Sentencia 2011-00736 de octubre 12 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Danilo Rojas Betancourth

Bogotá, D.C., 12 de octubre de 2017.

Exp.: 53763

Rad.: 76001-23-31-000-2011-00736-01

Actores: Nancy Ernestina Arana López y otros

Demandados: Nación – Ministerio de Defensa y otros

Naturaleza: Reparación directa

Procede la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado a resolver el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Policía Nacional, la Unidad Nacional de Protección y la Fiscalía General de la Nación contra la sentencia del 27 de noviembre del 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La sentencia será modificada.

SÍNTESIS DEL CASO

Carlos Alberto Wagner Valencia, Concejal del Municipio de Tuluá, fue asesinado el 31 de marzo del 2009 en dicha localidad, luego de ser declarado objetivo militar por las FARC y a pesar de poner de presente estas amenazas a varias autoridades.

ANTECEDENTES

I. Lo que se pretende.

1. Mediante escrito presentado el 26 de mayo del 2011(1) ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fls. 75-109, cdno. 1), la señora Nancy Ernestina Arana López (a nombre propio y en el de sus menores hijos Andrés Felipe Wagner Arana y Juan José Wagner Arana), María Mardory López Arana, María Belcy Wagner Valencia, Rosalba Wagner Valencia, Uban Wagner Valencia, Javier Wagner Valencia, Clara Isabel Wagner Valencia y María Lucy Wagner de Giraldo, presentaron, a través de apoderado, demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, contra la Nación – Ministerio de Defensa-Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Municipio de Tuluá, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

1. Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a las entidades demandadas (la Nación – Ministerio de Defensa Nacional; la Nación Policía Nacional; la Nación – Defensoría del Pueblo y el Municipio de Tuluá – Concejo municipal), con ocasión del asesinato execrable del señor CARLOS ALBERTO WAGNER VALENCIA (Q.E.P.D.), en hechos donde se infiere sin ninguna hesitación, que se trató como se describe en el libro de nuestro nobel de literatura, de una “Crónica de una Muerte Anunciada”, acaecida el día 31 de marzo de 2009, a las ocho y treinta (8:30 a.m.) de la mañana, cuando fue vilmente asesinado en presencia de su esposa, en el antejardín de su residencia ubicada en la calle 27 Nº 13-85 del Barrio La Esperanza del Municipio de Tuluá, a donde llegaron de manera libre y cómoda sus verdugos a asesinarlo. 

2. Con fundamento en la declaración anterior, pido que se condene a las entidades demandadas a resarcir y/o indemnizar los siguientes perjuicios a mis patrocinados, así: 

a. REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO 

Solicito que se repare de manera integral el perjuicio, en atención a su connotación de antijurídico en los términos del artículo 90 de la Carta Política, por cuanto mis representados no están en la obligación jurídica de soportar la lesión a su derecho. 

Desde la Constitución Política de 1991 y, concretamente, en el año 1998, con la expedición de la Ley 446 de esa anualidad, en Colombia se estableció desde la perspectiva del derecho de daños, sin importar cuál sea la fuente de su generación, la obligación de que la reparación del perjuicio lo sea de forma “integral”. 

(...) 

b. PERJUICIOS MORALES 

Los perjuicios morales calculados en tres mil (3000) salarios mínimos mensuales legales vigentes para la esposa e hijos calculados en mil (1000) salarios mínimos mensuales vigentes para la suegra y por cada uno de los hermanos. 

c. PERJUICIOS DE VIDA DE RELACIÓN 

Como indemnización del perjuicio de vida relación, la suma de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada uno de los afectados directos; La situación planteada ha traído como consecuencia que la cónyuge del causante fallecido, sus hijos, su suegra y hermanos, se han visto afectados en su nivel de vida, rango y posición social. Las circunstancias expuestas, se han tornado en perjuicio de quien en este momento se encuentra en una posición económica y psíquica adversa. 

d. GRAVE ALTERACIÓN DE LAS CONDICIONES DE EXISTENCIA 

Alteración grave de las condiciones de existencia es un rubro del daño inmaterial compatible con el reconocimiento del daño moral. En relación con el perjuicio inmaterial derivado de una lesión a la integridad psicofísica de la persona. El reconocimiento de indemnización por concepto del daño alteración grave de las condiciones de existencia es un rubro del daño inmaterial –que resulta ser plenamente compatible con el reconocimiento del daño moral, que debe acreditarse en el curso del proceso por quien lo alega. La tipología del perjuicio inmaterial, diferente al moral, ha supuesto una naturaleza dual, consistente en que se indemniza la lesión a la integridad corporal del sujeto daño evento, así como las consecuencias que el daño produce tanto a nivel interno como externo o relacional (...). 

2. La demanda presentó como fundamento fáctico de sus pretensiones, en síntesis, las siguientes circunstancias relevantes:

2.1. El señor Carlos Alberto Wagner Valencia, quien había sido elegido como concejal del Municipio de Tuluá, fue amenazado el 4 de noviembre del 2008. La amenaza se concretó con el envío a su residencia en tal localidad de una publicación de las FARC denominada Resistencia, en la que se incluyó la siguiente nota en la página Nº 3:

El concejal Carlos Alberto Wagner del partido Alas Equipo Colombia, (uribista) no es bienvenido en la zona rural del Municipio de Tuluá por mentiroso, corrupto y politiquero. Por lo tanto las FARC-EP no le garantizan su seguridad en la zona montañosa. 

2.2. Esta circunstancia fue puesta en conocimiento mediante denuncia a la Fiscalía General de la Nación el 6 de noviembre de 2008. En esta, el señor Wagner Valencia informó que dos años atrás también fue objeto de amenazas, las cuales denunció sin que se tomaran medidas en el asunto.

2.3. En atención a la denuncia, la Asistente Judicial de la Fiscalía Seccional 31 de Tuluá emitió el oficio Nº F-31-2008-0516 del 6 de noviembre del 2008, en el cual solicitó al comandante de la estación de Policía de Tuluá disponer personal de la institución para brindar protección al señor Wagner Valencia y su grupo familiar. Para el efecto, proveyó la dirección de residencia del denunciante.

2.4. Por su parte, la Defensoría del Pueblo remitió al señor Wagner Valencia el oficio Nº D.P.R.V.C.J.A 1341 del 15 de diciembre del 2008, en el que le informó que conforme a la comunicación sobre su situación de seguridad que fue enviada por el personero de Tuluá, la entidad ofició a la Policía del Valle del Cauca para que se realice la respectiva investigación de los hechos y se evalúe el nivel de riesgo. Igualmente, se remitieron los documentos al programa de protección del entonces Ministerio del Interior y Justicia para que este estudiase el caso y determinase un esquema de seguridad.

2.5. Indica la demanda que la actuación del Ministerio del Interior y Justicia se limitó a la remisión de un oficio del 11 de febrero del 2009, en el que, en esencia, nada se decidió, dado que se afirmaba que en sesión del 2 de febrero del 2009 el Comité de Reglamentación y Evaluación del riesgos CRER recomendó como complemento a las medidas que hubiesen tomado las entidades territoriales y los organismos de seguridad, lo siguiente:

SE RECOMIENDA MEDIDAS PREVENTIVAS CON POLICÍA NACIONAL; ASÍ MISMO, PRACTICAR EL ESTUDIO TÉCNICO DE NIVEL DE RIESGO; UNA VEZ SE OBTENGA EL RESULTADO DEL NIVEL DE RIESGO, EL CASO SE PRESENTARÁ NUEVAMENTE AL COMITÉ. 

2.6. El 25 de febrero del 2009 la Procuraduría General de la Nación también emitió el oficio Nº 00756 del 25 de febrero del 2009, en el que apenas se le informó a la víctima que se había dispuesto lo debido a fin de dar trámite a la queja, al tenor de lo previsto en el protocolo de actuación preventiva en materia de los procesos para gestionar medidas de autoprotección a víctimas y testigos del conflicto armado.

2.7. También se hace referencia a que en la opinión pública regional tuvo alta repercusión la amenaza sufrida por el señor Wagner Valencia, apareciendo información relativa a esta en el periódico El País de Cali el 6 de noviembre del 2008 y en el periódico El Picacho de Tuluá, el 5 de noviembre del 2008.

2.8. Por su parte, el departamento de Policía del Valle se limitó a entregar al amenazado un acta denominada “acta de autoprotección de personas amenazadas”, que contenía unas recomendaciones de seguridad.

2.9. Como consecuencia de la inacción de todas las entidades enunciadas, el 31 de marzo del 2009, a las 8:30 a.m. el señor Wagner Valencia fue asesinado en el antejardín de su residencia en el barrio La Esperanza de Tuluá, en presencia de su esposa.

2.10. Estos hechos, ante la innegable previsibilidad de lo acontecido y la inacción de las autoridades para evitar el curso de los acontecimientos, constituyen una falla en el servicio con un innegable nexo de causalidad con la muerte del señor Wagner Valencia.

II. Trámite procesal.

3. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 8 de junio del 2011 (fls. 112-113, cdno. 1) y notificadas las demandadas, contestaron de la siguiente forma:

3.1. El Ministerio del Interior propuso las siguientes excepciones (fls. 144-153, cdno. 1):

3.1.1. Inepta demanda por poder insuficiente. Al respecto, explicó que el poder otorgado por los demandantes estableció las personas jurídicas contra la que estaría dirigida la demanda, entre las que no se encontraba explícitamente el Ministerio del Interior. Igualmente, indicó que no fue citado debidamente a la audiencia de conciliación prejudicial.

3.1.2. Inexistencia de falla del servicio y ausencia de nexo causal. Alegó, en síntesis, que la solicitud de protección fue atendida oportunamente, ordenándole a la Policía Nacional implementar las medidas preventivas y proyectivas correspondientes. Agregó que nada más dispuso, porque estaba a la espera de estudio del nivel de riesgo, que debía ser realizado por la Policía Nacional.

3.1.3. Culpa exclusiva de la víctima. Al respecto, señaló que la muerte del señor Wagner se produjo como consecuencia de que este no acató las recomendaciones plasmadas en el acta de autoprotección para personas amenazadas.

3.2. La Fiscalía General de la Nación (fls. 158-162, cdno. 2), básicamente, alegó que su acción en el caso fue adecuada y que no tiene en cabeza suya funciones de protección, salvo en lo que tiene que ver con testigos. Propuso, por tanto, la excepción de falta de causa para demandar y de ineptitud de la demanda por falta del requisito formal de precisar de manera clara los hechos por los que se acciona.

3.3. El Municipio de Tuluá (fls. 158-177, cdno. 1) alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, en cuanto los hechos son atribuibles a los autores materiales del asesinato, es decir las FARC, y la culpa exclusiva de la víctima, en cuanto el señor Wagner nunca pidió protección ni al municipio ni al Concejo Municipal.

3.4. La Policía Nacional (fls. 198-211, cdno. 1) en general no aceptó los hechos de la demanda y particularmente respecto del relativo a la muerte del señor Wagner Valencia, indicó que no está debidamente acreditado que este hubiese sido asesinado por las mismas personas que lo amenazaron, además de que la amenaza no coincide con lo narrado en la demanda sobre la muerte, pues según esta, el homicidio se produjo en la casa de habitación en el casco urbano del señor Wagner, mientras las amenazas señalaban la imposibilidad de este de ir a la parte rural.

3.5. Igualmente, formuló como excepciones la ausencia de falla en el servicio, dado que los registros muestran que desde que tuvo conocimiento del hecho la Policía hizo visitas periódicas y constantes al domicilio de la víctima, el hecho de un tercero y la culpa exclusiva de la víctima, en tanto estos también son prueba de que en muchas ocasiones el señor Wagner no informó oportunamente a la entidad de sus movimientos y desplazamientos.

3.6. La Defensoría del Pueblo (fls. 235-252, cdno. 1), en resumen, consideró que es al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Policía a quienes debe imputarse el daño consistente en la muerte del señor Wagner Valencia, dado que estas entidades no agotaron los medios correspondientes para brindar protección efectiva al occiso.

4. El 24 de mayo del 2012 la Unidad Nacional de Protección pidió ser vinculada al proceso en sucesión procesal del Ministerio del Interior y de Justicia (fls. 768, cdno. 1A). Al respecto, explicó que mediante la Ley 1444 del 2011 se escindió el Ministerio del Interior y Justica en los ministerios respectivos del Interior y de Justicia y el Derecho. Posteriormente, por Decreto 4065 del 31 de octubre del 2011 se creó la Unidad Nacional de Protección, UNP para asumir las funciones que desarrollaban el Ministerio del Interior y el DAS en lo relativo a la protección de personas, incluyendo las diligencias judiciales derivadas de tales funciones, como las del presente asunto.

5. El 22 de abril del 2013, el Tribunal reconoció personería al apoderado que presentó el escrito enunciado en el párrafo precedente y ordenó el decreto de las pruebas solicitadas por las partes, teniendo como parte demandada a la Unidad Nacional de Protección. En tal sentido, decretó como material probatorio solicitado por esta entidad, los documentos allegados junto con la contestación presentada en su momento por el Ministerio del Interior. Contra la providencia no se presentaron recursos, por lo que quedó en firme el 16 de mayo del 2013 (fls. 775-778, cdno. 1A).

6. Surtido el trámite procesal correspondiente y concluido el periodo probatorio, se corrió traslado a las partes para alegar (fls. 819, cdno. 1A), oportunidad en la que actuaron el Municipio de Tuluá (fls. 820-859, cdno. 1A), la Policía Nacional (fls. 830-845, cdno. 1A), la Unidad Nacional de Protección (fls. 846-850, cdno. 1A), la Defensoría del Pueblo (fls. 851-857, cdno. 1A) y la Fiscalía General de la Nación (fls. 858-872, cdno. 1A).

6.1. El Municipio de Tuluá puso de presente que la función de protección de personas en especial condición de vulnerabilidad en su integridad física se encuentra en cabeza de otras entidades, como la Unidad Nacional de Protección; aunque señaló que conforme con lo probado, estas, particularmente la Policía y la Fiscalía, sí adelantaron las labores que se encontraban en sus manos para proteger al señor Wagner. Insistió en que la víctima contribuyó a la causación de la tragedia, dado que nunca puso en conocimiento de la alcaldía o el concejo municipal las amenazas de las que era objeto.

6.2. La Policía Nacional alegó que, primero, sus funciones no podían considerarse en términos absolutos, ante las limitaciones materiales con las que cuenta y, segundo, de cualquier manera las normas aplicables no han puesto en cabeza suya la protección particular de personas, lo que sí ocurre con la Unidad Nacional de Protección. Alegó también que en el caso se presenta el hecho de un tercero, pues el asesinato lo ejecutó la guerrilla de las FARC, y que en el caso se extraña una falla en el servicio que le resulte ejecutable.

6.3. La Unidad Nacional de Protección trajo a colación las normas relativas a la determinación del riesgo de los individuos que solicitan protección y señaló que conforme a estas la actuación de la entonces dirección de Protección del Ministerio del Interior y de justicia fue adecuada y oportuna, proveyendo dentro de los 15 días siguientes a la solicitud un diagnóstico provisional en el que se ordenó a la Policía Nacional la toma de medidas preventivas. Reiteró, como lo hizo en su momento el Ministerio del Interior, que se quedó esperando el resultado del diagnóstico que la Policía debía realizar para poner el caso en consideración, nuevamente, del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos. También puso de presente que el hecho fue ejecutado por terceros, sin que se hubiese aun determinado el móvil del asesinato.

6.4. La Defensoría del Pueblo indicó que su actuación en el caso fue diligente, en tanto apenas tuvo conocimiento de los hechos los comunicó a las entidades pertinentes, con funciones de protección a individuos. Alegó, entonces, la ausencia de falla en el servicio, el hecho exclusivo de un tercero y el cobro de lo no debido.

6.5. La Fiscalía General de la Nación, básicamente, reiteró la expuesto en la demanda respecto a la carencia en cabeza suya de facultades concretas de protección en un caso como el señalado, al no haber sido previstas estas ni en la Constitución ni en las leyes que establecieron sus funciones, deberes y objetivos.

7. El 27 de noviembre del 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de primera instancia, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones y se decidió lo siguiente en la parte resolutiva (fls. 877-916 c. ppal.):

PRIMERO: DECLÁRASE administrativamente responsable a la NACIÓN MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, adscrita al Ministerio del Interior y creada mediante Decreto 4065 de 2011 por falla en el servicio de protección conforme a la parte motiva de esta providencia. 

SEGUNDO: CONDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, a pagar las siguientes sumas de dinero: 

Para ANDRÉS FELIPE WAGNER ARANA y JUAN JOSÉ WAGNER ARANA, NANCY ERNESTINA ARANA LÓPEZ, y MARIA MARDORY LÓPEZ DE ARANA, 100 salarios mínimos legales mensuales para cada uno de ellos. 

Para MARÍA BELCY WAGNER VALENCIA, ROSALBA WAGNER DE DÍAZ, MANUEL VEIMAR WAGNER VALENCIA, DAGOBERT WAGNER VALENCIA, UBAN WAGNER VALENCIA, JAVIER WAGNER VALENCIA, CLARA ISABEL WAGNER VALENCIA, MARÍA LUCELLY WAGNER VALENCIA, NIBIA MARÍA WAGNER VALENCIA y MARÍA LUCY WAGNER DE GIRALDO, 50 salarios mínimos legales mensuales para cada uno de ellos. 

TERCERO: TENER probada la falta de legitimación material en la causa del MUNICIPIO DE TULUÁ – CONCEJO MUNICIPAL, y de LA NACIÓN – DEFENSORÍA DEL PUEBLO, conforme a la parte motiva de esta providencia. 

CUARTO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. 

QUINTO: Sin costas la presente actuación. 

SEXTO: Para el cumplimiento de esta sentencia dese aplicación a lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo. 

7.1. El a quo inició por enunciar lo que consideró el marco jurisprudencial del derecho a la seguridad personal, señalando que la Corte Constitucional establece como una de sus dimensiones la de un derecho individual con garantías previstas en la Constitución contra los riesgos extraordinarios a los que se puedan ver sujetas las personas.

7.2. Agregó que, por su parte, el Consejo de Estado tiene como una de las fuentes de responsabilidad del Estado y de indemnización de los particulares la concreción de daños sufridos por violación de la obligación primaria de las autoridades de prevenirlos cuando su inminencia ha sido puesta en su conocimiento. En otras palabras, aunque no es el único evento en el que se produce la responsabilidad, esta indudablemente se da cuando la víctima solicitó medidas de seguridad y no se le brindaron.

7.3. Así, consideró que estaba más que probada la muerte por arma de fuego del señor Carlos Alberto Wagner Valencia, en su residencia en el Municipio de Tuluá, el 31 de marzo de 2009. También encontró acreditado que el 6 de noviembre del 2008, la víctima formuló denuncia penal ante la Fiscalía por estas amenazas, afirmando que las mismas se habían producido por la llegada a su domicilio de una publicación subversiva en la que se dirigía directamente una intimidación en su contra, rechazando su presencia en la zona rural de Tuluá. Igualmente, la noticia fue de gran trascendencia en medios regionales de comunicación.

7.4. En lo que tiene que ver con la actuación de la Fiscalía, se demostró que en la misma fecha la Fiscalía Seccional 31 de Tuluá solicitó a la Policía Nacional brindar protección al denunciante, la cual fue contestada el 18 de noviembre de 2008, informando que se dispuso una patrulla policial para realizar visita permanente a la residencia de aquel y se entregó un acta de autoprotección. Sin embargo la actuación del ente acusador resultó insuficiente y no se compadece con varios preceptos de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, como el derecho de las víctimas a que se garantice su seguridad (art. 11), las atribuciones de la Fiscalía y su deber de brindar protección a testigos y víctimas de delitos (arts. 114 y 154).

7.5. Agregó que la Fiscalía tampoco pudo demostrar que se hubiera desarrollado algún procedimiento con el objeto de incluir al señor Wagner Valencia en el programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 104 del 30 de diciembre de 1993.

7.6. Al analizar la actuación de la Defensoría del Pueblo, encontró que como parte integrante del Ministerio Público, hizo lo que se encontraba en sus manos, consistente en comunicar las amenazas a las instituciones que contaran con las funciones y atribuciones para dar protección material al denunciante. Así, se probó que en varios oficios del 14 de diciembre del 2008 pidió a numerosas entidades actuar en el caso particular.

7.7. A continuación estudió la conducta en el caso del entonces Ministerio del Interior y de Justicia. Así, inició por señalar que este, conforme con el Decreto Ley 4065 del 2011 fue sustituido procesalmente por la Unidad Nacional de Protección.

7.8. Posteriormente, encontró probado que el 11 de febrero del 2009 informó al señor Wagner de los trámites del ministerio ante el comité de reglamentación y evaluación de riesgo, CRER, así como que en la misma fecha solicitó a la Policía Nacional brindar protección a la víctima y la realización de estudio técnico del nivel de riesgo. Agregó que quedó acreditado que pasados los 15 días de plazo para realizar este estudio no se había recibido respuesta de la Policía Nacional. Incluso, para el momento del asesinato, nada había manifestado esa institución.

7.9. Recordó que la protección de servidores públicos de elección popular estaba a cargo del Ministerio según el artículo 2º del Decreto 2816 del 2006 y adujo que, a pesar de que este no fue absolutamente inoperante respecto de la amenaza, evidentemente sus acciones no fueron suficientes para evitar la producción del daño, de donde se derivaba su responsabilidad, en concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado. Lo mismo se predicó de la Policía Nacional. Señaló entonces:

En el caso bajo examen se observa de los hechos probados y analizados en precedencia que ha surgido la responsabilidad del Estado, en cabeza de la Fiscalía General de la Nación y de la Dirección Nacional de Protección DNP Decreto Ley 4065 de 2001 (sic), (...) por cuanto el deber constitucional y legal de protección que se debía a la víctima se realizó de manera defectuosa, al no ser suficiente para enervar el daño causado esto es, la muerte del concejal CARLOS ALBERTO WAGNER VALENCIA, tal como lo señala el H. Consejo de Estado “...según los planteamientos jurisprudenciales trazados en la materia, no es necesario, para imputar la responsabilidad al Estado, que los demandantes prueben indefectiblemente la petición de protección elevada por la víctima de los hechos violentos, sino que basta con acreditar que las autoridades públicas correspondientes, sí conocían de la situación de peligro en que se enmarcaba la persona, sino que basta con acreditar la petición de protección elevada por la víctima de los hechos violentos, sí conocían de la situación de peligro en que se enmarcaba la persona, supuesto que por sí sólo reviste la suficiente entidad como para dar por acreditado el incumplimiento de un deber constitucional y legal a cargo de aquellas en el evento de que hayan hecho caso omiso, o lo hagan de manera defectuosa”. Además, por cuanto “... no se trata de endilgar una obligación de imposible cumplimiento al Estado, en los términos de la relatividad de la falla en el servicio, sino que, en el caso concreto, se infiere que la administración pública tenía conocimiento de la situación y no adoptó las medidas necesarias para proteger la vida del ciudadano. La relatividad de la falla, en estos eventos, se relaciona con la imposibilidad de exigir de manera absoluta a la organización estatal prevenir cualquier tipo de daño o resultado antijurídico, como quiera que el estado no se encuentra en capacidad de brindar una protección personalizada a cada individuo que integra el conglomerado social. No obstante lo anterior, el deber de protección de la vida, honra y bienes que se radica en cabeza del Estado, se torna más exigente en tratándose de personas frente a las cuales es posible o probable que se concrete o materialice un riesgo de naturaleza prohibida...”. 

7.10. Finalmente absolvió al Municipio de Tuluá, ante la ausencia de un medio de convicción que permita inferir el conocimiento del ente territorial sobre la amenaza que yacía sobre el señor Wagner Valencia. Así las cosas, y en conclusión, condenó solidariamente a la Fiscalía, la Policía Nacional y la Unidad Nacional de Protección.

7.11. En lo que tiene que ver con los perjuicios, se otorgaron 100 salarios mínimos mensuales legales, por concepto de perjuicios morales, para los demandantes Andrés Felipe Wagner Arana, Juan José Wagner Arana —hijos de la víctima—, Nancy Ernestina Arana López —compañera de la víctima— y María Mardory López de Arana —suegra de la víctima—.

7.12. Igualmente, se otorgaron 50 salarios mínimos a los demandantes Dagobert Wagner Valencia, María Belcy Wagner Valencia, Rosalba Wagner de Díaz, Manuel Veimar Wagner Valencia, Uban Wagner Valencia, Javier Wagner Valencia, Clara Isabel Wagner Valencia, María Lucelly Wagner Valencia, Nibia María Wagner Valencia y María Lucy Wagner de Giraldo, en calidad de hermanos de la víctima.

7.13. Por último, negó la indemnización solicitada por los conceptos de daño a la vida de relación y alteración grave a las condiciones de existencia, al considerar que la forma en la que se sustentó la solicitud indicaba que, básicamente, lo que se pretendía era una doble indemnización por perjuicio moral.

8. La anterior decisión fue apelada oportunamente por la Policía Nacional (fls. 923-931, cdno. ppal.), la Unidad Nacional de Protección (fls. 940-946, cdno. ppal.), la parte demandante (fls. 947-982, cdno. ppal.) y la Fiscalía General de la Nación (fls. 983-993, cdno. ppal.), con los siguientes argumentos.

8.1. La Policía Nacional consideró que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta en debida forma las actuaciones desplegadas por la entidad en el caso, lo pone en una situación de exigibilidad irracional de protección de los ciudadanos, lo obliga a lo imposible, y lo condena sin una determinación clara de la forma en la que habría contribuido a la causación del daño y mediante un título genérico de responsabilidad abstraído de la realidad del caso:

No puede pretenderse endilgar responsabilidad a la Policía Nacional bajo un título genérico de deber constitucional consagrado en la Carta Política, sin demostrar en el caso concreto, de qué manera la entidad contribuyó en la causación del daño; aunque a la institución le corresponde proteger la vida, honra y bienes de todos los residentes de Colombia, ello no significa que deba ser condenada por todo atentado contra esos derechos, basados simplemente en el enunciado constitucional; habrá de probarse que frente a una determinada afectación de derechos de las personas, su acción, omisión o extralimitación tuvo relación con el daño causado, ya sea porque directamente contribuyó al mismo, o porque permitió que terceros lo hicieran y no lo evitó teniendo la posibilidad física y material para hacerlo, o porque actuó pero sin emplear todos los medios con los que contaba. 

8.2. Agregó que en el caso se presentaba el hecho exclusivo de un tercero como causal de exoneración, en cuanto, por un lado, el atentado fue perpetrado por las FARC, y por otro, distintas entidades también se encontraban a cargo de la protección de la víctima:

Es así como la Policía Nacional hizo lo pertinente respecto a la protección del señor CARLOS ALBERTO WAGNER VALENCIA (q.e.p.d.), no obstante era a las demás entidades a quienes correspondía brindar la seguridad requerida al concejal con el fin de prever cualquier situación que generaba peligro para el mismo, es decir era a la Fiscalía General de la Nación y a la Unidad nacional de Protección U.N.P. a quien atañía este acompañamiento continuo y así evitar el resultado lamentable que todos conocemos. 

8.3. La Unidad Nacional de Protección insistió en que su actuación se apegó a lo dispuesto en el Decreto 2816 del 2006 respecto del procedimiento ordinario en estos casos, el cual requería, indefectiblemente, de la realización de un estudio del nivel de riesgo del denunciante, el cual se encontraba a cargo de la Policía, que a pesar de que le solicitó en el término previsto por la norma, nunca lo entregó, quedando así maniatado el Comité de Evaluación de riesgos para tomar medidas más concretas. Resaltó que, en todo caso, sí solicitó protección preventiva a la Policía Nacional:

Lo anterior permite concluir que la solicitud de protección del señor Wagner Valencia fue atendida oportunamente por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, agotando el procedimiento dispuesto en la Ley, ordenándole a la Policía Nacional, implementar las medidas preventivas y de protección correspondientes al riesgo denunciado, quedando a la espera de recibir de la Policía Nacional el resultado del estudio técnico de nivel de riesgo o grado de amenaza, a fin de someter nuevamente el caso al CRER y así definir, según el Decreto 2816 de 2006, las medidas de protección con cargo al Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia, de acuerdo al nivel de riesgo arrojado del estudio que debía realizar la Policía Nacional.  

8.4. La Fiscalía General de la Nación trajo a colación las normas aplicables al programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal, Ley 104 de 1993, Ley 938 de 2004, Ley 418 de 1997 y Ley 906 de 2004. En ese sentido, aceptó que las funciones de protección sobre estos sujetos está a su cargo, pero, por una parte sus decisiones relativas a la inclusión de personas es autónoma y por otra, en el caso concreto, al tratarse el señor Wagner Valencia de un Concejal, se encontraba cobijado por la política especial de protección prevista en el artículo 81 de la citada Ley 418 de 1997, del cual son responsables otras entidades:

En conclusión, de la revisión de la normatividad en cita puede advertirse que la población objeto del programa consagrado en el artículo 81 de la Ley 418 de 1997 está constituida por los dirigentes o activistas de grupos políticos, (especialmente de grupos de oposición), de organizaciones sociales, cívicas, comunales, gremiales, sindicales, campesinas, de grupos étnicos, de derechos humanos, de población en situación de desplazamiento; miembros de la misión médica; testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos; periodistas y comunicadores sociales; alcaldes, diputados, concejales, personeros; funcionarios o ex funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la política de derechos humanos o de paz del Gobierno Nacional. 

Los órganos competentes para el desarrollo del programa son la dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, el comité de reglamentación y evaluación de riesgos CRER, organismos que actuarán de manera conjunta con la Policía Nacional o con el DAS (para la época de los hechos), u otros organismos del orden nacional o territorial que se consideren pertinentes. 

8.5. La parte demandante, en síntesis, solicitó que se aumente la cuantía de los perjuicios morales otorgados en primera instancia, trayendo, in extenso jurisprudencia de esta Sección en la que se indica que este tipología indemnizatoria puede ser aumentada más allá de los parámetros comunes de acuerdo con la valoración que se haga de un caso concreto.

8.6. Así mismo, solicitó el otorgamiento de otros perjuicios que no fueron tenidos en cuenta en primera instancia, “como los materiales, la reparación integral, los perjuicios de vida relación y demás daños conculcados (...)” a los demandantes. Pidió tener en cuenta que el causante asesinado era la persona que tenía la responsabilidad de la manutención de su núcleo familiar primario y constituía un apoyo económico para sus demás familiares.

9. El 16 de marzo del 2015 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fls. 1028, cdno. ppal.), oportunidad en la que actuaron la parte demandante (fls. 1029-1031, cdno. ppal.), la Fiscalía (fls. 1032-1039, cdno. ppal.) y la Policía Nacional (fls. 1058-1060, cdno. ppal.). Así mismo, el agente del Ministerio Público rindió su correspondiente concepto (fls. 1062-1085, cdno. ppal.).

9.1. La parte demandante reiteró su solicitud de que fuese aumentada la cuantía de la indemnización por perjuicios morales y se accediera a los materiales y a la reparación integral del daño.

9.2. La Fiscalía General de la Nación solicitó la revocatoria de la condena en su contra, en aplicación de la relatividad de la falla ante una repentina muerte, máxime cuando “no se demostró que la víctima haya realizado el trámite pertinente para ingresar al Programa de Protección acorde con los parámetros establecidos en la Ley 1106 de 2006”. También indicó que las facultades de Protección se encontraban en cabeza de la Policía Nacional y que en cualquier caso se trató de un hecho de un tercero, imputable únicamente a las personas que, en un actuar delictivo, asesinaron al señor Wagner Valencia.

9.3. La Policía Nacional adujo que el caso debe analizarse desde una perspectiva que no convierta el deber constitucional de protección de la entidad en un elemento ajeno a la razonabilidad y posibilidad de prevenir el riesgo.

9.4. El agente del Ministerio Público indicó que en el caso es evidente la responsabilidad estatal, que solicitó ser declarada respecto de la Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional, dado que podían determinar la existencia de una amenaza extrema y no actuaron en concordancia.

9.5. En concreto, a estas entidades les imputó tres conductas omisivas. Por una parte, el Ministerio del Interior fue pasivo en demasía, la Policía Nacional consideró injustificadamente el riesgo como bajo, no cumplió con la evaluación de riesgo que ordenó el Ministerio y sus acciones concretas fueron claramente insuficientes, mientras que la Fiscalía General de la Nación contaba con un programa especial de protección del que no hizo uso. Señaló entonces:

Para esta Delegada, en las circunstancias descritas, las autoridades correspondientes podían determinar la existencia de una amenaza extrema, lo que indica que incurrieron en ausencia de prevención razonable al no tomar las medidas adecuadas para evitar el hecho dañoso. 

Al respecto, hay que indicar que el Ministerio del Interior fue pasivo, al esperar que el afectado cumpliera con la presentación de la documentación que según su reglamentación se requería para incluirlo en el programa de protección, a pesar de que esa entidad había recibido un sinnúmero de comunicaciones informando de la gravedad del riesgo, por parte de otras entidades públicas y a pesar de que había sido instaurada una denuncia penal sobre el delito de amenazas. 

Por su parte, la Fiscalía General contaba con un programa especial de protección para intervinientes dentro del proceso penal, y no procedió debidamente a pesar de que precisamente el delito objeto de denuncia por parte del afectado era de amenazas contra su vida a causa de su actividad política, lo que implica que claramente tenían relación con la intervención del afectado en el proceso penal. 

De otro lado, la Policía Nacional adelantó un estudio de riesgo calificándolo como ordinario, a pesar de que era extraordinario, teniendo en cuenta la posición intuitu personae, es decir, las especiales condiciones personales y sociales determinadas en este caso por su actividad política y por los antecedentes de amenazas contra la vida planteada en su denuncia; no obstante, no volvió a practicar un segundo estudio de riesgo conforme lo solicitó el Mininterior, omisión con la que se hubiese podido determinar el tránsito del riesgo ordinario a una amenaza o riesgo extremo, lo que requería de medidas suficientes y adecuadas con lo que se hubiese prevenido la concreción del riesgo. 

Para ésta delegada las medidas de protección desarrolladas por la Policía Nacional, como las de pasar revistas al domicilio del afectado y darle en una entrevista recomendaciones de autoprotección, acciones fueron insuficientes para la magnitud de las amenazas, todo ello por no haber actualizado el estudio de riesgo del amenazado con el transcurso del tiempo. 

CONSIDERACIONES

I. Competencia.

9. La Sala es competente para resolver el caso sub judice, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, por cuanto se trata de un recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso que, por su cuantía(2), tiene vocación de doble instancia.

II. Hechos probados.

10. De conformidad con las pruebas válidamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos relevantes:

10.1. El 6 de noviembre del 2008, el señor Carlos Alberto Wagner Valencia, quien para el momento de los hechos se desempeñaba como concejal del Municipio de Tuluá, Valle del Cauca, presentó denuncia ante la Fiscalía 187 URI de Tuluá, poniendo en conocimiento de dicha autoridad amenazas que había lanzado en su contra la guerrilla de las FARC el 4 de noviembre anterior. Explicó el denunciante, que las amenazas se habían hecho mediante el envío a su casa de una publicación subversiva en la que se le declaraba objetivo militar por su militancia en un partido político de afinidad uribista. El señor Wagner Valencia, en concreto, narró lo siguiente (original del Formato Único de Noticia Criminal correspondiente a la denuncia del señor Carlos Alberto Wagner Valencia del 6 de noviembre del 2008 —fls. 59-61, cdno. 1—; copia simple de la publicación Resistencia, edición nº 14, junio del 2008 —fls. 70-72, cdno. 1—, copia simple de la credencial que acredita la elección del señor Wagner Valencia como concejal de Tuluá para el periodo 2008 a 2011, por el partido Alas – Equipo Colombia —fls. 271, cdno. 1—):

El martes cuatro de noviembre del presente año a las siete de la mañana encontré esta revista que habían tirado por debajo de la puerta de mi casa. En la portada de la revista dice: Resistencia. Órgano Informativo regional. Yo comencé a leerla y en la página 3 donde dice en mayúscula notas breves, aparece lo siguiente “El concejal Carlos Alberto Wagner del partido Alas Equipo Colombia (uribista) no es bienvenido en la zona rural del Municipio de Tuluá por mentiroso, corrupto y politiquero. Por lo tanto, las FARC-EP no le garantizan su seguridad en la zona montañosa”. Por esta razón vengo a formular denuncio. Yo tuve una amenaza hace dos y tres años cuando estaba en campaña al Concejo, pero fue vía telefónica, yo coloqué denuncio en la Fiscalía pero no ascendió a nada y hasta ahora que sale este escrito en esta revista, este escrito viene de las FARC de la columna Compañía Víctor Saavedra de las FARC que opera en la montaña tulueña (...). 

10.2. Las amenazas dirigidas por las FARC al concejal Wagner Valencia fueron materia de despliegue noticioso en medios regionales. Así, consta que la noticia fue cubierta en los días siguientes, al menos, por los diarios La Expresión de Tuluá, El Picacho, Q´Hubo y El País de Cali (ejemplares de los diarios El País, Q´Hubo, El Picacho y la Expresión de los días 5, 6 y 7 de noviembre del 2008 —fls. 66-69, cdno. 1—).

10.3. El mismo 6 de noviembre del 2008, la Fiscalía Seccional 31, que había recibido la denuncia, remitió a la comandancia de la Estación de Policía de Tuluá el oficio Nº F-31-2008-0516, en el que le solicitó protección para el señor Wagner Valencia y su familia, en los siguientes términos (copia simple del oficio Nº F-31-2008-0516 del 6 de noviembre del 2008 —fls. 62, cdno. 1—):

Comedidamente me permito solicitarle se sirva disponer personal adscrito a la institución a su cargo a fin de brindarle protección al Señor CARLOS ALBERTO WAGNER VALENCIA, con CC 94,364.901 de Tuluá Valle, y a su grupo familiar, quienes residen en la calle 27 13-85 Barrio la Esperanza de Tuluá, Valle. 

Lo anterior por cuanto se le recibió denuncia penal en el día de hoy, por el delito de AMENAZAS, con SPOA 768346000187200801988 (...). 

13.4.(sic) El 15 de diciembre del 2008 la Defensoría del Pueblo remitió oficio al señor Wagner Valencia, en el que le informó que de acuerdo con las comunicaciones enviadas a la entidad por el personero municipal de Tuluá relativas a la situación de seguridad, solicitó la intervención del comandante de la Policía del Valle para que se investigasen los hechos, se brindaran medidas materiales de protección, y se evaluara el nivel de riesgo. También señaló que se habían remitido los correspondientes documentos al Ministerio del Interior para el estudio del caso y la determinación de un esquema de seguridad (original oficio Nº D.P.R.V.C.J.A Nº 1341 del 15 de diciembre del 2008 —fls. 63, cdno. 1—).

13.5. En efecto, consta que el personero municipal de Tuluá diligenció el 5 de diciembre del 2008 la queja del señor Wagner Valencia por las amenazas en su contra y remitió los documentos correspondientes a la Defensoría. Así mismo, obran en el expediente los oficios de la entidad a la Policía del Valle y el Ministerio del Interior (copia simple del formato de recepción que peticiones de la Defensoría del Pueblo del 5 de diciembre del 2008 —fls. 217, cdno. 1—; copia simple del oficio D.P.R.V.C. JA Nº 1339 del 15 de diciembre del 2008 —fls. 218, cdno. 1—; copia simple del oficio Nº D.P.R.V.C. JA Nº 1339 del 15 de diciembre del 2008 —fls. 219, cdno. 1—).

13.6. El 2 de febrero del 2006 el Ministerio del Interior y de Justicia puso en consideración del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER, el caso del señor Wagner Valencia, que resolvió recomendar “medidas preventivas con Policía Nacional; Así mismo, practicar el estudio técnico de nivel de riesgo; una vez se obtenga el resultado del nivel de riesgo, el caso se presentará nuevamente al comité” (original oficio Nº DDH-0900 del 11 de febrero del 2009 —fls. 64, cdno. 1—).

13.7. A pesar de que mediante oficio Nº 2514 del 11 de febrero el Ministerio del Interior solicitó a la Policía Nacional la realización del estudio técnico de nivel de riesgo, para el 31 de marzo del 2009, fecha en la que se habría producido la muerte del señor Wagner Valencia, dicha institución no lo había aportado (original del memorando interno Nº 19712 del 11 de agosto del 2011, enviado por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior al director jurídico de la cartera —fls. 134-136, cdno. 1—).

13.8. En atención a las comunicaciones recibidas por la entidad de parte de varias autoridades, como medida provisional de protección, la comandancia en el departamento del Valle del Cauca de la Policía Nacional decidió hacer suscribir al señor Carlos Alberto Wagner dos actas de auto protección —7 de noviembre del 2008 y 14 de noviembre de 2008—, con las siguientes recomendaciones (copia simple de las actas de autoprotección suscritas por el señor Carlos Alberto Wagner Valencia los días 7 y 14 de noviembre del 2008 —fls. 189-190, cdno. 1—; copia auténtica del oficio Nº 002548 del 11 de febrero del 2009 —fls. 141, cdno. 1—):

RECOMENDACIONES: 

No conteste directamente el teléfono, solicitar quién es su interlocutor y que deje el mensaje. 

Instalar Identificador de llamadas, informando a la autoridad competente, la relación de llamadas recibidas con carácter amenazante. 

No dejar abierta la puerta de acceso a su residencia, ni permanecer en la sala o habitaciones visibles desde la calle. 

Cuando sea requerido, no salga directamente, espere a que otra persona lo haga sin abrir la puerta de su casa, recurriendo a la ventana. 

Cuando se encuentre en la calle, sea cauteloso, no permita que personas extrañas se le acerquen, mire hacia sus lados para observar si está siendo vigilado o es objeto de seguimientos. 

Tome nota de las placas de vehículos y motocicletas, igualmente detalle a sospechosos que puedan estar al asedio. 

No haga comentarios sobre los motivos de sus amenazas, sea reservado. 

Informe de manera inmediata a las autoridades cualquier información que obtenga al respecto. 

Tenga siempre presente los siguientes números telefónicos (...). 

13.9. La Policía del Valle, como medida de protección, decidió pasar revista de manera periódica por la residencia del denunciante. Así, el 6 de noviembre se suscribió el acta de apertura del libro de revista correspondiente. En él se dejó registro de visitas periódicas que se hicieron al domicilio del señor Wagner Valencia entre el 8 de noviembre del 2008 y el 30 de marzo del 2009 (copia auténtica del libro de registro de revistas al domicilio del señor Carlos Alberto Wagner Valencia —fls. 191-197, cdno. 1—).

13.10. El señor Carlos Alberto Wagner Valencia falleció el 31 de marzo del 2009, a las 8:30 de la mañana, en el Municipio de Tuluá, Valle del Cauca (original del registro de defunción del señor Carlos Alberto Wagner Valencia —fls. 28, cdno. 1—).

III. Problema jurídico.

14. De acuerdo con los hechos y las pretensiones de la demanda, así como con las consideraciones hechas por el a quo y los argumentos expuestos en los recurso de apelación, la Sala debe determinar si en el presente caso se reúnen los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas por la muerte del señor Carlos Alberto Wagner Valencia, tomando en consideración que este puso en conocimiento de varias autoridades la existencia de amenazas en su contra.

IV. Cuestión previa: insuficiencia del poder y sucesión procesal de la Unidad Nacional de Protección.

15. La Sala no pasa por alto la ocurrencia de algunas irregularidades en el trámite del presente asunto, relativas a la vinculación del Ministerio del Interior y de Justicia y la posterior sucesión procesal solicitada respecto de este por la Unidad Nacional de Protección. Sin embargo, las mismas no afectan la validez del presente pronunciamiento y han resultado saneadas por la misma conducta de las partes, según se pasará a explicar.

15.1. Tal como se indicó en el párrafo 3.1 de este documento, al contestar la demanda el Ministerio del Interior y de Justicia propuso una serie de excepciones buscando que las pretensiones en su contra no prosperaran. Dentro de estas se encontraba la de ineptitud de la demanda por insuficiencia de poder, ya que el mandato judicial mediante el que se inició el pleito no fue otorgado por los demandantes con mención explícita de dicha entidad como eventual parte demandada. Igualmente, alegó no haber sido convocada debidamente al agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.

15.2. Lo alegado por el Ministerio en su momento es evidentemente cierto, dado que al revisar el texto de los poderes otorgados por los familiares y la cónyuge del señor Wagner Valencia resulta claro que en ellos se estableció como integrantes del extremo pasivo de la eventual demanda de reparación directa a la siguientes entidades:

LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – LA POLICÍA NACIONAL – LA NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN- LA NACIÓN-DEFENSORÍA DEL PUEBLO Y EL MUNICIPIO DE TULUÁ-CONCEJO MUNICIPAL DE TULUÁ. 

15.3. Esto implica que, en efecto, existe una insuficiencia en el poder otorgado por los demandantes. Sin embargo, la misma resulta en una irregularidad que no vicia el trámite del proceso, dado que no se encuentra en listada en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil como causal de nulidad del proceso.

15.4. Este artículo sí tiene una causal relativa a la carencia de poder, pero la misma sanciona la ausencia total de poder y no su insuficiencia. Veamos:

ART. 140.Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 

(...) 

7. Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales esta causal sólo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso.  

15.5. En el presente caso no puede hablarse de una carencia total de poder, dado que el mandato sí está otorgado, sólo que de manera incompleta, aunque, valga anotar, señala con claridad meridiana que los mandantes pretenden que la acción fuese iniciada con el objeto de buscar la indemnización de los perjuicios que se derivaron de la muerte del señor Carlos Alberto Wagner Valencia, así como la declaración de responsabilidad de las entidades que, mediante fallas del servicio y omisiones, permitieron la concreción del insuceso (fls. 1-3, cdno. 1).

15.6. Sobre la causal de nulidad en comento, la Sala ha sostenido lo siguiente(3):

24. La norma prevé así que, tratándose de apoderados judiciales, la indebida representación constituye una causal de nulidad pero sólo a condición de que se presente una carencia total de poder, lo cual ocurre cuando la persona que figura como demandante o demandado nunca ha expresado su voluntad de actuar en el proceso a través de quien dice ejercer su representación judicial, de manera que si el poder existe pero es incompleto, insuficiente o presenta defectos formales “se tratará de una anomalía intrascendente desde el punto de la validez del proceso y que puede ser fácilmente subsanada o corregida”(4). 

15.7. En ese orden de ideas, la insuficiencia del poder no es causal de nulidad sino una irregularidad procesal. Ahora, el mismo artículo 140 del Código de Procedimiento Civil indica que “las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este Código establece”.

15.8. En este caso el Ministerio del Interior y de Justicia, en su momento, puso de presente la irregularidad, pero la misma, no fue debidamente alegada pues debió ser presentada como argumento de un recurso de reposición contra la decisión que ordenó su vinculación al proceso —auto de admisión de la demanda—. Nótese que en el mismo documento presentó excepciones de fondo en contra de las pretensiones y pidió, a su favor, el decreto de pruebas documentales.

15.9. Por otra parte, luego de presentarse como sucesor procesal del ministerio, la Unidad Nacional de Protección prosiguió actuando sin oponerse a la continuidad de trámite y de hecho nada señaló sobre la insuficiencia del poder en el recurso que interpuso contra la sentencia de primera instancia y que aquí se resuelve.

15.10. Ahora, también se advierte una irregularidad en lo que tiene que ver con la sucesión procesal del Ministerio del Interior por la Unidad Nacional de Protección, dado que la misma debió ser aceptada en auto separado susceptible de apelación, conforme lo dispone el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil.

15.11. Sin embargo, se trata de otra anomalía que también ha sido saneada al no haber sido alegada por ninguno de los intervinientes en ninguna etapa procesal. Así, luego de la primera intervención de la Unidad, se produjo, incluso, el decreto de pruebas en el que se le tuvo como parte en el proceso, sin que nadie se opusiera a ello (ver supra párr. 5). Igualmente, se profirió la sentencia de primera instancia con referencia expresa a la sustitución procesal (ver supra párr. 7.5.), mientras que ninguno de los recursos de apelación manifestó disentimiento con esta circunstancia.

15.12. Así las cosas, la insuficiencia de poder para actuar en contra del entonces Ministerio del Interior y de Justicia es una irregularidad que no vicia el procedimiento hasta ahora adelantado y que se saneó por no haber sido alegada correctamente por esa cartera, ni puesta de presente por su sucesor procesal, la Unidad Nacional de Protección.

15.13. Por último, vale advertir que a pesar de que el Ministerio del Interior en su momento alegó que no fue debidamente citado a la audiencia de conciliación prejudicial, este hecho no está probado y, por el contrario, se observa su participación en las audiencias que se celebraron para el efecto los días 27 de abril y 24 de mayo del 2011, de acuerdo con la constancia expedida por la Procuraduría, visible en el folio 73 del cuaderno 1.

V. Análisis de la Sala.

16. La Sala abordará el estudio de la declaratoria de responsabilidad de los demandados desde el régimen de la falla en el servicio, en atención a que este es el título de imputación usado en la demanda para sustentar la presunta responsabilidad de los demandados por la muerte del señor Wagner Valencia, así como por la reiterada posición de esta Sección, según la cual en tratándose de los daños sufridos por las víctimas de hechos violentos cometidos por terceros, “los mismos son imputables al Estado cuando en la producción del hecho intervino la administración, a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o cuando la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a su protección(5)”.

17. La imputabilidad en el régimen de responsabilidad de la falla en el servicio está llamada a demostrar una relación de causa y efecto entre un daño antijurídico, entendido como aquél que sufre una persona que no se encuentre en el deber legal de soportarlo(6), y una falla en el servicio, es decir, una conducta negligente u omisiva de parte de la administración que implica su desconocimiento o violación a una obligación a cargo del Estado(7).

18. La Sala entonces evaluará si con el material probatorio obrante en el proceso se acreditó la ocurrencia de un daño o lesión a un bien jurídico, una falta o falla del servicio de protección por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del mismo y una relación de imputación o causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual, valga aclarar, aún demostrada la falla del servicio, no habrá lugar a indemnización.

19. En primer lugar, la Sala encuentra debidamente acreditada la existencia del daño invocado por la parte demandante, consistente en el fallecimiento del señor Carlos Alberto Wagner Valencia, el cual se concluye que se produjo de manera violenta el 31 de marzo del 2009. Sin embargo, al respecto deben hacerse algunas precisiones relativas a la forma en la que este hecho está acreditado.

19.1. La muerte del señor Wagner Valencia está probada porque para el efecto de acreditar este hecho la parte demandante allegó el original del registro civil de defunción visible en el folio 28 del cuaderno 1. Sin embargo, este documento no da cuenta de la causa de la muerte o indica de forma alguna las condiciones del modo en que se produjo.

19.2. Ante la ausencia de esta característica en el medio de convencimiento, la sentencia de primera instancia se decantó por tener el carácter violento de la muerte del señor Wagner Valencia por probado, ante la aceptación del mismo por parte de todas las demandadas en su contestación. Así, afirmó:

Quedó establecida la muerte por homicidio con arma de fuego del señor CARLOS ALBERTO WAGNER VALENCIA, con el correspondiente certificado de defunción y las declaraciones vertidas al proceso por DIANA MILENA ECHEVERRY, WILLIAM LOAIZA MAYOR y FRANCISCO GIRÓN, amén de la aceptación del hecho por las demandadas. 

19.3. En este respecto, vale indicar que no puede ser de recibo el último de los argumentos planteados por el a quo en lo relativo a la aceptación del hecho por las demandadas, ya que esto no es legalmente posible al existir prohibición legal expresa para ello en el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, que indica:

No vale la confesión espontánea de los representantes judiciales de la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos públicos (...). 

19.4. Así, ninguno de los ministerios demandados —Ministerio del Interior y de Justicia y Ministerio de Defensa—, como representantes de la Nación, ni el Municipio de Tuluá, podían aceptar válidamente un hecho que podría implicar su responsabilidad dentro del caso.

19.5. Aun así, sí está probado que las circunstancias violentas del fallecimiento del señor Wagner Valencia fueron conocidas por la comunidad tulueña. Esto se observa en testimonios como el de Diana Milena Echeverry Pulgarín, residente de tal municipio, que indicó sobre su conocimiento de los hechos:

(...) yo sé que el día de la muerte de Carlos había quedado de ir con su esposa Nancy a una reunión de padres a la escuela del hijo de ellos, pero Carlos no llegó a recoger a Nancy en el colegio, pero no llegó (sic), y Nancy se fue para la casa de ellos y en ese momento también iba llegando Carlos y ahí fue cuando le dispararon a Carlos cuando iba entrando a la casa que queda ubicada en el barrio la Esperanza vía Río Frío. 

19.6. Igualmente, el departamento del Valle del Cauca, al día siguiente de la muerte del señor Wagner Valencia, expidió una serie de medidas restrictivas para mejorar la situación de seguridad del Municipio de Tuluá. El comunicado oficial de las mismas, proveniente de la gobernación departamental citó expresamente la muerte violenta del concejal como motivación principal de aquellas(8):

Gobierno departamental anunció medidas de choque para frenar la violencia en el municipio de Tul. 

Restricción al parrillero en moto, una de las medidas adoptadas en Tul para frenar la violencia. 

Cali, 1 de abril del 2009. Cuarenta millones de pesos de recompensa ofrecieron el gobierno departamental y la Policía Nacional a quienes suministren información que permita la captura de los responsables del homicidio del concejal Carlos Alberto Wagner Valencia ayer en el Municipio de Tuluá. 

Víctor Manuel Salcedo, secretario de gobierno del departamento, reveló al término del concejo de seguridad realizado en esta localidad, que se establecerán medidas restrictivas contra el parrillero en motocicleta, se analizará el horario de los establecimientos donde se expende licor, control al porte de armas de fuego y acciones de registro en algunos sectores de la ciudad. 

Hace un año el concejal Wagner Valencia, había sido declarado objetivo militar por la columna Víctor Saavedra de las Farc.  

El último estudio de seguridad realizado al funcionario no arrojó ningún riesgo ajeno al de su cargo, las autoridades Policiales del Municipio de Tuluá tenían comunicación permanente con el Concejal, la última de ellas horas antes de su asesinato y en ningún momento éste manifestó temor por riesgos contra su integridad. 

Carlos Alberto Wagner Valencia era conocido por los habitantes de Tuluá, por sus acciones de apoyo a la comunidad, especialmente en las emergencias de la ola invernal, el día de su muerte estuvo entregando ayudas humanitarias a los afectados en la zona rural. 

19.7. De esta forma, se cuenta con suficientes piezas probatorias que son congruentes con lo señalado por la parte demandante respecto de la muerte del señor Wagner Valencia, por lo que se puede afirmar que, en efecto, este falleció, de manera violenta, el 31 de marzo del 2009, a las 8:30 de la mañana, en el Municipio de Tuluá. 

20. Sobre el elemento de la falla del servicio, la Sala analizará si las entidades demandadas incurrieron en omisión de los deberes que legal y constitucionalmente han sido puestos en cabeza suya. 

20.1. Como a bien tuvo señalar el Tribunal a-quo, no puede endilgarse a la Defensoría del Pueblo ninguna omisión de sus deberes constitucionales, ya que de conformidad con el artículo 282 de la Constitución Política, la prestación de protección y seguridad personal a los ciudadanos escapa del ámbito de sus competencias(9).

20.2. Además, no puede perderse de vista que según se determinó en los párrafos 13.4 de esta decisión, la queja del señor Wagner Valencia fue recibida por el personero municipal, que a su vez dio aviso de la misma a la defensoría. Esta entidad, a renglón seguido, solicitó formalmente la intervención material de la Policía Nacional en la investigación de los hechos y la protección del denunciante, así como del Ministerio del Interior, para que hiciera la correspondiente evaluación del riesgo. 

20.3. De esta forma, para la Sala es evidente que en el presente caso la conducta de la Defensoría del Pueblo no sólo no puede ser considerada omisiva de sus deberes constitucionales y legales, sino que refleja un debido desarrollo de las funciones preventivas que le han sido impuestas por la disposición constitucional citada.

20.4. Tampoco puede predicarse conducta omisiva alguna al Municipio de Tuluá, dado que no costa que el señor Wagner Valencia hubiese puesto en conocimiento suyo, o del Consejo Municipal, las amenazas que habían sido formuladas en su contra. 

20.5. En un sentido contrario, para la Sala sí resultan palmarias las omisiones funcionales imputables al entonces Ministerio del Interior y de Justicia, la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, según se pasará a explicar: 

20.6. En el caso del Ministerio del Interior y de Justicia, debe señalarse que su actuación en el caso le resultaba aplicable el Decreto 2816 del 2006, por el que el Gobierno Nacional reglamentó el programa de protección a Derechos Humanos de esa cartera. 

20.7. De acuerdo con el artículo 2º de la norma, el programa estaba dirigido a la protección de varios grupos, incluyendo a alcaldes, diputados, concejales y personeros (numeral 6). Así mismo, las medidas de protección derivadas del programa estaban sujetas al trámite previsto en el artículo 23, que indica:

ART. 23.—Procedimiento ordinario. El procedimiento ordinario para la implementación de las medidas de protección será adoptado, mediante manual, por el programa de protección y constará de las siguientes etapas: 

1. Recepción de la solicitud escrita presentada por el afectado o a través de un tercero. 

2. Análisis y verificación de: la pertenencia del solicitante a la población objeto mencionada en el artículo 2º de este decreto, la existencia de causalidad, la vigencia del riesgo y el sitio de ubicación o permanencia, entre otros. En caso de ser necesario, se realizará una entrevista personal con el solicitante, con miras a ampliar la información pertinente. 

3. Realización del estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza por parte de la Policía Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. 

4. Presentación de la situación particular ante el comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER, para que se hagan las recomendaciones pertinentes. 

5. Notificación de las recomendaciones a los beneficiarios. 

6. Implementación de las medidas recomendadas por el comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER.  

20.8. En el caso concreto, no puede decirse que el ministerio haya desatendido integralmente este procedimiento, dado que, en efecto, llevó el caso del señor Wagner Valencia ante el comité de reglamentación y evaluación de riesgos, CRER, pidió medidas preventivas de protección a cargo de la Policía del Valle del Cauca y ordenó a la misma institución la realización del estudio de nivel de riesgo.

20.9. También es cierto, como lo alegó en su momento el ministerio, y ahora su sucesor procesal, la Unidad Nacional de Protección, que la realización de tal estudio sí estaba a cargo, exclusivamente, del DAS o la Policía Nacional, para lo que la entidad a la que se hubiera dado la orden tenía un término de 15 días (arts. 13 y 14).

20.10. En este caso, a pesar de que fue solicitado expresamente por el CRER, la Policía Nacional no realizó ni allegó ante el comité el estudio de nivel de riesgo. Está probado que no sólo no lo allegó en el término de los 15 días previstos en la norma, sino que incluso para el 31 de marzo del 2009 no había cumplido con dicha obligación, según quedó demostrado en el plenario (ver supra párr. 13.7). 

20.11. Ahora, evidentemente esta es una omisión que recae principalmente en la Policía Nacional, dado que era su deber legal hacer el estudio de nivel de riesgo. Pero estando sujeto el trámite a un término de 15 días, el comportamiento del Ministerio del Interior y de Justicia en el caso particular del señor Wagner Valencia fue excesivamente pasivo, pues vencido el término con el que contaba la Policía para el efecto, debió mostrar algún tipo de interés en la consecución del documento. 

20.12. En otros términos, la conducta del Ministerio del Interior y de Justicia, en este asunto, fue negligente, dado que se mostró impasible ante el incumplimiento de la Policía Nacional respecto de su deber de presentar el estudio de nivel de riesgo. 

20.13. Lo anterior también resulta suficiente para encontrar probada la falla del servicio de la Policía Nacional, dado que si bien en su caso tampoco fue totalmente indiferente respecto de la situación de seguridad del señor Wagner Valencia, en cuanto dispuso como medida preventiva las visitas periódicas al domicilio del denunciante (ver supra párr. 13.9), no cumplió con su deber normativo de realizar el estudio de nivel de riesgo, aun cuando se le había ordenado directamente hacerlo. 

20.14. Finalmente, en lo que tiene que ver con la actuación de la Fiscalía General de la Nación, también se acreditó una falla en la prestación de sus servicios, dado que si bien apenas recibió la denuncia por las amenazas pidió medidas preventivas a la Policía Nacional (ver supra párr. 13.2), no tomó ninguna acción para evaluar la procedencia de la incorporación del señor Wagner Valencia al programa de protección de que trata la Ley 104 de 1993 —parte segunda, título II—, cuyos destinatarios son los intervinientes en el proceso penal, incluyendo las víctimas, sin que se hubiese probado que la incorporación a este fuese excluyente con el programa del Ministerio del Interior y de Justicia.  

20.15. No puede pasarse por alto que la Fiscalía General de la Nación, contrario a lo alegado por la entidad, sí cuenta con funciones de protección de las víctimas conforme con la Ley 906 de 2004, que señala:

ART. 114.Atribuciones. La Fiscalía General de la Nación, para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, tiene las siguientes atribuciones: 

(...) 

6. Velar por la protección de las víctimas, testigos y peritos que la Fiscalía pretenda presentar. 

21. Para la Sala también está probado el nexo causal entre estas omisiones y el fallecimiento del señor Wagner Valencia, pues aunque, se reitera, su seguridad no fue dejada totalmente al azar, en tanto se tomaron algunas medidas preventivas para su protección, lo cierto es que el haber tramitado su denuncia con mayor diligencia y agotando los trámites que se obviaron, hubiera permitido a las autoridades tener un conocimiento más concreto y preciso respecto de la entidad de las amenazas recibidas en su contra y así tomar las medidas que adecuadas para evitar daños en su integridad. 

22. La existencia de diferentes niveles de riesgos y la diferenciación entre medidas provisionales y definitivas de protección tiene que tener algún sentido. En este caso al señor Wagner Valencia se le auxilió de manera provisional, pero las omisiones imputables a las entidades demandadas no permitieron que se tomaran las medidas de fondo que hubieran podida brindarle una garantía proporcional a la amenaza que yacía sobre sí. 

23. En este sentido, aunque no fueron quienes perpetraron el atentado contra la víctima, las entidades con su actuar ayudaron a su ocurrencia, pues habiendo podido tomar medidas concretas, en el sentido señalado, para el resguardo del denunciante no lo hicieron, contribuyendo al curso causal de su muerte. 

24. Ahora, en varias intervenciones las entidades demandadas han insistido en que la conducta del señor Wagner Valencia fue imprudente, pues varias veces que pasó revista la Policía Nacional, este no se encontraba en su residencia. Baste anotar al respecto que esto es inaceptable, pues por un lado, las medidas de auto protección claramente resultaron insuficientes e incluso el asesinato se produjo en la residencia de la víctima; y por otro, como puede observarse en el aparte correspondiente, salir de su casa no era algo vedado para el señor Wagner según el acta de autoprotección. Debía, eso sí, tomar medidas de precaución, pero no está probado que no lo hubiese hecho de esta forma.

25. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en lo que tiene que ver la declaración de responsabilidad de la Unidad Nacional de Protección —sucesora procesal del Ministerio del Interior y de Justicia—, la Policía Nacional y la Fiscalía General de la nación, por la muerte violenta del señor Carlos Alberto Wagner Valencia, ocurrida el 31 de marzo de 2009 en el Municipio de Tuluá, Valle del Cauca.

26. Aunque esta condena es solidaria, lo que significa que puede ser efectivizada por la parte demandante ante cualquiera de las entidades demandadas, ante todas, o ante algunas, según considere conveniente, se aclara para efectos de las eventuales repeticiones que pudiesen darse entre ellas, que la proporción en la que la Sala considera que contribuyeron a la causación del daño es la siguiente.

27. El Ministerio del Interior y de Justicia contribuyó en un 50%, dado que era la entidad que, en su momento, se encontraba encargada de tramitar el caso ante el correspondiente comité con el objeto de que se tomaran las medidas de protección que fueran idóneas de acuerdo con la realidad de la magnitud de la amenaza que se cernía sobre el señor Wagner Valencia, debiendo ser la cabeza de la colaboración y coordinación interinstitucional que se extraña en este caso.

28. La Policía Nacional contribuyó en un 40%, en tanto fue particularmente negligente en lo que tenía que ver con la realización del estudio de nivel de riesgo, lo que no permitió que el caso fuera analizado por el comité del programa de protección de manera conclusiva.

29. La Fiscalía General de la Nación contribuyó en un 10% a la causación del daño, pues no tenía funciones dentro del proceso que debía ser adelantado ante el comité, pero bien podía haber evaluado por su cuenta la procedencia del programa de protección para intervinientes de la acción penal, de lo cual se abstuvo sin razón aparente.

V. Liquidación de perjuicios.

30. En esencia, el recurso de apelación de la parte demandante versa sobre los perjuicios otorgados por la sentencia de primera instancia, al considerarlos insuficientes en el caso de los morales, e incompletos al no haber sido reconocidos perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, ni de daño a la vida de relación.

31. En lo que tiene que ver con los perjuicios morales, solicita que se otorguen en una cuantía de 1000 salarios mínimos mensuales legales vigentes para la esposa e hijos del señor Wagner Valencia, mientras que para su suegra y los hermanos del occiso se solicitan 100 SMMLV.

32. Sin embargo se observa que la cuantía otorgada por el a quo atiende los parámetros que jurisprudencialmente ha establecido esta Sección sobre el tema, que indican que la cuantificación de los perjuicios morales está a cargo del juzgador de acuerdo a su prudente juicio, con una valoración económica de 100 salarios mínimos en los eventos de mayor grado de afectación(10), y de acuerdo a los cuales en eventos en los que los demandantes probaron de manera satisfactoria su parentesco con la víctima de una lesión física o que perdió la vida, la afectación síquica y emocional de éstos es presumible,(11).

33. Así, se considera acertada la indemnización de 100 SMMLV para Andrés Felipe Wagner Arana, Juan José Wagner Arana y Nancy Ernestina Arana López, en sus calidades de hijos y compañera del señor Carlos Alberto Wagner Valencia(12), así como de 50 SMMLV para sus hermanos y hermanas María Belcy Wagner Valencia, Rosalba Wagner Valencia, Uban Wagner Valencia, Javier Wagner Valencia, Clara Isabel Wagner Valencia y María Lucy Wagner de Giraldo(13).

34. Aun así, la sentencia se modificará para eliminar la indemnización otorgada a la señora María Márdory López de Arana —suegra del occiso—, dado que a ella no se extiende la presunción de la causación de perjuicios morales, al no ser pariente de la víctima, y en atención a que respecto de ella no se probó la aflicción que determinaría su derecho indemnizatorio en tales condiciones.

35. Por otra parte, no se otorgará indemnización por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, dado que estos no fueron solicitados en la demanda inicial, tal como puede observarse en el párrafo 1 de esta decisión. Es cierto que el libelo solicita lo que denomina una reparación integral del daño, pero a renglón seguido enuncia los parámetros que esta debe incluir, dejando de lado los perjuicios materiales.

36. Finalmente, se negarán los otros perjuicios inmateriales solicitados en la demanda, como daño en la vida de relación y graves alteraciones en las condiciones de existencia.

37. El daño a la salud, categoría introducida por esta Sección como reemplazo de la anteriormente llamado daño en la vida de relación, es la categoría autónoma que resulta adecuada para indemnizar los perjuicios cuando el daño provenga de una lesión corporal, toda vez que dicha denominación comprende toda la órbita sicofísica del sujeto y está encaminada a resarcir económicamente una lesión o alteración a la unidad corporal de las personas(14). En tanto este caso trata de la muerte del señor Wagner Valencia y no de lesiones que este hubiese sufrido, no hay lugar a indemnizar por esta causa.

38. Sobre la alteración en las condiciones de existencia, recientemente el Consejo de Estado ha precisado que la afectación de dichos bienes, como lo son los derechos a tener una familia, al libre desarrollo de la personalidad, entre otros, cuando se trata de alteraciones que perjudican la calidad de vida de las personas -fuera de los daños corporales o daño a la salud-, les da derecho a su reparación integral mediante la adopción de medidas no pecuniarias a favor de la víctima y sus familiares más cercanos y, excepcionalmente, en casos en que la lesión sea de extrema gravedad, al reconocimiento de una indemnización pecuniaria de hasta 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes(15).

39. No obstante lo anterior, tras revisar el expediente, se encuentra que el demandante no solicitó ni aportó ninguna prueba que dé cuenta de alteraciones o afectaciones distintas a la aflicción moral sufridas por los demandantes con ocasión de la muerte del señor Wagner Arana, ni mucho menos, la forma en la cual estas modificaron su plan de vida, cuando dicha actividad era una carga que se encontraba en cabeza suya. En consecuencia, le corresponde a la Sala negar el perjuicio solicitado.

VI. Costas.

40. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Modificar la sentencia del 27 de noviembre del 2014 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual quedará, en su aparte resolutivo, de la siguiente forma:

PRIMERO: DECLÁRASE patrimonial y extracontractualmente responsable a la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA–POLICÍA NACIONAL, LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, adscrita al Ministerio del Interior y creada mediante Decreto 4065 de 2011 por falla en el servicio de protección conforme a la parte motiva de esta providencia. 

SEGUNDO: CONDÉNASE solidariamente a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, a pagar las siguientes sumas de dinero: 

Para ANDRÉS FELIPE WAGNER ARANA y JUAN JOSÉ WAGNER ARANA y NANCY ERNESTINA ARANA LÓPEZ, 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de esta sentencia, para cada uno de ellos. 

Para MARÍA BELCY WAGNER VALENCIA, ROSALBA WAGNER DE DÍAZ, MANUEL VEIMAR WAGNER VALENCIA, DAGOBERT WAGNER VALENCIA, UBAN WAGNER VALENCIA, JAVIER WAGNER VALENCIA, CLARA ISABEL WAGNER VALENCIA, MARÍA LUCELLY WAGNER VALENCIA, NIBIA MARÍA WAGNER VALENCIA y MARÍA LUCY WAGNER DE GIRALDO, 50 Salarios Mínimos Legales mensuales vigentes para el momento de la ejecutoria de esta sentencia, para cada uno de ellos. 

TERCERO: TENER probada la falta de legitimación material en la causa del MUNICIPIO DE TULUÁ – CONCEJO MUNICIPAL, y de LA NACIÓN – DEFENSORÑIA DEL PUEBLO, conforme a la parte motiva de esta providencia. 

CUARTO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. 

QUINTO: Sin costas la presente actuación. 

SEXTO: Para el cumplimiento de esta sentencia dese aplicación a lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo. 

2. Por Secretaría expídanse las copias de las que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, una vez en firme la decisión.

En firme este proveído, devuélvase al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Ramiro Pazos Guerrero, Presidente de la Sala—Danilo Rojas BetancourthStella Conto Díaz del Castillo.

1 El 24 de mayo del 2011 se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial previsto en la Ley 1285 del 2009 (fls. 73-74, cdno. 1).

2 La suma de las pretensiones de la demanda, tomando en consideración la indemnización solicitada para todos los demandantes por perjuicios morales (1000 SMMLV para la esposa e hijos de la víctima directa y 100 para cada uno de sus hermanos), así como aquellos solicitados por daño a la vida de relación (500 SMMLV para la totalidad de los demandantes), ascienden a la suma equivalente a 4000 SMMLV. Por la fecha de interposición de los recursos de apelación (15, 16 y 19 de diciembre de 2014, así como 13 de enero del 2015) se aplica en este punto el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, que dispone que la cuantía necesaria para que un proceso de reparación directa iniciado en 2011 fuera conocido por los tribunales administrativos en primera instancia y en segunda por el Consejo de Estado, debía ser superior a 500 SMMLV, los cuales equivalían para ese momento a $267 800 000. Téngase en cuenta que para el momento de la interposición de los recursos, se encontraba vigente la Ley 1395 del 2010 que estableció en su artículo 3 que la cuantía de los procesos se determinaría por la sumatoria de las pretensiones.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de enero del 2013, Exp. 23375, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

4 [13] Henry Sanabria Santos, Nulidades en el proceso civil. Universidad Externado de Colombia, segunda edición, Bogotá, 2004, pág. 331.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero del 2009, Exp. 18106, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

6 La Corte Constitucional en Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero consideró: El perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. La Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho, pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización. Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública”. En este sentido, Adriano De Cupis indica: “La consideración de la antijuricidad (oposición al derecho) presupone un exacto conocimiento del concepto de derecho. La expresión “derecho” tiene diferentes significados, indicando tanto un conjunto de normas o reglas jurídicas (derecho objetivo), como una facultad de querer conformarla al derecho objetivo (derecho subjetivo) o, finalmente, como objeto del derecho correspondiente a un sujeto, dando de lado a los significados secundarios de ciencia o arte del derecho. Cuando se habla de antijuricidad, con ello se pretende referir al derecho entendido en los dos primeros significados, o sea, al derecho objetivo y al derecho subjetivo. (El daño, Ed. Bosch, Barcelona, 1975, pág. 84).

7 En este sentido, esta Sección en sentencia del 29 de enero del 2009, Exp. 16576, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, indicó: La falla del servicio surge a partir de la comprobación de que el daño se ha producido como consecuencia de una violación conducta activa u omisiva del contenido obligacional, determinado en la Constitución Política y en la ley, a cargo del Estado, lo cual constituye una labor de diagnóstico por parte del juez, de las falencias en las que incurrió la Administración y que implica un consecuente juicio de reproche.

8 http://www.valledelcauca.gov.co/publicaciones.php?id=8108&dPrint=1

9 ART. 282.El Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones:

1. Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado.  

2. Divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para su enseñanza.  

3. Invocar el derecho de habeas corpus e interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados.  

4. Organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley.  

5. Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia.  

6. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia.  

7. Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones.  

8. Las demás que determine la ley”. 

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre del 2001, Exp. 13232-15646, CP. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 19 de julio del 2001, Exp. 13086, CP. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

12 La calidad de hijos de los demandantes indicados se prueba con los registros civiles visibles a folios 29 y 30 del cuaderno 1. La señora Arana López demanda en calidad de cónyuge, calidad probada con la copia del registro civil de matrimonio sivible(sic) en el folio 31 del cuaderno.

13 La calidad de hermanos y hermanas de estos demandantes está probada con los correspondientes registros civiles de nacimiento (fls. 37 a 56, cdno. 1).

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de agosto del 2017, expediente 50440, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2014, Exp. 26251, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.