Sentencia 2011-00677/2605-11 de julio 12 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad. 11001 03 25 000 2011 00677 00 (2605-11)

Actor: Luis Fernando Agudelo Londoño

Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación

Consejero Ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Bogotá, D.C., doce de julio de dos mil diecisiete.

«EXTRACTOS: 2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico.

Se circunscribe a establecer si el juez contencioso es competente para pronunciarse sobre el debate procesal y probatorio de la actuación disciplinaria y si en el trámite que dio origen a la sanción impuesta al señor Luis Fernando Agudelo Londoño se incurrió en (i) desconocimiento de los derechos al debido proceso, al trabajo, a ser elegido y al libre acceso a la función pública; (ii) interpretación errónea de la ley; (iii) falsa motivación; (iv) desconocimiento de los principios de igualdad y proporcionalidad; finalmente, (v) si su actuar estuvo desprovisto de dolo o culpa.

2.2. Marco normativo

El artículo 277 de la Constitución Política asigna en cabeza del procurador general de la Nación la facultad de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejerce preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.

Ahora bien, de conformidad con la Ley 734 de 2002, la actuación disciplinaria se desarrolla en garantía de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción.

Según lo previsto en el artículo 25 de la ley en comento, son destinatarios de la ley disciplinaria “los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53”, este último artículo se refiere a los particulares que cumplen labores de interventoría, aquellos que ejerzan funciones públicas y los que administren recursos del Estado, salvo las empresas de economía mixta que estén regidas por el derecho privado.

Ahora bien, el capítulo I del título XI del libro IV de la ley aludida prevé el trámite del proceso verbal y en él establece que ese procedimiento se surte contra servidores públicos, en caso de que hayan sido sorprendidos “en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve”.

De igual manera contempla el procedimiento verbal para las faltas gravísimas estipuladas en el artículo 48 numerales 2º, 4º, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de la aludida ley.

La ley en comento, en su artículo 48 establece cuáles faltas disciplinarias son consideradas gravísimas, en particular, consagra la siguiente:

“ART. 3.1.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

(…)

17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.

La Corte Constitucional estudió la palabra “inhabilidad” contenida en la previsión anterior y declaró su exequibilidad, bajo el siguiente argumento:

Ello es así en cuanto en la acción electoral, como una acción especial de legalidad, y en la acción disciplinaria no concurren los presupuestos de identidad de causa, objeto y persona que evidencian que se está ante dos juzgamientos de un mismo hecho. Por el contrario, se trata de acciones diferentes que apuntan a propósitos distintos pues no es lo mismo cuestionar la legalidad de un acto de elección o nombramiento que cuestionar la responsabilidad disciplinaria de un agente estatal por infringir sus deberes funcionales.

Si ello es así, tampoco concurren argumentos para afirmar que como consecuencia de la imposición de dos sanciones por un mismo hecho se vulneren, aparte del artículo 29, los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 238 del texto superior(5).

Ahora bien, en la Ley 136 de 1994, dentro de las causales de inhabilidad que se predican de los aspirantes a las personerías municipales o distritales, se alude la siguiente:

“ART. 174.—Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien:

(…)

b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio;

En todo caso, para que se imponga una sanción disciplinaria, se requiere que esté demostrada la tipicidad(6), la antijuridicidad(7) y la culpabilidad(8) del sujeto en la comisión de la falta y la imposición de la sanción debe atender el principio de proporcionalidad(9).

Las sanciones que el legislador consagró para los infractores de la ley disciplinaria, son las que se previeron en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, así:

“ART. 44.—Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas, con culpa gravísima(10).

2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas(11).

A efecto de graduar la sanción que el funcionario disciplinante va a imponer a quien ha resultado infractor de la ley disciplinaria, el legislador fijó los criterios que se deben tener en cuenta para el efecto, los cuales están determinados en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002.

2.3. Hechos probados.

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente(12) se puede establecer lo siguiente:

2.3.1. En relación con la actuación disciplinaria.

El 9 de enero de 2004, se celebró sesión ordinaria del Concejo Municipal de Palmira, con presencia de quien fungía como presidente y 19 concejales más, entre ellos, el demandante, Luis Fernando Agudelo Londoño; durante el desarrollo de la sesión, según Acta 007(13), se tuvieron en cuenta las siguientes intervenciones:

El señor presidente declara abiertas las postulaciones. Interviene el H.C. Arboleda Márquez, manifestando que desea postular para el cargo de personero municipal, al dr. Gustavo Montealegre Echeverry, palmirano de nacimiento, abogado de la Universidad Central del Valle y que ha ocupado importantes cargos en la empresa privada, en el sector público de la ciudad y de la región (…). Interviene el H.C. Agudelo Londoño manifestando que desea adherir a la postulación del abogado Montealegre, porque lo caracterizan sus principios éticos, morales y porque Palmira gana eligiéndolo como personero. (…). Interviene la H.C. Muñoz Fernández, manifestando que luego de analizar exhaustivamente las inhabilidades e incompatibilidades que podría tener el dr. Montealegre Echeverry, y encontrando, luego de estudiar la sentencia del Consejo de Estado Nº 2835 de mayo 3 de 2002, donde en la Sección Quinta el C.P. Roberto Medina López, luego de analizar un caso parecido, manifiesta que el concejal que había sido elegido como personero del municipio de Toledo, Norte de Santander, no estaba incurso en ninguna inhabilidad, porque habiendo sido servidor público tenía calidades especiales que no lo inhabilitaban para ocupar el cargo. Avala la postulación y por eso solicita, que se anexe al acta copia de la citada sentencia, para mayor claridad en cuanto a la decisión tomada. (…). Interviene el H.C. Reyes Kuri, manifestando que desea citar dos estudios sobre las, posibles inhabilidades que podría tener el dr. Montealegre Echeverry, para ocupar el cargo de personero municipal. Ellas son las sentencias del Consejo de Estado, la primera, la Nº 1490, cuyo magistrado ponente es el dr. Amado Gutiérrez Velásquez, del 19 de enero de 1996, a la cual le da lectura y se anexa a la presente acta, consta de siete (7) folios. Solicita que igualmente se anexe al acta la Sentencia 2233 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Oscar Aníbal Giraldo Castaño, que consta de cinco (5) folios (…) Antes de proceder a la elección, se da lectura a un documento presentado ante la Secretaría General, el día 8 de enero de 2004, por el dr. Gustavo Montealegre Echeverry, en el cual se aporta un concepto jurídico, expedido por el dr. Gonzalo Manrique Zuluaga, y dos declaraciones extrajuicio con fines extraprocesales, documento que consta de quince (15) folios, y que se anexa a la presente acta. (…) El dr. Gustavo Montealegre Echeverry, ha sido elegido como personero municipal de Palmira, para el periodo constitucional y legal. (Negrilla fuera de texto).

A la demanda se allegaron copias de las siguientes providencias que, según el actor, fueron aportadas el día en que se produjo la elección del personero de Palmira:

• Sentencia del 6 de mayo de 1999, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, M.P. Oscar Aníbal Giraldo Castaño, rad. 2333, dentro de un proceso de nulidad electoral(14).

• Sentencia del 3 de mayo de 2002, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, M.P. Roberto Medina López, rad. 2001-1080-01 (2835), dentro de un proceso de nulidad electoral(15).

• Sentencia del 3 de marzo de 2005, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, M.P. Filemón Jiménez Ochoa, rad. 3395, dentro de un proceso de nulidad electoral(16).

El 27 de febrero de 2004, el Concejo Municipal de Palmira, durante la sesión ordinaria de la que da cuenta el Acta 052 de la fecha(17), el señor Gustavo Montealegre Echeverry tomó posesión del cargo de personero, para el que fue elegido por esa corporación pública, en la sesión antes reseñada.

El 9 de enero de 2004, producto de la investigación disciplinaria tramitada en contra del demandante y otros, la Procuraduría Regional del Valle emitió el fallo de primera instancia(18), por medio del cual se le declaró responsable disciplinariamente y se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez años para el ejercicio de la función pública. Dentro de las consideraciones que se tuvieron para adoptar tal decisión, se destacan las siguientes:

Que en el Acta 007 de enero 9 de 2004 de sesión ordinaria del Concejo Municipal de esa ciudad, y una vez avocado el punto por los miembros de la Corporación, el Concejal Raúl Alfredo Arboleda Márquez, postuló para dicho cargo al dr. Gustavo Montealegre Echeverry, observándose que desde el inicio de la postulación del citado candidato, se hizo referencia a la presunta inhabilidad que podría tener el dr. Montealegre Echeverry para ejercer este cargo (…).

Así mismo, se encuentra que en la referida sesión de enero 9 de 2004, el dr. Gustavo Montealegre Echeverry, aportó concepto jurídico emitido por el dr. Gonzalo Manrique Zuluaga y dos declaraciones extrajuicio, una de ellas sobre la inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades para acceder a dicho cargo, lo que demuestra que sí hubo dudas sobre la inhabilidad que afectaba al candidato postulado, y que para despejarlas tan sólo se presenta, en ese momento, este concepto jurídico aportado por parte del mismo postulado e interesado en la elección, quien también, como era lógico por obligación legal, aporta las dos declaraciones extraproceso, con relación a que estaba exento de inhabilidades, cuando se encontraban de cara a una circunstancia que ameritaba un estudio profundo y juicioso para disiparlas. Estudio que debía realizarse sin la injerencia del interés particular de quien se había postulado.

(…)

Es por ello, que debemos remitirnos en este caso en estudio, a las inhabilidades contempladas para acceder al cargo de personero municipal, las cuales están contenidas en el artículo 174 de la Ley 136 de 1994, y que si bien es cierto, en el literal a) de este artículo permite la aplicación por extensión de las inhabilidades consagradas para los alcaldes, ello es de forma restrictiva tal como lo ha expuesto el Concejo (sic) de Estado, en reiteradas jurisprudencia (sic), al señalar que estas solo aplicarán para situaciones que no estén reguladas en el artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en forma especial para los personero (sic), siendo así, se tiene que la contenida en el literal b) de la citada ley, es aplicable al personero por ser una inhabilidad especial contemplada para acceder a dicho cargo.

El 19 de diciembre de 2005, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública resolvió el recurso de apelación interpuesto por los disciplinados en contra del fallo sancionatorio(19). El ad quem, modificó la sanción impuesta y, en el caso del demandante la redujo a la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de diez meses. Dentro de las consideraciones que se invocaron, vale citar las siguientes:

El literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, prohíbe que sea elegido personero municipal quien haya ocupado durante el año anterior cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del municipio.

La anterior disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, con Sentencia C-617-97, en la que se dijo: (se cita).

Nótese cómo en este fallo, la Corte Constitucional descarta que se esté ante una norma que consagre una incompatibilidad para quienes se desempeñen como concejales municipales, pues, por el contrario, precisa que se está ante una causal de inhabilidad que afecta a quienes, como ellos, han ejercido un cargo público en el año inmediatamente anterior.

(…)

En suma, el Consejo de Estado rectificó la posición asumida en asuntos anteriores, pues con base en una interpretación armónica de la Constitución Política y de la ley en torno a la causal de inhabilidad aducida, concluyó que los concejales sí ocupan un cargo público, bajo el entendido que el desempeño de funciones atribuidas a los miembros de las corporaciones públicas constituyen el desempeño de un cargo.

Por tanto, quien aspire a ser personero de una municipalidad y haya sido con anterioridad concejal del mismo municipio, es inhábil para ser electo en ese cargo al configurarse la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.

(…)

Por consiguiente, no considera el despacho que los disciplinados estuviesen ante un error de derecho invencible, muy por el contrario, se encontraban ante un error de derecho vencible, error que realmente no intentaron superar debida y racionalmente, sino se repite, se atuvieron a un concepto jurídico de un abogado particular, ni siquiera solicitado por ellos, sino por quien deseaba ser elegido personero, cuando lo indicado era haber consultado las decisiones más recientes del Consejo de Estado, para disipar tal vacilación.

(…)

No obstante lo anterior, el Despacho considera que para determinar la culpabilidad, se debe establecer certeramente si los involucrados actuaron dolosa o culposamente, lo cual se puede establecer a partir de su participación en la sesión de elección del personero, así como de su preparación académica, aspectos sobre los cuales a continuación se tratará.

(…)

Teniendo en cuenta la formación académica de cada uno de los concejales cuestionados, es procedente ahora revisar la calificación de la falta disciplinaria, determinando definitivamente si fue cometida a título de dolo o culpa.

(…)

Estos concejales, por no ser profesionales del derecho, se encontraban en una situación distinta a los anteriormente señalados pues carecían del bagaje conceptual requerido para advertir el error en que se encontraban y la necesidad de superarlo. No obstante, si bien esa situación desvirtúa la imputación a título de error de derecho vencible, sí permite a título de culpa grave pues dado que se trataba de un acto relacionado con su órbita funcional, en el que estaban en juego intereses generales relacionados con la titularidad a nivel municipal del Ministerio Público, les resultaba exigible un obrar diligente para evitar la elección como personero de una persona inhabilitada.

El 30 de mayo de 2006(20) el procurador general de la Nación resolvió la solicitud de revocatoria directa de las decisiones sancionatorias y decidió revocar parcialmente los fallos disciplinarios, en el siguiente sentido:

1. Revocar directa y parcialmente el fallo de primera instancia emitido por la Procuraduría Regional del Valle, el 21 de septiembre de 2005, y el de segunda instancia proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública el 19 de diciembre de 2005, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

2. Como fallo sustitutivo se confirma la responsabilidad disciplinaria de los investigados Raúl Alfredo Arboleda Márquez, Willian Andrey Espinosa Rojas, Luz Dey Martínez Martínez, Maria Eugenia Muñoz Fernández, Juan Fernando Reyes Kuri, Luis Alfredo Serrano Escobar, William Alberto Rodriguez Cabal y Fernando Sánchez Zúñiga, Concejales de Palmira (Valle), por la infracción consagrada en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por haber desconocido la inhabilidad consagrada en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y se les sanciona con suspensión en el ejercicio del cargo por un (1) año.

3. Con respecto a los disciplinados Luis Fernando Agudelo Londoño, Enrique Aparicio Duran, Iván Alberto Eusse Ceballos, Erminsón Ortiz Soto, Asmed Tinoco Rendón, Luis Alfonso Chaves Rivera, Giovanni Moncayo Vélez, Armando Gómez Rayo, Hugo Perlaza Calle y Libardo López Rodríguez se mantiene la sanción impuesta.

La motivación de la decisión anterior consistió en que se produjo una equivocada calificación de la culpabilidad, de modo que la graduación para todos los implicados en la comisión de la conducta debió ser la misma, es decir, que se trató de “un acto objetivamente gravísimo —falta gravísima—” cometida a título de culpa grave y, por ende, la sanción debió ser idéntica en todos los casos.

2.3.2. Pruebas allegadas en la actuación judicial.

Dentro de la actuación procesal de nulidad y restablecimiento del derecho, se allegó copia de los documentos en que consta la elección del señor Luis Fernando Agudelo Londoño, como concejal del municipio de Palmira y de los demás candidatos que accedieron a esa dignidad(21).

El 30 de julio de 2007, el secretario general del concejo municipal de Palmira(22) certificó que el dr. Gustavo Montealegre Echeverry fue elegido como concejal del municipio para el periodo constitucional 2001 a 2003.

También se aportó copia de la sesión celebrada por esa corporación pública el 1º de enero de 2004, en la cual se instaló el concejo municipal para el periodo constitucional 2004-2007, de la que da cuenta el Acta 001 de la fecha(23).

Se allegó constancia de las sesiones ordinarias y extraordinarias del concejo municipal de Palmira en que el demandante participó durante los años 2004 y 2005(24), así mismo, hay certificación de que en el año 2006 tuvieron sesiones extraordinarias(25).

Asimismo, se allegó copia del fallo disciplinario proferido por la Procuraduría Regional de Cundinamarca el 19 de septiembre de 2003(26), dentro de la investigación que se adelantó en contra del alcalde del municipio de Flandes, por haber ejercido ese cargo, pese a haberse desempeñado como presidente del concejo de ese municipio hasta el 30 de junio de 2002. En tal decisión, se revocó el fallo sancionatorio que le había impuesto en primera instancia y, en su lugar, se absolvió de responsabilidad al investigado.

De igual manera, se allegó copia de las siguientes providencias:

• Sentencia del 29 de abril de 2004(27), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Causa, en el proceso de nulidad electoral formulado en contra de Alejandro Arturo Mejía Agudelo, por su elección como personero municipal, comoquiera que en el año inmediatamente anterior se había desempeñado como concejal de ese municipio.

• Fallo de tutela del 29 de marzo de 2006(28), proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual amparó los derechos fundamentales deprecados por el señor Juan Fernando Reyes Kuri, quien también fungió como concejal elector del personero del municipio de Palmira, en el sentido de suspender los efectos de los fallos disciplinarios objeto de censura en este proceso.

• Fallo de tutela del 18 de abril de 2006(29), proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de decisión Civil - Familia, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales al señor Gustavo Montealegre Echeverry, en su condición de personero electo por el concejo municipal de Palmira, en el sentido de suspender transitoriamente los efectos de las providencias emitidas el 21 de septiembre y 19 de diciembre de 2005, dentro de una investigación disciplinaria adelantada en su contra, en la calidad antes descrita.

Asimismo, se aportó copia de las providencias proferidas por la Procuraduría Provincial del Cali, en el proceso disciplinario con radicación 139-3020-2004(30) y en el proceso disciplinario con radicación 139-2918-04(31) que declararon la terminación de la actuación y determinaron el archivo definitivo de investigaciones en las que se analizaba la inhabilidad de concejales para desempeñar empleos públicos en el año posterior a la dejación del cargo en la corporación pública.

Igualmente, se aportó copia de los apartes pertinentes de la Gaceta del Congreso que contienen los debates al proyecto de Ley 065/92 Cámara y 331/93 Senado, que, posteriormente, se convirtió en la Ley 136 de 1994(32).

Fueron allegados, además, los conceptos emitidos por diferentes tratadistas y juristas, así como por el Ministerio del Interior y de Justicia y por Fenacon Chachagui Nariño, según los cuales un exconcejal sí puede ser elegido como personero(33); y los conceptos de magistrados del Consejo Nacional Electoral de 10 de septiembre de 2003, Consejero Ponente Roberto Rafael Bornacelli Guerrero(34) y el 7 de octubre de 2004, Consejero Ponente Luis Eduardo Botero Hernández(35), en ese sentido.

Adicionalmente, se aportó copia de la transcripción de la intervención del senador Carlos Gaviria Díaz, en la plenaria del Senado en que se aprobó el texto del artículo 39 de la Ley 489 de 1989, en lo que respecta a la interpretación del término “autoridad” contenido en tal disposición.

3. Caso concreto.

3.1. Análisis integral de la actuación disciplinaria, dentro del proceso contencioso administrativo.

La entidad demandada sostiene que el control de legalidad de la actuación disciplinaria no comporta el análisis de las pruebas recaudadas dentro de ella, sino que se limita a un control de legalidad encaminado a determinar si se garantizaron los derechos al debido proceso y defensa, y si se dio aplicación a la normatividad correspondiente.

No obstante, el anterior argumento no es de recibo, toda vez que el control de legalidad de actos de carácter sancionatorio como los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral. Así lo sostuvo recientemente la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación:

“b) El control judicial integral de la decisión disciplinaria criterios de unificación. El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobré los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales.

(…)

Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1. La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2. La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3. La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4. La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5. Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6. El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7. El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8. El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”(36).

En consecuencia, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente trascrita.

3.2. El presunto desconocimiento del derecho al debido proceso.

El demandante adujo que las decisiones sancionatorias censuradas fueron expedidas sin fundamento legal; no obstante, al analizarlas se observa que estuvieron soportadas legalmente en lo dispuesto en los artículos 6º, 123, inciso 2º, y 209 de la Constitución Política; 2º y 48, numeral 17, de la Ley 734 de 2002, así como en las previsiones de las leyes 136 de 1994 y 617 de 2002, en materia de inhabilidades para los aspirantes a personero municipal; por tal motivo, carece de fundamento el cargo, pues las autoridades disciplinarias de primera y segunda instancia sí motivaron los actos acusados, con las disposiciones normativas que consideraron aplicables al caso concreto.

En sentir del demandante, en el proceso disciplinario no se estructuró el elemento subjetivo que conllevara la imposición de la sanción disciplinaria, comoquiera que en distintos conceptos jurídicos e, incluso, en diferentes providencias del Consejo de Estado se ha sostenido que los exconcejales de un municipio no están incursos en ninguna causal de inhabilidad para ser elegidos personeros de ese mismo ente territorial.

A efecto de resolver el cargo propuesto, la Sala estima necesario precisar que la conducta que dio origen a la sanción impuesta al demandante consistió en que incurrió en la falta gravísima consagrada en el artículo 48, numeral 17 de la Ley 734 de 2002, esto es, “actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales” comoquiera que el personero que el concejo municipal eligió en la sesión celebrada el 9 de enero de 2004 podría estar incurso en la causal de inhabilidad consagrada en el artículo 174, literal b), de la Ley 136 de 1994, según la cual es inhábil para ser elegido personero quien “haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio”.

El demandante, en su condición de concejal, y los demás implicados dentro del trámite disciplinario, adujeron que la elección del personero estivo suficientemente soportada en la jurisprudencia del Consejo de Estado que mantenía la tesis de que los exconcejales no estaban incursos en tal inhabilidad comoquiera que no pertenecían a la administración central o descentralizada y, por ende, no eran destinatarios de tal causal.

En efecto, durante la sesión en que se llevó a cabo la elección se tuvieron en cuenta varias sentencias proferidas por el Consejo de Estado, según las cuales se sostenía la tesis de que quienes se desempeñaban como concejales no ostentaban cargos o empleos públicos; al efecto, resulta oportuno trascribir los apartes pertinentes de tales providencias, así:

La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de enero de 1996, radicación 1490, Magistrado Ponente Amado Gutiérrez Velásquez, consideró:

El concejal, por definición constitucional, no es empleado público (art. 312); como lo dice el artículo 123 de la Constitución Política, es un servidor público sujeto a las responsabilidades, que la ley le atribuye (art. 124 ibídem). De lo previsto en los artículos 188, 189 y 190 de la Ley 136 de 1994, atañederos a lo que debe entenderse por autoridad civil y política y dirección administrativa, además de señalar quienes las ejercen a nivel municipal, resulta que el concejal no es titular de aquellas ni de esta.

Tampoco está investido de ellas el presidente del cabildo, por cuanto las funciones administrativas que desempeña en razón de esa dignidad las ejerce a título de concejal. De no ser así se presentaría distinta situación inhabilitante para los concejales directivos del cabildo y los restantes miembros de esa corporación; pues si tuvieran aquellos la autoridad política o la dirección administrativa que les atribuyen los apelantes no serían reelegibles para el concejo, por efecto de la inhabilidad consagrada en el artículo 43, numeral 2º de la Ley 136 de 1994, en tanto los demás cabildantes sí, lo que sería absurdo porque llevaría a que los concejales no aceptaran cargo en la mesa directiva de la corporación en los seis meses anteriores a la nueva elección de cabildantes.

Además, aunque es indudable que el concejo municipal es un organismo político por su origen, sus funciones son meramente adminsitrativas (sic). Quien traza la orientación de la administración municipal y fija las políticas de gobierno es e1 (sic) alcalde, realizándolas con la colaboración armónica del concejo, de los secretarios de la alcaldía y de los jefes de departamentos administrativos(37)” (negrilla fuera de texto).

En sentencia del 6 de mayo de 1999, Magistrado Ponente Oscar Aníbal Giralda Castaño, radicación 2233, la aludida sección sostuvo:

4.1. En el caso de los concejales la Ley 136 de 1994, artículo 45, inciso 1º, numeral 1º, prevé como consecuencia la pérdida de la investidura. Así las cosas, de acuerdo con los planteamientos de la delegada del Ministerio Público, al no señalar el actor la norma aplicable a los personeros municipales de manera específica —esto es, la causal de inhabilidad—, será revocada la sentencia.

4.2. Agréguese a lo anterior que, en razón del principio de legalidad, todas las funciones a cargo del Estado deben estar previamente señaladas por la ley, por lo que no es posible aplicar a los personeros por analogía, como lo solicita el demandante a folios 11, la inhabilidad o inelegibilidad incluida en el literal d), del artículo 163 de la Ley 136 de 1994, para los contralores municipales (negrilla propia del texto citado).

Finalmente, el 3 de mayo de 2002, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia proferida dentro del radicado 2835, Magistrado Ponente Roberto Medina López, expresó:

Pues bien, establece el artículo 123 de la Constitución qué los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos y nada más, es decir que no son empleados, ni trabajadores, de tal manera que pertenecen a una de las tres especies que conforman el género servidor público. Así, pues, los congresistas, los diputados y los concejales, por expresa advertencia superior, no tienen la categoría de empleados oficiales, de ninguna clase.

(…)

Sintetizando, la circunstancia de que el demandado hubiera sido concejal hasta seis meses antes de su elección como personero del mismo municipio, no se traduce en que había ocupado un cargo público que lo hiciera inelegible, lo que quiere decir que el acto administrativo electoral es válido. En consecuencia se revocará la providencia del Tribunal que accedió a las pretensiones de la demanda que la encontró configurada bajo esa consideración.

No obstante, la decisión de la procuraduría estuvo soportada en que los miembros de las corporaciones públicas no son empleados públicos ni trabajadores oficiales pero sí son servidores públicos que ocupan un cargo público; para llegar a tal conclusión, en el fallo disciplinario de segunda instancia se aludió a los artículos 179, numeral 8º, 183, numeral 3º, 181, inciso final y 185 de la Constitución Política, 47, inciso final y 48, numeral 3º de la Ley 136 de 1994, entre otros; adicionalmente invocó como sustento que la tesis plasmada en las sentencias anteriores, fue rectificada por el Consejo de Estado, mediante providencia del 3 de abril de 2003, radicación 2868, Magistrado Ponente Reynaldo Chavarro Buriticá, en la que se expuso lo siguiente:

Por lo anterior, la Sala concluye que se debe rectificar la jurisprudencia citada en la medida en que diferentes normas jurídicas de orden constitucional y legal han establecido que el ejercicio de las funciones de concejal constituye el desempeño de un cargo público. En esa medida se acoge un criterio de interpretación finalístico en cuanto permite evitar que un candidato se beneficie de la circunstancia de ser o haber sido concejal del mismo municipio dentro del término de un año anterior a la fecha de la elección, cuyos recursos de poder derivados de dicho desempeño generan inigualdad con los restantes aspirantes al cargo que no gocen de esas ventajas (resalta la Sala).

Y sobre el particular, la Procuraduría consideró que los concejales debieron “dilucidar conforme a derecho las dudas sobre ilegibilidad (sic) de dicho candidato”(38) y qué, en todo caso, para la época en que se produjo la elección “el Consejo de Estado sostenía que era inhábil para ocupar el cargo de personero, quien hubiera sido concejal en la misma localidad durante el año anterior a la elección”(39).

Se insiste en que la exculpación planteada por los disciplinados consistió en que tal elección estuvo precedida de un estudio que llevó a la convicción de que el candidato a personero no había ocupado un cargo o empleo que lo hiciera destinatario de la inhabilidad, mientras que la procuraduría consideró que, con un análisis juicioso de las normas y de la jurisprudencia vigentes al momento de la elección, se habría concluido que el cargo que el personero electo ocupó durante el año anterior a su elección sí lo enmarcaba dentro de ella.

Es por lo anterior que la Sala considera oportuno señalar que la jurisprudencia en torno a ese aspecto no ha sido pacífica, pues, como se hizo notar en las providencias que se invocaron a lo largo del proceso disciplinario, cuyos apartes se transcribieron previamente, la tesis imperante antes del año 2003 consistía en que quienes prestan sus servicios en las corporaciones públicas de orden territorial, no ejercen cargos o funciones públicas, aunque sí son considerados servidores públicos; sin embargo, esa tesis fue rebatida en el año 2003, a través de la sentencia que sirvió de fundamento a la Procuraduría General de la Nación, para considerar que el personero electo sí estaba incurso en la inhabilidad planteada y que, por ende, los concejales electores, incurrieron en la falta disciplinaria por la que fueron sancionados, tesis que se mantuvo, incluso, hasta después de proferido el fallo disciplinario de segunda instancia, como se observa en providencia cuyo aparte se procede a transcribir:

La Sala Plena de esta Corporación en sentencia de 20 de marzo de 2001, expediente AC-12.157, sostuvo que los concejales municipales no son funcionarios públicos, bajo la consideración de que “si bien es cierto que la Constitución no señala qué debe entenderse por empleado y funcionario público, no es menos cierto que defirió la definición de los dos conceptos jurídicos al legislador de acuerdo con parámetros constitucionales y, en caso de vacío normativo, al intérprete”. Y agregó que la ley ha utilizado las expresiones empleado y funcionario público como sinónimos, tal como se advierte al examinar el artículo 5º de la Ley 4ª de 1913, y los decretos 3074 de 1968, 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1651 de 1977. De lo anterior dedujo que como el artículo 312 Constitucional establece que los concejales no son empleados públicos, debe entenderse que no son funcionarios públicos denotando que asumió ambas denominaciones como sinónimas:

2.2.1. La Sala disiente de los criterios adoptados por la jurisprudencia anterior por varias razones, la primera de ellas porque asumir de modo general, infiriéndolo de algunos textos de normas legales, que solo son funcionarios públicos quienes tienen la condición de empleados públicos, desconoce la supremacía de la Constitución en aquellos casos en que ésta utiliza la primera expresión como sinónimo de servidores públicos o para referirse expresamente a los miembros de las corporaciones públicas, entre ellos a los concejales.

(…)

Así, la expresión funcionario público tiene un significado amplio que abarca a todas las personas que ejerzan funciones públicas, incluidas quienes se desempeñen como concejales(40). (Resalta la Sala).

No obstante, esa postura no se ha mantenido en el tiempo, comoquiera que en sentencias posteriores, nuevamente, se retomó la postura que sostenía que quienes ejercen cómo concejales no desempeñan cargo o empleo público. Así se ha considerado, entre otros, en los siguientes pronunciamientos:

El cargo no está llamado a prosperar, de una parte porque como quedó explicado por disposición del artículo 312 de la Constitución los concejales no tienen la calidad de empleados públicos y es requisito necesario para que se configure la inhabilidad alegada el ejercicio como empleado público de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar en el respectivo municipio(41). (Negrilla de la Sala).

3.2.2. Los concejales si bien son servidores públicos, no son empleados públicos, según lo señala el artículo 312, inciso 2º in fine, de la Constitución. Política, y al tenor de ese precepto están sujetos a un régimen especial en cuanto a sus requisitos o calidades, inhabilidades e incompatibilidades, y condiciones para acceder y ejercer la investidura. Luego como tales no desempeñan empleo público, de allí que su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta de su investidura, atendiendo el último inciso de la precitada norma superior(42). (Se resalta).

La falta de unificación jurisprudencial en torno a la naturaleza del cargo de concejal, en cuanto algunos pronunciamientos(43) lo enmarcaban como empleado público y otros lo excluían de esa clasificación, impide considerar que se estructuró el elemento de culpabilidad en la conducta disciplinariamente reprochable atribuida al demandante, en su condición de concejal del municipio de Palmira, como partícipe en el proceso de elección del personero de ese ente territorial, comoquiera que no se evidencia el elemento subjetivo de la intención tendiente a desconocer el precedente jurisprudencial aplicable, precisamente porque no había unificación en torno a ese aspecto.

La Sala considera que en su actuar tampoco se estructura la culpa, pues no se evidencia descuido en el cumplimiento de su deber, pues, en la sesión de la corporación pública se analizaron algunos pronunciamientos judiciales en torno a la posible inhabilidad en que podría haber estado incurso el candidato e, incluso, un concepto jurídico aportado por este; en todo caso, de haber procedido con el mayor cuidado en la búsqueda y análisis de todas las decisiones judiciales sobre la materia, se habría llegado a una indeterminación sobre cuál era el que se debía aplicar, máxime cuando, se repite, la Corporación ha cambiado en forma pendular su tesis sobre la naturaleza del cargo de concejal y, por ende, ante la falta de precisión al respecto, no se podía imponer sanción disciplinaria y, en su lugar debió primar la presunción de inocencia y considerar que su actuar fue el resultado de la convicción que le asistía, en el sentido de que no estaba infringiendo disposición disciplinaria alguna.

Aunado a lo anterior, se observa que al interior del ente de control también, existía disparidad de criterios sobre el particular, pues, no de otro modo se explica que hayan existido investigaciones disciplinarias(44) que terminaron con el cierre de Ia investigación y su consecuente archivo, en casos en que se analizó la misma conducta, esto es, la desatención de la causal de inhabilidad respecto de quien, es el año anterior, ha fungido como concejal y que, en el año siguiente, fue designado personero.

Valga aclarar que esta Sección en pronunciamientos previos ya tuvo la oportunidad de referirse a la falta de unificación jurisprudencial que imperaba para la época en que se produjo la elección del personero de Palmira y, así lo ha planteado al resolver las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas por los diferentes concejales que resultaron sancionados en los actos que también son materia de censura en este proceso. Para ilustrar el tema, se transcribe uno de los apartes pertinentes:

Todo lo anterior lleva a la conclusión, en primer lugar, que la sentencia de los falladores disciplinarios citó la jurisprudencia de 3 de abril de 2003 para motivar su decisión, pero si bien la jurisprudencia es criterio auxiliar, no existe un tratamiento uniforme respecto de la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, como se observó del anterior recuento jurisprudencial, pues ha variado la postura frente a su configuración.

El hecho de haber sido concejal durante el año inmediatamente anterior a la elección como personero, ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte del Consejo de Estado, al momento de decidir si se encuadra o no dentro de la definición legal prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, pues sobre el primer elemento, que se refiere a cargo o empleo público, se han generado diferentes interpretaciones al determinar si se configura inhabilidad para ser elegido personero, en esa situación.

(…)

La decisión demandada no la comparte la Sala, en razón a que el actuar del actor, al momento de la elección, fue desplegada con la convicción de que Gustavo Montealegre Echeverry no estaba incurso en alguna causal de inhabilidad y en consecuencia que con su conducta (la del actor) no incurría en falta disciplinaria, puesto que para este fin fueron consultadas las sentencias del Consejo de Estado sobre la materia y se apoyaron en el concepto jurídico aportado el día de la elección que reafirmaba la no configuración de la inhabilidad.

En esa medida, su obrar no se enmarca sobre el supuesto de que actuó a sabiendas de querer un resultado dañoso o con mala fe, porque no se aprecia una conducta dolosa y consciente de realizar un comportamiento prohibido por la ley disciplinaria.

Tampoco un comportamiento culposo a título de culpa gravísima, pues en efecto no existió una desatención elemental o ignorancia o violación al deber objetivo de cuidado en el desempeño de su función, porque, como se advierte se consultó respecto a si el personero se encontraba inhabilitado y se apoyaron conceptos y decisiones que concluían que la inhabilidad no existía.

Además pese al excesivo cuidado o diligencia que se hubiera tenido en este asunto y de haber consultado la jurisprudencia de la corporación, es evidente que no se tendría certeza respecto a la configuración de esta causal de inhabilidad, pues como se observa del recorrido jurisprudencial antes anotado, no ha tenido un tratamiento uniforme frente al tema(45). (Negrilla fuera de texto).

La tesis anterior, se ha reproducido en las diversas sentencias que han resuelto acerca de la ilegalidad de los actos que aquí se cuestionan, producto de las demandas formuladas por cada uno de los concejales que participaron en la elección del aludido personero(46), así como en la sentencia que definió acerca de la legalidad de los actos que sancionaron disciplinariamente al personero, con fundamento en la misma causal(47), la cual se acoge en esta oportunidad y que, sumada a los argumentos precedentes, permiten concluir que el ente de control vulneró el derecho al debido proceso del demandante, en cuanto dentro de él no se estructuró el elemento de culpabilidad que permitiera imponer la sanción disciplinaria.

Así las cosas, al haberse desvirtuado la legalidad del acto acusado, por haber prosperado el cargo anterior, la Sala se abstendrá de analizar los demás cargos propuestos.

4. Conclusión.

Con los anteriores planteamientos se concluye que el demandante logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados y ello da lugar a despachar favorablemente las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad parcial de los actos acusados, en cuanto le atribuyeron responsabilidad disciplinaria al demandante y le impusieron las sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad en el ejercicio de funciones públicas por el término de 10 meses. A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la Procuraduría General de la Nación que pague, a favor del señor Agudelo Londoño, el valor de los honorarios que se causaron desde el momento en que se ejecutó la sanción, hasta cuando haya sido procedente su pago (los 10 meses de suspensión) o hasta cuando hubiere terminado su periodo como concejal, la primera de las dos circunstancias que se hubiera producido.

Ahora bien, en el caso de que la sanción no se hubiere ejecutado, la procuraduría se abstendrá de realizar pago alguno al respecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombré de la República de Colombia y por autoridad de la ley;

FALLA:

1. Declarar la nulidad parcial de los fallos disciplinarios proferidos el 21 de septiembre de 2005 por la Procuraduría Regional del Valle y el 19 de diciembre de 2005 por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, dentro del proceso con radicación 074-4669-04, en cuanto declaró disciplinariamente responsable y sancionó al señor Luis Fernando Agudelo Londoño, de conformidad con lo manifestado en la parte motiva de esta providencia.

2. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordena a la Procuraduría General de la Nación pagar, a favor del señor Luis Fernando Agudelo Londoño, el valor de los honorarios que se causaron desde el momento en que se ejecutó la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo de concejal, hasta cuando haya sido procedente su pago (los 10 meses de suspensión) o hasta cuando hubiere terminado su periodo como concejal, la primera de las dos circunstancias que se hubiera producido.

En el evento de que la sanción no se haya ejecutado, la Procuraduría se debe abstener de realizar pago alguno.

3. La anterior condena se debe actualizar con base en la siguiente fórmula:

R =Rh Índice final
Índice inicial

El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el índice inicial vigente (vigente para la fecha en que se debió hacer el pago).

4. Ordenar a la Procuraduría General de la Nación que desanote la sanción del registro de antecedentes disciplinarios del demandante.

5. Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 116 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

5 Corte Constitucional, Sentencia C-391 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

6 Que se adecúe a una de las conductas que de conformidad con la ley, es reprochable disciplinariamente.

7 “ART. 5º—Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”.

8 “ART. 13.—Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”.

9 “ART. 18.—Proporcionalidad. La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida. En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta ley”.

10 El aparte resaltado fue declaro exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y la totalidad del numeral 1º fue declarado, igualmente, exequible, mediante Sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentaría.

11 El numeral 2º del artículo en cita fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentaría.

12 Se resalta que a la actuación no se allegó la totalidad del expediente disciplinario.

13 Folios 505 a 509.

14 Folios 212 a 216.

15 Folios 218 a 224.

16 Folios 226 a 238.

17 Folios 510 a 515.

18 Folios 3 a 56 del cuaderno anexo.

19 Folios 58 a 99 del anexo.

20 Folios 433 a 477 del cuaderno principal.

21 Folios 176 a 200 del cuaderno anexo.

22 Folio 504.

23 Folios 202 a 210 del cuaderno anexo.

24 Folio 175 del cuaderno anexo.

25 Folio 174 del cuaderno anexo.

26 Folios 518 a 525.

27 Folios 339 a 349.

28 Folios 103 a 134.

29 Folios 136 a 168.

30 Folios 331 a 337.

31 Folios 351 a 355.

32 Folios 240 a 261 del cuaderno anexo.

33 Folios 263 a 305 del cuaderno anexo.

34 Folios 318 a 321.

35 Folios 323 a 329.

36 Sentencia proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. William Hernández Gómez (e), ref. 110010325000201 100316 00, Nº interno: 1210-11, Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz.

37 Consejo de Estado, sentencia de 19 de enero de 1996, M.P. Amado Gutiérrez Velásquez, rad. 1490.

38 Folio 25 del fallo disciplinario de primera instancia.

39 Folio 28 del fallo disciplinario de segunda instancia.

40 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6 de abril de 2006, procesos acumulados con radicación 63001-23-31-000-2004-00786-02(3859), 63001-23-31-000-2004-00800-02, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá.

41 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 4 de mayo de 2006, rad. 08001-23-31-000-2003-02691-02(3830), C.P. Filemón Jiménez Ochoa.

42 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 12 de febrero de 2009, rad. 73001-23- 31-00.0-2008-00214-01(PI), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

43 Incluso uno del Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 20 de marzo de 2001, rad. A-C-12157, C.P. Darío Quiñones Pinilla, en la que se planteó: “De modo que si el concejal no es empleado público, tampoco es funcionario y, por consiguiente, para efectos de la decisión, resulta innecesario entrar a determinar si ejerce o no autoridad civil o política”.

44 Referidas en el acápite de pruebas.

45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 10 de octubre de 2013, rad. 110010325000201100700-00 (2672-2011), C.P. Alfonso Vargas Rincón.

46 Ver las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 28 de septiembre de 2016, rad. 11001-03-25-000-2012-00418-00 (1626/2012), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda, Subsección B, del 23 de marzo de 2017, rad. 11001-03-25-000-2010-00300-00 (2425-2010), M.P. César Palomino Cortés; Sección Segunda, Subsección B, del 23 de marzo de 2017, rad. 11001-03-25-000-2012-00170-00 (0731-2012), M.P. César Palomino Cortés; Sección Segunda, Subsección A, del 5 de abril de 2017, rad. 11001-03-25-000-2012-00066-00 (0284-2012), M.P. Gabriel Valbuena Hernández; Sección Segunda, Subsección B, del 21 de abril de 2017, rad. 11001-03-25-000-2011-00079-00 (0247-2011), M.P. César Palomino Cortés; Sección Segunda, Subsección B, del 11 de mayo de 2017, rad. 11001-03-25-000-2012-00184-00 (0762-2012), M.P. César Palomino Cortés.

47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 23 de marzo de 2017, rad. 11001-03-25-000-2011-00352-00 (1324-2011), M.P. César Palomino Cortés.