 2006, acto que en el artículo 18 dispuso:

“Plazos para presentar la información. Para la entrega de la información solicitada en la presente resolución, deberá tenerse en cuenta el último dígito del NIT del informante cuando se trate de un Gran Contribuyente o los dos últimos dígitos del NIT del informante cuando se trate de una persona jurídica y asimilada o de una persona natural, y suministrarse a más tardar en las siguientes fechas:

“…

“Personas Jurídicas y Asimiladas y Personas Naturales:

Fecha Últimos dígitos

Marzo 20 de 2007 51 61 71 81 91

(…)

Abril 17 de 2007 06 16 26 36 46

(…)

Abril 27 de 2007 00 10 20 30 40

Como lo indica expresamente la resolución, estas fechas son el límite fijado para la entrega de la información por parte de los obligados. Por lo tanto, llegado el día, si el obligado no suministra la información, se configura la conducta sancionable prevista en el artículo 651 del E.T.

Por tanto, debe entenderse que la infracción tributaria acaeció una vez venció el plazo fijado en la mencionada resolución sin que el obligado suministrara la información requerida. Teniendo en cuenta que las fechas límite para el cumplimiento de la obligación prevista en dicha resolución vencieron en el 2007, el hecho sancionable ocurrió en ese periodo. Por lo tanto, el pliego de cargos debió formularse dentro los dos años siguientes, contados a partir de la fecha en que el obligado a informar presentó, o debía presentar, la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del 2007.

Teniendo en cuenta que el denuncio rentístico de este periodo debió presentarlo en el 2008, el plazo de dos años de que trata el artículo 638 del E.T. vencía en el 2010. Por lo tanto, el pliego de cargos notificado el 1º de octubre de 2009 fue oportuno.

Propuesta la sanción en resolución independiente, conforme con lo previsto en el artículo 651 del E.T., el contribuyente tenía un mes, contado a partir de la fecha de notificación [01-10-09(16)], para responder el pliego de cargos, término que venció el 1º de noviembre de 2009, fecha a partir de la que se cuenta el plazo de los seis meses otorgado a la administración para “aplicar la sanción correspondiente” el cual venció el 1º de mayo de 2010.

Para que la decisión de la administración de “aplicar una sanción” al contribuyente tenga efectos legales, debe surtirse la notificación del acto que la impone dentro del plazo fijado por la ley, pues no basta con expedir el acto, porque éste sólo surte efectos jurídicos a partir de la notificación. Así, la facultad sancionatoria se entiende ejercida en tiempo, si en el término legal es expedida y notificada la resolución que impone la sanción.

En cuanto a la existencia y la eficacia del acto administrativo, la Sala en oportunidad anterior(17), señaló:

“Cabe precisar que si bien la existencia de un acto administrativo se predica del momento en el cual la administración expresa válidamente su voluntad, su eficacia está dada por los efectos jurídicos que produce.

“Así, en general, una vez proferido, el acto administrativo empieza a producir efectos después de su publicación o notificación, según sea este de carácter general o particular. Si la decisión se profiere pero no se da a conocer, no produce efectos jurídicos(18), es decir, no adquiere fuerza ejecutoria por la inactividad de la administración. Sobre el particular la Corte Constitucional señaló lo siguiente(19):

“‘Los actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes órdenes territoriales existen y son válidos desde el momento mismo de su expedición, pero no producen efectos jurídicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino a partir de que se realiza su publicación, en tratándose de actos administrativos de carácter general, o su notificación cuando se trata de actos administrativos de carácter particular. Sólo a partir de este momento, serán obligatorios y oponibles a terceros” (Subraya la Sala).

Entonces, tratándose de actos de contenido particular, si bien es cierto, existen y son válidos desde el momento en que la administración los profiere, también lo es, que sólo producen efectos jurídicos a partir de la notificación, por lo tanto, si la normativa fija un término para “aplicar la sanción”, la notificación del acto que la impone debe efectuarse dentro del plazo legal, pues vencido éste prescribe la facultad otorgada a la administración.

En el caso, el plazo de los seis meses otorgado a la administración para “aplicar la sanción correspondiente” venció el 1º de mayo de 2010 y aunque la Resolución 062412010000150, que imponía la sanción, fue expedida el 30 de abril de 2010, sólo fue notificada el 5 de mayo del mismo año(20), esto es, fuera del plazo legal, cuando había prescrito la facultad sancionatoria.

Así, contra lo afirmado por la apelante, resulta acreditado que la resolución que imponía la sanción a la demandante fue notificada vencido el término con que contaba la administración para hacerlo.

Por lo anterior, el recurso de apelación interpuesto por la demandada no tiene vocación de prosperidad, por lo que procedería confirmar la decisión de primera instancia.

Sin embargo, la Sala advierte que el juzgador guardó silencio frente al restablecimiento del derecho derivado de la nulidad de los actos acusados, por lo que se modificará la parte resolutiva para declarar que la contribuyente no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la sanción a que hacen referencia los actos anulados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Modifícase la parte resolutiva de la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva, la cual quedará así:

“Primero: Declárase no probada la excepción de inepta demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

“Segundo: Declárase la nulidad de las resoluciones números 062412010000150 del 30 de abril de 2010, notificada el 5 de mayo de 2010, y 900085 del 25 de mayo de 2011, proferidas por la División de Gestión de Liquidación y de la Dirección de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Impuestos de Cartagena de la DIAN.

“Tercero: A título de restablecimiento del derecho, declárase que la Clínica Cardiovascular Jesús de Nazareth, no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la sanción a que hacen referencia los actos anulados en el ordinal anterior.

“Tercero: sin condena en costas”.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

10 C.C.A., art. 85.

11 C.C.A., art. 138.

12 En cuanto a la definición de actos definitivos pueden consultarse las sentencias de 10 de febrero de 2016, Exp. 19633, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y de 3 de agosto de 2016, Exp. 19952, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

13 Son actos administrativos complejos aquellos que “resultan ‘del concurso de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto único. En el acto complejo la voluntad declarada es única y resulta de la fusión de la voluntad de los órganos que concurren a formarla o de la integración de la voluntad del órgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formación del acto son iguales, el acto se forma por la fusión de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integración en la principal de las otras. Habrá integración de voluntades cuando un órgano tiene facultad para adoptar una resolución, pero ese poder no podía ejercerse válidamente sin el concurso de otro órgano...”, definición citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-173 del 8 de marzo de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.

14 Cfr. fl. 132.

15 En este sentido se ha pronunciado la Sala, sobre el término de prescripción de que trata el artículo 638 del E.T., en relación con sanciones impuestas por no suministrar la información requerida en el plazo fijado para ello, en las sentencias del 31 de julio de 1998, Exp. 8926, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo, del 11 de agosto de 200, Exp. 10156, C.P. Daniel Manrique Guzmán, del 26 de noviembre de 2009, Exp. 17435, C.P. Dr. William Giraldo Giraldo, del 14 de agosto de 2014, Exp. 20085, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 26 de mayo de 2016, Exp. 20925, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

16 Cfr. fl. 108.

17 Sentencia del 26 de febrero de 2015, Exp. 20597, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia

18 Código Contencioso Administrativo “ARTÍCULO 48. Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales” (se destaca).

19 Sentencia C-957 de 1999.

20 Cfr. fl. 120.