Sentencia 2011-00763 de agosto 29 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2011-00763-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actora: María Constanza Moreno Acero.

Acción popular-FALLO.

Bogotá, D.C., veintinueve de agosto de dos mil trece.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra la sentencia de 21 de febrero de 2013, proferida por la Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó los derechos colectivos invocados como vulnerados.

I. Antecedentes

I.1. La demanda.

La ciudadana María Constanza Moreno Acero, en su calidad de representante legal de la Federación de Entidades Defensoras de Animales y del Ambiente de Colombia —Fedamco—, presentó acción popular contra la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Oriental —Corponor—, el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente —Dagma—, la Corporación Autónoma Regional de Nariño —Corponariño— y la Organización Aceros S. en C., Circo las Vegas/American Circus, en defensa de los derechos colectivos al medio ambiente; al equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y protección a la fauna y; a la seguridad y salubridad pública.

I.2. Hechos.

La accionante adujo que la Organización Aceros S. en C., desde el año 1993, realiza espectáculos de circo en todo el país, en los cuales utiliza animales exóticos, que en algunos casos nacen en cautiverio y otros han sido importados o entraron en forma irregular al país.

Aseguró que según las investigaciones adelantadas por las fundaciones Amigos del Planeta y Fedamco, la Organización Acero ha violado las normas de sanidad, seguridad, salubridad y protección animal que se debe observar en el territorio colombiano cuando se importen, manipulen o manejen animales o estos se utilicen en actividades circenses.

Indicó que el historial administrativo del circo, presenta varias irregularidades e incumplimiento de las disposiciones legales y técnicas para el funcionamiento de los circos y uso de animales, tales como las inconsistencias en la información suministrada por aquel en lo que respecta al número de especies, sexo, nombres, tenencia de especies vedadas de fauna silvestre, movilización de animales sin la respectiva autorización, intercambio de microchips de información de los animales, cambio de edades, entre otros.

Puso de presente que la Organización Acero ha cambiado el nombre con el que presenta sus espectáculos dependiendo de las ciudades a las que llega, como: Circo Mágico Hermanos Rodríguez, Circo Mágico de Kandú, Las Vegas Circus Circus, American Circus Atracciones, Las Vegas Circus Great Show, Circo de Mónaco, Circo Bebé, Circo Navideño y Osos Rusos, Fantasy Caribean Circus, Circo de las Estrellas, Circus Circus de España y Circo Gigante Americano.

Afirmó que el circo ha reproducido especímenes exóticos que no son propios de la fauna colombiana, pese a su prohibición legal, pues pone en peligro las especies endémicas del país.

Expresó que las corporaciones autónomas accionadas, han omitido su obligación de imponer sanciones por el incumplimiento de las normas técnicas de salubridad y seguridad, así como tampoco han verificado las reales condiciones en las que se encuentran los animales del circo.

Explicó que la seguridad de los espectadores, transeúntes y habitantes aledaños, está en peligro, ya que pueden ser agredidos por los animales, debido al alto grado de estrés originado por permanecer en condiciones de hacinamiento por largos lapsos y a su maltrato.

Advirtió que el precario estado de salubridad de las instalaciones y el estado de salud de los animales, además de la renuencia, por parte de los encargados, de adoptar protocolos de salubridad y aseo, representa una amenaza a la salud de la comunidad por la transmisión de enfermedades zoonóticas como la “leptospirosis”.

Manifestó que la falta de asistencia médica a los animales por parte de veterinarios especializados en animales silvestres y las precarias condiciones de tenencia, han provocado su muerte recurrente, lo que vulnera la normativa de protección animal, según el artículo 1º de la Ley 99 de 2003 y la Ley 84 de 1989.

Enlistó varios acontecimientos con su respectiva fecha, en los que los animales han sido producto de decomisos, eutanasias y fallecimientos, originados en el mal trato de diferentes especies, tales como leones, tigres de bengala, cocodrilos, lobos marinos, leones cachorros, entre otras, quienes han sido víctimas de fracturas, desnutrición, intoxicación, traumatismo abdominal, “leptospirosis”, anemia, insuficiencia renal y hepática, etc.

Aseguró que pese a las continuas denuncias, las autoridades ambientales regionales siguen otorgando permisos y registrando animales, en contradicción a la legislación vigente. Para efecto de demostrar su dicho, hizo un listado en el que pone de presente diferentes denuncias presentadas por organizaciones defensoras de animales ante las autoridades ambientales de control, en las que ponen de presente las condiciones de maltrato de los animales, así como también, las renovaciones de registros por parte de las entidades encargadas, y demás irregularidades encontradas al momento de las visitas.

De otra parte, argumentó que el inadecuado manejo de los desechos producidos por los animales del circo, el incorrecto vertimiento de aguas servidas y el hacinamiento de estos, generan focos importantes de contaminación, tales como la proliferación de moscas, zancudos, roedores y olores ofensivos. Así lo ha precisado la subdirección ambiental sectorial grupo fauna del DAMA en reiterados conceptos técnicos(1).

Citó un diagnóstico elaborado por la Sociedad Mundial para la Protección Animal —WSPA— (por sus siglas en ingles), para el Ministerio de Ambiente en el 2002, del que se destaca lo siguiente:

“En cuanto al manejo sanitario, se pudo ver que en la mayoría de los casos la forma de ofrecimiento promueve su contaminación con heces y su calidad sanitaria en algunos casos es cuestionable dado el origen de los ingredientes,... En la mayoría de los casos analizados, las muestras colectadas y llevadas al laboratorio arrojaron resultados en los cuales se denota claramente que los animales no son manejados adecuadamente y que pueden llegar a convertirse en fuentes epidemiológicas importantes ya que a los lobos marinos, leones y osos se les obliga a comer, tomar agua, dormir, defecar y orinar en las mismas jaulas en las que se los mantiene”.

El material de los encierros en general promueve la acumulación de material orgánico ya que no han sido diseñados para facilitar las labores de limpieza y desinfección. Estas labores se realizan sin seguir protocolos de manejo sanitario”.

Afirmó que pese a las reiteradas recomendaciones, en octubre de 2009 murió un león, cuya necropsia arrojó como resultado que su deceso se produjo por “Leptospirosis”, la cual es causada por la acumulación de basuras y malas condiciones de higiene.

También precisó que el circo no cumple con los protocolos estipulados cuando un animal fallece o es sacrificado.

Adujo que las barreras de contención de los recintos donde se realizan las funciones, podrían ser penetradas por algunos animales, poniendo en riesgo la integridad de todas las personas.

Puso de presente que en diagnóstico realizado en el 2002, se evidenció que todos los animales presentaban bajo peso, ya que las raciones ofrecidas no son adecuadas, en cuanto a cantidad, frecuencia y calidad de nutrientes. De igual forma, en inspección realizada en febrero de 2009, observaron que el alimento suministrado a los osos era concentrado para perro “Dog Chow”, razón por la que presentan altos índices de desnutrición y enanismo.

Anotó que en una función ofrecida en la ciudad de Cúcuta, se encontró que los osos siberianos, los cuales normalmente deben estar expuestos a temperaturas no superiores a 4 grados, estaban sin ventilación alguna y a más de 36 grados a la sombra.

Puso de presente que las mutilaciones y heridas son bastantes frecuentes en los felinos y osos, a quienes les amputan sus garras y colmillos sin seguir los procedimientos mínimos de limpieza o cuidado y, a su vez, impide que las especies de temprana edad no puedan desarrollarse en múltiples factores naturales a su condición. Indicó que los métodos de entrenamiento incluyen palizas con objetos contundentes.

Adujo que el necesario proceso de la castración, no se realiza, en consecuencia se cruzan animales de una sola familia, lo que ocasiona el nacimiento de especies con problemas genéticos.

I.3. Pretensiones.

Solicitó el amparo de los derechos colectivos vulnerados y, en consecuencia, que se ordene a Corponor, Corponariño y Corpoboyacá que verifique el cumplimiento de las condiciones técnicas, sanitarias, de salubridad, protección animal y legalidad del Circo de la Organización Aceros, que se encuentre en su jurisdicción.

De igual forma, solicitó que se ordene a las corporaciones autónomas regionales del territorio nacional que vigilen estrictamente las actividades que desarrollan los circos de la Organización Aceros que se encuentran bajo su jurisdicción; así como también que se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que prohíba la importación de animales exóticos para ser exhibidos o usados en espectáculos circenses de la mencionada organización.

Pretendió que se ordene al precitado ministerio que prohíba la reproducción de especies exóticas en cautiverio por parte de los circos nacionales o extranjeros que se encuentren en Colombia.

Que se prohíba a la Organización Acero, el uso de los animales enfermos o discapacitados y se impongan las sanciones a que haya lugar.

Finalmente solicitó la conformación de un comité de verificación, el reconocimiento del incentivo previsto en la Ley 472 de 1998 y las costas procesales a cargo del demandado.

I.4. Defensa.

Corponor se opuso a las pretensiones de la demanda, pues consideró que no ha violado los derechos colectivos alegados por la actora, ya que ha cumplido con sus obligaciones relacionadas con el registro de los circos que se presentan en su jurisdicción, para lo cual ha aplicado de manera estricta las disposiciones consagradas en el Decreto-Ley 2811 de 1974 y el Decreto 1608 de 1978.

Adujo que no es de su competencia prohibir la importación de animales exóticos al país, así como tampoco la incautación de los mismos cuando se encuentren en mal estado físico, cuya función es exclusiva de los alcaldes o inspectores de policía, según la Ley 84 de 1989 “Por la cual se adopta el estatuto nacional de protección de los animales y se crean unas contravenciones y se regula lo referente a su procedimiento y competencia”.

Puso de presente que ninguno de los hechos narrados en la demanda, prueban de manera concreta la vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados, originados de su acción u omisión, antes bien, de los actos administrativos y documentos aportados con la demanda, se infiere que ha dado cumplimiento a sus obligaciones legales en materia de registro de animales salvajes pertenecientes a circos y al control y vigilancia del estado físico y sanitario de los mismos.

A su juicio, la mayor parte de los hechos relatados en la demanda son especulaciones y opiniones de la accionante, sin un soporte fáctico que le sea imputable.

Aseguró que en la actualidad, no se encuentra en funcionamiento ningún circo de la Organización Aceros en su jurisdicción.

Consideró que pese a que lo pretendido por la actora es la protección de los animales salvajes del maltrato ocasionado en los circos, no es posible la adopción de medidas de carácter general, impersonal y abstracto como las solicitadas, pues debe evaluarse cada caso en particular y adoptar las medidas que resulten pertinentes en cada uno de ellos.

Puso de presente que las competencias de las corporaciones autónomas regionales, en materia de animales salvajes o exóticos que hace parte de los circos, se encuentran establecidas en el Decreto 1608 de 1978 “Por el cual se reglamenta el Código Nacional de Recursos Naturales renovables y de Protección al Medio Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre”, que ordenan llevar un registro de los animales de la fauna silvestre que hagan parte de los circos y expedir los salvoconductos para la movilización de éstos dentro de su jurisdicción.

Señaló que lo anterior ha sido cumplido en su totalidad, por lo que la presente acción resulta improcedente.

Finalmente, consideró que si bien, es la máxima autoridad ambiental en el territorio de su jurisdicción, ello no significa que de manera automática deba responder en juicio, cada vez que se ejerce una acción popular en defensa del goce de un ambiente sano.

Corponariño,adujo que ha cumplido con sus funciones de registro y control de animales, cuando los circos llegan al departamento, casos en los cuales se han verificado los documentos aportados por la Organización Aceros y se han corroborado los mismos con los animales que se encuentran en ese momento en el circo y, comoquiera que no se han hallado irregularidades, se ha permitido su funcionamiento.

Puso de presente que sus funciones y competencias se encuentran reguladas en la Ley 99 de 1993 y en el Decreto 1608 de 1978, de la que se advierte que debe ejercer un control sobre circos que posean, movilicen y exhiban animales de la fauna exótica, por tratarse de una actividad de aprovechamiento y/o movilización de recursos naturales renovables o el desarrollo de actividades que afectan el medio ambiente.

Advirtió que cuando un circo visita el departamento de Nariño, se le solicitan los documentos que se citan a continuación:

“— Cites (L. 17/81), expedida por el Ministerio del Medio Ambiente

— Resolución de registro de los animales, cuando se hayan registrado por otra corporación o en caso contrario, procede al registro correspondiente.

— Inventario de animales exóticos que transporten

— Hoja de vida e historia clínica de cada animal exótico que transporten

— Certificados de salud actualizados de cada ejemplar y cuando se requiere se solicita la presencia del médico veterinario del circo para que pueda aclarar diagnósticos o tratamientos de los animales.

— Se realiza por parte del personal profesional de fauna de Corponariño una inspección ocular y física de los animales con el fin de determinar su estado sanitario. Evaluación de las instalaciones manejo de alimentos y dietas suministradas a los animales.

— Protocolos para el manejo de los animales y protocolos en el caso de escapes.

— Se verifica que el número de microchip coincida con el del ejemplar exótico.

— Salvoconductos expedidos por la corporación del departamento donde operó el circo, antes de llegar al departamento de Nariño”.

Aseguró que solo cuando se verifica que la documentación está completa y con el informe técnico suscrito por sus funcionarios, previa visita al establecimiento, se expide la resolución de registro de animales, de tal manera que si la especie ya cuenta con una resolución de registro, esta se le exige al propietario, con el fin evitar duplicidad de estos.

Para demostrar que ha cumplido con las funciones que le son atribuidas legalmente, enlistó las resoluciones a través de las cuales efectuó el registro de animales.

Aseguró que en las visitas realizadas al circo, no han encontrado animales enfermos o manifestaciones clínicas de enfermedades infecciosas capaces de poner en riesgo la salud humana; de igual forma, precisó que el control epidemiológico no es de su competencia, sino de entidades como el Instituto Colombiano Agropecuario —ICA—, las secretarías municipales y departamentales de salud, las secretarías municipales del medio ambiente y, en cuanto al mantenimiento de los animales en óptimas condiciones, ello es responsabilidad de los propietarios del circo, el cual debe contar con médicos veterinarios.

Indicó que en la visitas se apoya en los exámenes de laboratorio actualizados de cada animal y en la ética de los profesionales que realizaron dichos exámenes.

Resaltó que durante la visita del circo en el departamento, no se registró ningún accidente en los que estuvieren involucrados animales, ni quejas formuladas por escrito por la comunidad, de igual forma, tampoco se han realizado procesos sancionatorios ni se han impuesto multas.

Aseguró dar fe del manejo y las condiciones en que se encontraban los animales en el momento de realizar la inspección ocular y la respectiva visita, pero no puede constatar el trato y el manejo que se le da cuando no se está presente o cuando el circo no se encuentra en el departamento.

Expresó que su competencia solo radica en la verificación documental y del registro de los animales existentes al momento de la llegada y permanencia en el departamento.

En virtud de lo anterior, propuso las excepciones que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “cumplimiento de Corponariño de sus funciones legales”, “la actuación de Corponariño no es la causa eficiente del daño reclamado”, “imposibilidad de cuestionar actos administrativos a través de acción popular e inoportunidad en la presentación de la acción”, “la responsabilidad del control sanitario, epidemiológico y de salud de los animales, corresponde a otras entidades”, “improcedencia, vaguedad y ambigüedad en la formulación de las pretensiones”, “inexistencia de riesgo potencial para la salud humana” y “excepción innominada”.

El Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente —Dagma— de la alcaldía de Santiago de Cali, puso de presente que en el escrito de demanda no se evidencia en qué consiste de manera concreta la amenaza a los derechos colectivos que le sea imputable, pues las afirmaciones de la accionante, relacionadas con el riesgo a la salubridad pública en los sectores aledaños al circo, hacen alusión de manera genérica a unos eventos o evidencias documentales, sin establecer de manera concreta su omisión o actuación vulneradora, cuya suerte también corren los hechos relacionados con la seguridad pública y el medio ambiente sano y aprovechamiento de los recursos naturales.

Ilustró que según el Decreto 1608 de 1978, en Colombia los animales silvestres pertenecientes a los circos, son registrados mediante resolución expedida por la corporación autónoma que tenga jurisdicción en el respectivo territorio donde comienza a funcionar el espectáculo y, posteriormente aquella expide un salvoconducto que le permite trasladar los ejemplares a otra ciudad.

Agregó que la procedencia y el estado de los animales silvestres de circo se acredita en el momento de la importación de los ejemplares al país, mediante la presentación del certificado Cites, en el trámite realizado ante la autoridad ambiental. La importación de fauna silvestre a Colombia la autoriza únicamente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Indicó que el precitado decreto no prohíbe la reproducción de los ejemplares en los circos.

Precisó que en caso de presentarse maltrato de la fauna silvestre, le corresponde instaurar la respectiva denuncia ante la secretaría de Gobierno de Cali.

Adujo que el concejo expidió el Acuerdo 114 de 2003 “por el cual se reglamenta la participación de animales en espectáculos públicos y privados en el municipio de Santiago de Cali”, en el que se regularon las condiciones físicas, de tenencia y manutención de los animales silvestres según la especie, las cuales involucran alojamiento, nutrición, manipulación, salud, transporte y plan de emergencia ante escapes.

Afirmó que las instalaciones en que son mantenidos los animales disponen de materiales que propician condiciones locativas adecuadas, tales como techamiento particular para cada jaula y techamiento general para la totalidad de jaulas, barrotes o mallas en las paredes y piso en madera o metal inoxidable. Aseguró que las rejas y mallas de las jaulas son acordes con las especies albergadas.

Anotó que el agua suministrada es procedente del acueducto, dado que no se dispone de aljibe, ni pozo en los predios en los cuales se establecen los circos.

Sostuvo que, según la especie, el alimento proveído a los animales consiste en carne cruda, vegetales y complementos nutricionales y, el alimento de origen animal y vegetal se mantiene en condiciones de refrigeración.

Señaló que los vehículos en que son mantenidos y transportados los animales disponen de superficies adecuadas para el alojamiento y movilización de los ejemplares y su descanso está representado en los períodos de montaje, desmontaje y transporte del espectáculo.

Advirtió que dadas las condiciones físicas de los animales, determinadas en visitas hechas a los circos, no existen razones para solicitar exámenes con sedación con el objeto de tomar muestras para evaluación y realizar auscultación de los animales.

De otra parte, puso de presente que en el caso particular de los circos, la tenencia de ejemplares silvestres en las condiciones requeridas por el espectáculo, tales como encierros o sistemas de amarre, espacios reducidos, cambios en el comportamiento del animal ocasionado por su amaestramiento, dieta no balanceada que altera la fisionomía, etc., generan controversia en la comunidad, particularmente por parte de las entidades protectoras de animales.

Sin embargo, precisó que la legislación colombiana permite la tenencia y utilización de animales silvestres en el circo y no ha regulado lo relacionado con las condiciones en que deben ser tenidos.

Expresó que el cautiverio altera las características físicas y comportamentales de cualquier especie animal, lo que genera detrimento de la salud, estrés, incidencia de patógenos y surgimiento de enfermedades, no obstante, comoquiera que ello se encuentra permitido en Colombia, su actividad consiste en aplicar la normativa, de suerte que, no se encuentra facultado para impedir su funcionamiento, ni decomisar los animales silvestres.

Anotó que no posee maneras de determinar el proceso de entrenamiento de animales silvestres en los circos, ya que su función no es regular la forma de adiestramiento, sino su legalidad; que, de igual forma, en las visitas realizadas, no se ha determinado evidencia alguna de maltrato, golpes, heridas, mutilaciones, etc.

Señaló que junto con el municipio de Cali, en el año 2011 se suscribió el convenio 37, con la Fundación Zoológica de Cali, con el objeto de aunar esfuerzos, recursos económicos, técnicos y humanos tendientes a contribuir a la prevención y control del tráfico ilegal de especies silvestres.

Propuso las excepciones que denominó “inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados” y “excepción genérica”.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible puso de presente que no tiene competencia para conocer los hechos narrados en la demanda, pues ello le corresponde exclusivamente a las corporaciones autónomas regionales de la respectiva jurisdicción donde se encuentre el circo.

Explicó que a través de la Ley 99 de 1993, se creó el sistema nacional ambiental —SINA—, del que se advierte que hay 2 categorías de entidades; la primera de ellas, es la encargada de formular las políticas públicas y la entidad que las ejecuta y, en la segunda categoría se encuentran las que producen la información e investigación científica y el desarrollo tecnológico en el campo ambiental.

Resaltó que su principal función es formular las políticas públicas nacionales, además de la coordinación, regulación, reglamentación y definición de instrumentos para la prevención y control y, a las corporaciones autónomas regionales, les compete ejecutar las políticas públicas antes formuladas, así como también, administrar y defender los recursos naturales y ejercer atribuciones policivas para el control y vigilancia de los recursos de su respectiva jurisdicción.

Señaló que el SINA también lo conforman los institutos científicos, los entes territoriales, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —ANLA—.

Precisó que en virtud de lo anterior, es el organismo rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación, con el fin de asegurar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de las funciones asignadas a otros sectores.

Reiteró los argumentos expuestos por las corporaciones autónomas regionales accionadas, en lo que tiene que ver con las funciones asignadas a estas por el Decreto 1608 de 1978, relacionadas con la reglamentación de los circos en el territorio nacional.

Expresó que los artículos 52 y 53 de la Ley 1333 de 2009, establecen las figuras para disponer especímenes y productos de fauna silvestre sujetas a situaciones de aprehensión preventiva o decomiso definitivo, las cuales deben ser aplicadas por las corporaciones autónomas regionales.

Puso de presente que la Ley 84 de 1989 “Por la cual se adopta el estatuto nacional de protección de los animales y se crean unas contravenciones y se regula lo referente a su procedimiento y competencia”, establece una serie de pautas y medidas para proteger a los animales salvajes que están en cautiverio, del dolor y sufrimiento causados por el hombre, para lo cual se imponen unas penas como arresto y multa, dependiendo de la gravedad del daño causado, que deben ser aplicadas por los alcaldes.

Propuso las excepciones que denominó “ausencia de nexo causal” y falta de legitimación en la causa por pasiva.

El señor Bruno Felipe Acero Salamanca,aseguró que ha cumplido a cabalidad con todas las normas de sanidad, seguridad, salubridad, protección animal y demás requisitos que exigen las autoridades competentes para la tenencia de animales y el funcionamiento del circo.

Adujo que cuenta con más de 500 salvoconductos que permiten la movilización de los animales.

A su juicio, las afirmaciones de la accionante son infundadas y carecen de respaldo probatorio.

Advirtió que todas las CAR hacen la lectura de los microchips para la correspondiente expedición del salvoconducto, por lo que consideró que no pueden ser cambiados de manera caprichosa por los tenedores de los animales.

Indicó que los osos nunca se reproducen en cautiverio, lo que no ocurre con los leones y demás animales, es decir que su hábitat siempre ha sido el circo, donde los tratan y tienen en mejores condiciones que las ofrecidas en los zoológicos por cuenta de las CAR y conforme a las normas internacionales de la “WSPA”, sin que hasta el momento se hubiese verificado lo contrario.

Adujo que cada circo cuenta con los servicios médicos veterinarios, los cuales son prestados por profesionales de renombre, responsables, honestos y suficientemente idóneos, quienes han expedido constancias y certificaciones basados en minuciosos exámenes, que dan cuenta de las buenas condiciones en que son tenidos los animales.

Propuso las excepciones que denominó “inexistencia de causa para intentar la acción popular”; “carencia de elementos fácticos en relación con los hechos argumentados para pedir la protección de los derechos colectivos que se mencionan por la parte actora”; “improcedencia de la acción popular para pretender el cumplimiento de normas que no han sido violadas y que su incumplimiento, en el supuesto de que existiera, no podría remediarse mediante la acción popular; “abuso del derecho” y “las que se prueben contra las pretensiones ambiguas e impertinentes de la parte actora”.

Sostuvo que en Colombia funcionan más de 400 circos y el 40% de ellos exhibe animales en sus espectáculos, por lo que le parece extraño que la actora popular los haya escogido discriminadamente para endilgarle una conducta que no existe, con base en hechos que podrían imputársele a otros circos.

Aseguró que lo pretendido por la actora es el decomiso de los animales para que sean entregados a las CAR, donde mueren por falta de atención médica y malos cuidados, como ocurrió con una tigresa y elefanta asiática pertenecientes al señor Francisco Fuentes Gasca, las cuales fueron llevadas al zoológico de la federación (Villa Lorena) de la ciudad de Cali, donde murieron por falta de atención médico veterinaria, al igual que un león marino de su propiedad, entre otros casos, lo que demuestra que los animales siempre son y serán bien tenidos en los circos y, por el contrario, son mal tratados en los zoológicos donde son llevados por cuenta de las CAR, a quienes se les entregan después de un decomiso.

I.5. Pacto de cumplimiento.

El 14 de agosto de 2012 se llevó a cabo la audiencia pública, la cual se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes.

II. Fundamentos de la sentencia impugnada

La Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 21 de febrero de 2013, amparó los derechos colectivos invocados como vulnerados por la actora y consideró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.

En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, adujo que según la Resolución 1367 de 2000, el citado ministerio tiene a cargo la autorización para la importación y exportación de especies con fines comerciales o de investigación, de suerte que, comoquiera que una de las pretensiones va dirigida a prohibir la importación de animales exóticos para ser utilizados en los espectáculos circenses, se encuentra legitimado para ser sujeto pasivo.

En lo que se refiere a la vulneración del derecho a la seguridad y salubridad pública, puso de presente que el material probatorio allegado por la actora no demuestra la amenaza de una epidemia entre los animales, ni el contagio de enfermedades a otras especies, ya que la mayoría de documentos data de los años 2001 y 2002, de tal manera que si ello fuese cierto, a la fecha ya se hubiese tenido algún reporte por parte de las entidades encargadas del control epidemiológico.

A su juicio, el único documento del que se podría advertir una amenaza a la salubridad pública, es el suscrito por el entonces alcalde de Chía, quien ordenó el decomiso preventivo de algunos animales, no obstante, no observó que la medida sanitaria se hubiese impuesto sobre los animales de propiedad de la Organización Aceros.

En relación con la seguridad pública, precisó que la mera enunciación de eventos fortuitos de violencia animal, sin ningún nexo causal con la actuación u omisión de las entidades demandadas, tampoco puede considerarse con valor probatorio para declarar la amenaza o vulneración del derecho colectivo.

En cuanto a la protección de la fauna, ambiente sano y conservación de especies animales, advirtió que del material probatorio recaudado se evidencia una cantidad considerable se sucesos irregulares como la muerte de animales, inadecuada alimentación, falta de identificación, hacinamiento, estrés, espacios reducidos en las jaulas, falta de procedimientos administrativos eficaces y otra series de inconsistencias en el transporte, comercio y manejo de fauna silvestre, que representan posibles infracciones a las normas que regulan la materia.

Precisó que pese a que los anteriores sucesos data de varios años atrás, hay pruebas aportados en el año 2011, fecha en la cual se presentó la acción popular, que dan cuenta de la persistencia de conductas amenazantes a los derechos colectivos desde hace 18 años, sin que las autoridades hayan tomado medidas efectivas para evitar la amenaza de tales derechos.

A su juicio, la Organización Aceros ha incumplido las normas vigentes para la protección y el cuidado de los animales exóticos exhibidos en sus circos y las autoridades ambientales no han tomado las medidas para el control y posible sanción de dichas situaciones.

En consecuencia de lo anterior, ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corponorte, Corponariño y al Dagma, que en el término de 2 meses, realicen las visitas de verificación necesarias para establecer las condiciones actuales de los animales pertenecientes a la Organización Aceros y, que en el marco de sus competencias, realicen las investigaciones a que haya lugar.

Hasta tanto se adopten las decisiones de fondo, ordenó a las mencionadas entidades que garanticen la cesación del inadecuado manejo de los animales de propiedad de la citada organización.

De igual forma, ordenó a la Organización Aceros que en el mismo término, disponga de todo lo necesario para que el ingreso, tratamiento, transporte, cuidado, reproducción y manejo de los animales, sea plenamente ajustado a los parámetros legales y estándares técnicos y sanitarios reguladores de esta materia.

Precisó que las imposiciones de la sentencia deben cubrir los animales a cargo de la organización en todos los circos, pesebreras, locales, lugares de paso y demás instalaciones que involucran su actividad en el manejo de los ejemplares.

Negó el reconocimiento del incentivo económico, ya que este fue derogado por la Ley 1425 de 2010, al igual que las costas, pues no se cumple con los presupuestos previstos en los artículos 392 y 393 del Código de Procedimiento Civil.

III. Fundamentos del recurso de apelación

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, además de reiterar los argumentos expuestos en su escrito de contestación de la demanda, explicó que en relación con la actividad circense, en su calidad de autoridad administrativa Cites, es el encargado de emitir permisos de importación y exportación de especies que están reportadas en los apéndices de la convención, así como también emite permisos no Cites sobre aquellos ejemplares que no se relacionan allí, conforme a lo establecido en la Resolución 1367 de 2000.

Aclaró que en virtud de lo anterior, a todo espécimen parte de un circo, en su ingreso o salida del país, se le debe realizar el trámite de importación y/o exportación, según el apéndice en que se relacione cada una de sus especies, como requisito que demuestre la legalidad del ingreso al país.

Expresó que el ingreso del circo con animales al país, solo podrá ser realizado conforme a lo dispuesto por el Decreto 1909 de 2000; su marcaje se debe efectuar en atención a la Resolución 1172 de 2004; la movilización, de acuerdo con las resoluciones 3438 y 1029 de 2001.

Reiteró que las CAR son autónomas e independientes, y sus competencias se encuentran claramente asignadas en la Ley 99 de 1993; además, son la máxima autoridad ambiental en el territorio de su jurisdicción, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos, los cuales fueron citados en su escrito.

En consecuencia de lo anterior, solicitó que se declaren probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda y sea excluido del comité de verificación.

IV. Alegato del Ministerio Público

A juicio del Ministerio Público, el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es contradictorio, pues allí alega la falta de legitimación en la causa por pasiva, y sin embargo, indica el marco legal de su competencia en relación con el manejo de la fauna, aplicable a las actividades circenses, que hacen parte del objeto de debate de la acción popular.

Consideró que el Ministerio de Ambiente es la máxima autoridad ambiental y tiene competencia a prevención para investigar y sancionar la trasgresión de normas de esa naturaleza; de igual forma, es la autoridad administrativa encargada de expedir permisos de ingreso y transporte de fauna silvestre, razones por las que indicó que se encuentra legitimado por pasiva y, por tanto, está llamado a cumplir las órdenes dispuestas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Hizo referencia a la normativa que consagra las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las cuales no son excluyentes, respecto de las asignadas a las CAR, y a las autoridades municipales y departamentales.

V. Consideraciones de la Sala

La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.

Comoquiera que el apelante único fue el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien solamente cuestionó su responsabilidad en el cumplimiento de las órdenes emitidas por la Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala entrará a determinar, sin en efecto, dicha entidad carece de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, no está obligada a acatar la sentencia impugnada.

La Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la parte resolutiva de la sentencia de 21 de febrero 2013, ordenó lo que a continuación se cita:

“Primero: No prosperan las excepciones propuestas.

Segundo: Ampáranse los derechos colectivos a un ambiente sano y a la conservación de las especies animales, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En consecuencia, ordénase al señor Ministro de Ambiente y a los directores de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (Corponorte), la Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño) y al director del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente de Cali (Dagma) que en el término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, realicen las visitas de verificación requeridas para establecer las condiciones actuales de los animales pertenecientes a la Organización Aceros.

En desarrollo de sus respectivas competencias, iniciarán las investigaciones correspondientes y adoptarán las decisiones necesarias para extinguir la amenaza sobre los derechos colectivos a la protección de las especies animales y al ambiente sano.

Mientras son adoptadas las decisiones de fondo, dichas entidades también deberán garantizar la cesación del inadecuado manejo de los animales de propiedad de la Organización Aceros, según las normas legales que regulan la materia y lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Dentro del mismo término, la Organización Aceros deberá disponer todo lo necesario para que el ingreso, tratamiento, transporte, cuidado, reproducción y manejo de los animales sea plenamente ajustada a los parámetros legales y a los estándares técnicos y sanitarios reguladores de esta materia, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Tercero: Niégase la protección de los demás derechos colectivos invocados.

Cuarto: Niégase el reconocimiento del incentivo económico.

Quinto: Para la verificación y cumplimiento de esta sentencia, intégrase un comité del cual harán parte los representantes de Fedamco, Corponariño y Corponorte, el Dagma, la señora agente del Ministerio Público que intervino en este proceso y un delegado de la Defensoría del Pueblo, a quienes se les comunicará la presente decisión.

(...)”.

Procede la Sala a establecer la normativa que rige al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en materia de fauna silvestre en Colombia.

Dicho Ministerio fue creado por la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y de definir las políticas y regulaciones, a las que se debe sujetar la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente, en aras de garantizar un desarrollo sostenible, así como también, debe coordinar el SINA(2).

En la citada norma, se establecieron como funciones del ministerio, las siguientes:

“ART. 5º—Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

1) Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;

2) Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;

3) Preparar, con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación, los planes, programas y proyectos que en materia ambiental, o en relación con los recursos naturales renovables y el ordenamiento ambiental del territorio, deban incorporarse a los proyectos del plan nacional de desarrollo y del plan nacional de investigaciones que el gobierno somete a consideración del Congreso;

4) Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades integrantes del sistema nacional ambiental, SINA;

5) Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás ministerios y entidades, previa su consulta con esos organismos;

(...).

10) Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales;

(...).

13) Definir la ejecución de programas y proyectos que la Nación, o está en asocio con otras entidades públicas, deba adelantar para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo, aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;

14) Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;

(...).

16) Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las corporaciones autónomas regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar;

(...).

21) Regular, conforme a la ley, la obtención, uso, manejo, investigación, importación, exportación, así como la distribución y el comercio de especies y estirpes genéticas de fauna y flora silvestres; regular la importación, exportación y comercio de dicho material genético, establecer los mecanismos y procedimientos de control y vigilancia, disponer lo necesario para reclamar el pago o reconocimiento de los derechos o regalías que se causen a favor de la Nación por el uso de material genético;

22) Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de la política internacional en materia ambiental y definir con este los instrumentos y procedimientos de cooperación en la protección de los ecosistemas de las zonas fronterizas; promover las relaciones con otros países en asuntos ambientales y la cooperación multilateral para la protección de los recursos naturales y representar al gobierno nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales sobre medio ambiente y recursos naturales renovables;

23) Adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección de las especies de flora y fauna silvestres; tomar las previsiones que sean del caso para defender las especies en extinción o en peligro de serlo; y expedir los certificados a que se refiere la Convención internacional de comercio de especies de fauna y flora silvestre amenazadas de extinción (Cites);

24) Regular la conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras y coordinar las actividades de las entidades encargadas de la investigación, protección y manejo del medio marino, de sus recursos vivos, y de las costas y playas; así mismo, le corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas, y demás ecosistemas hídricos continentales;

(...).

42) Fijar los cupos globales y determinar las especies para el aprovechamiento de bosques naturales y la obtención de especímenes de flora y fauna silvestres, teniendo en cuenta la oferta y la capacidad de renovación de dichos recursos, con base en los cuales las corporaciones autónomas regionales otorgarán los correspondientes permisos, concesiones y autorizaciones de aprovechamiento;”... (negrillas fuera del texto).

La Sala conviene en precisar, que con posterioridad, fue expedida la Ley 1444 de 2011, por medio de la cual se escindió el entonces llamado, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y, en consecuencia fue reorganizado y denominado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no obstante, sus funciones, en relación con sus competencias, seguirán siendo las establecidas en las leyes 99 de 1993 y 388 de 1997. Dicha escisión se consagró de la siguiente manera:

“ART. 11.—Escisión del ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial. Escíndase del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los despachos del viceministro de vivienda y desarrollo territorial y al despacho del viceministro de agua y saneamiento básico.

ART. 12.—Reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley.

PAR.—Serán funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997, en lo relativo a sus competencias.

ART. 13.—Sector administrativo del medio ambiente y desarrollo sostenible. El sector administrativo del medio ambiente y desarrollo sostenible estará integrado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al mismo.

ART. 14.—Creación del ministerio de vivienda, ciudad y territorio. Créase el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyos objetivos y funciones serán los escindidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con el artículo 11 de la presente ley.

ART. 15.—Sector administrativo de vivienda, ciudad y territorio. El sector administrativo de vivienda, ciudad y territorio estará integrado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, las superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al mismo.

ART. 16.—Créase una instancia interministerial para garantizar la coordinación en materia de agua y de desarrollo territorial. Esta instancia garantizará el principio ambiental como rector del ordenamiento territorial”.

La Ley 1333 de 2009, regula lo concerniente al procedimiento sancionatorio ambiental, y dispone en especial, que la potestad sancionatoria debe ser ejercida, entre otras entidades, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial(3), el cual podrá, a prevención de la autoridad competente, imponer y ejecutar medidas preventivas y sancionatorias consagradas en la ley; dicha facultad se encuentra consagrada en el artículo 2º, el cual dispone lo siguiente:

“ART. 2º—Facultad a prevención. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales; las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible; las unidades ambientales urbanas de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993; los establecimientos públicos a los que hace alusión el artículo 13 de la Ley 768 de 2002; la Armada Nacional; así como los departamentos, municipios y distritos, quedan investidos a prevención de la respectiva autoridad en materia sancionatoria ambiental. En consecuencia, estas autoridades están habilitadas para imponer y ejecutar las medidas preventivas y sancionatorias consagradas en esta ley y que sean aplicables, según el caso, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades.

PAR.—En todo caso las sanciones solamente podrán ser impuestas por la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesión y demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, previo agotamiento del procedimiento sancionatorio. Para el efecto anterior, la autoridad que haya impuesto la medida preventiva deberá dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la imposición de la misma”.

La mentada disposición define la infracción ambiental en su artículo 5º, como “toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil”.

Por su parte, a título de medida preventiva, la ley ibídem, previó la aprehensión material y temporal de especímenes de fauna y demás especies silvestres exóticas, entendidas estas como aquellas cuya área natural de dispersión geográfica no se extiende al territorio nacional ni a aguas jurisdiccionales y se encuentra en el país como resultado voluntario o no de la actividad humana(4); así como también la restitución de especímenes de especies silvestres y reguló lo relacionado con la disposición final de especímenes de fauna y flora silvestre restituidos, en el artículo 48 y el título VI.

A través de la Ley 17 de 1981, Colombia ratificó la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre —Cites— suscrita en Washington el 3 de marzo de 1973, en la que se convino en el artículo IX, que para los fines del tratado, cada parte debe designar una o más autoridades administrativas para conceder permisos o certificados en nombre del Estado parte, en consecuencia, mediante el Decreto 1401 de 27 de mayo de 1997, se designó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como autoridad administrativa en Colombia ante la Cites y se le asignaron las siguientes funciones:

“ART. 2º—En su calidad de autoridad administrativa, el Ministerio del Medio Ambiente tendrá las siguientes funciones:

1. Establecer el procedimiento para la expedición de los permisos y certificados a que se refiere la Convención Cites.

(Desarrollado por la Resolución 573 de 1997 del Ministerio del Medio Ambiente, artículo 2º).

2. Conceder los permisos y certificados a que se refiere la Convención Cites, con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 6º de la convención.

(Desarrollado por la Resolución 573 de 1997 del Ministerio del Medio Ambiente, artículo 3º).

3. Negar, suspender o revocar mediante acto administrativo motivado, los permisos y certificados a que se refiere la Convención Cites.

(Desarrollado por la Resolución 573 de 1997 del Ministerio del Medio Ambiente, artículo 4º).

4. Mantener comunicación con la secretaría de la Convención Cites y con las Partes de la convención, para asegurar su correcta aplicación en Colombia.

5. Representar a Colombia en las conferencias de las Partes, en las reuniones de los comités y en las demás reuniones de la Convención Cites, para lo cual deberá tramitar ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, las respectivas credenciales.

6. Disponer de los recursos humanos, técnicos y presupuestales, necesarios para garantizar la correcta aplicación de las disposiciones de la Convención Cites en Colombia.

7. Establecer mecanismos de circulación de información y de coordinación con las demás entidades gubernamentales involucradas en el control de las exportaciones e importaciones en Colombia, para asegurar la correcta aplicación de las disposiciones de la Convención Cites en el territorio nacional.

8. Capacitar al personal de las entidades gubernamentales que sirven de apoyo a la autoridad administrativa Cites de Colombia, encargadas del control del comercio internacional de especies de fauna y flora silvestre, en la correcta aplicación de la convención.

9. Asegurar la divulgación en Colombia, de los principios y disposiciones de la Convención Cites.

10. Mantener estadísticas relacionadas con la movilización a nivel internacional de especies nativas de Colombia, incluidas en los Apéndices de la Convención Cites.

11. Establecer y mantener mecanismos eficientes de comunicación con la Red Traffic, con el Centro Mundial para el Monitoreo de la Conservación y con las Partes de la convención, para proceder a adoptar las medidas pertinentes en relación con las diversas formas de comercio ilegal de la fauna y flora silvestres.

12. Preparar y presentar a la Secretaría de la Convención Cites, los informes sobre la aplicación de sus disposiciones en Colombia, de acuerdo a los requisitos de la convención.

13. Velar por el cumplimiento de las normas de la IATA y de la Convención Cites, sobre el transporte de animales vivos.

13. (sic) Determinar conjuntamente con la autoridad científica Cites de Colombia, si la exportación o importación de cualquier espécimen de las especies incluidas en los apéndices de la convención, no perjudicará la supervivencia de dicha especie.

14. Preparar conjuntamente con la autoridad científica Cites de Colombia, propuestas para someterlas a consideración de los diferentes órganos propios de la convención, en especial aquellas relacionadas con la inclusión, exclusión o transferencia de especies en los apéndices de la misma.

15. Realizar el trámite para la inscripción o eliminación del registro de establecimientos para la cría en cautividad de especies incluidas en el apéndice I de la Convención Cites, que lleva la secretaría de la convención.

16. Efectuar el pago de las contribuciones al fondo fiduciario de la convención, de que trata la Resolución Conf. 9.2 de la conferencia de las Partes, necesario para el cumplimiento de los objetivos de la Convención Cites.

17. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de su labor como autoridad administrativa Cites de Colombia”.

Se advierte que en los artículos III, IV y V de la Ley 17 de 1981, se regula lo relacionado con los requisitos que se deben observar para el comercio de las especies incluidas en los apéndices I, II y III, los cuales señalan:

ARTÍCULO III

Reglamentación del comercio en especímenes de especies incluidas en el apéndice I.

1. Todo comercio en especímenes de especies incluidas en el apéndice I se realizará de conformidad con las disposiciones del presente artículo.

2. La exportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice I requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de exportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos:

a) Que una autoridad científica del Estado de exportación haya manifestado que esa exportación no perjudicará la supervivencia de dicha especie;

b) Que una autoridad administrativa del Estado de exportación haya verificado que el espécimen no fue obtenido en contravención de la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y su flora;

c) Que una autoridad administrativa del Estado de exportación haya verificado que todo espécimen vivo será condicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato, y

d) Que una autoridad administrativa del Estado de exportación haya verificado que un permiso de importación para el espécimen ha sido concedido.

3. La importación de cualquier espécimen de una especie incluida en el Apéndice I requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de importación y de un permiso de exportación o certificado de reexportación. El permiso de importación únicamente se concederá una vez satisfechos de los siguientes requisitos:

a) Que una autoridad científica del Estado de importación haya manifestado que los fines de la importación no serán en perjuicio de la supervivencia de dicha especie;

b) Que una autoridad científica del Estado de importación haya verificado que quien se propone recibir un espécimen vivo lo podrá albergar y cuidar adecuadamente, y

c) Que una autoridad administrativa del Estado de importación haya verificado que el espécimen no será utilizado para fines primordialmente comerciales.

4. La reexportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice I requerirá la previa concesión y presentación de un certificado de reexportación el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos:

a) Que una autoridad administrativa del Estado de reexportación haya verificado que el espécimen fue importado en dicho Estado de conformidad con las disposiciones de la presente convención;

b) Que una autoridad administrativa del Estado de reexportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato, y

c) Que una autoridad administrativa del Estado de reexportación haya verificado que todo un permiso de importación para cualquier espécimen vivo ha sido concedido.

5. La introducción procedente del mar de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice I requerirá la previa concesión de un certificado expedido por una autoridad administrativa del Estado de introducción. Únicamente se concederá certificado una vez satisfechos los siguientes requisitos:

a) Que una autoridad científica del Estado de introducción haya manifestado que la introducción no perjudicará la supervivencia de dicha especie;

b) Que una autoridad administrativa del Estado de introducción haya verificado que quien se propone recibir un espécimen vivo lo podrá albergar y cuidar adecuadamente, y

c) Que una autoridad administrativa del Estado de introducción haya verificado que el espécimen no será utilizado para fines primordialmente comerciales.

ARTÍCULO IV

Reglamentación del comercio de especímenes de especies incluidas en el apéndice II

1. Todo comercio en especímenes de especies incluidas en el apéndice II se realizará de conformidad con las disposiciones del presente artículo.

2. La exportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice II requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de exportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos:

a) Que una autoridad científica del Estado de exportación haya manifestado que esta exportación no perjudicará la supervivencia de esa especie;

b) Que una autoridad administrativa del Estado de exportación haya verificado que el espécimen no fue obtenido en contravención de la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y flora, y

c) Que una autoridad administrativa del Estado de Exportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato.

3. Una autoridad científica de cada Parte vigilará los permisos de exportación expedidos por ese Estado para especímenes de especies incluidas en el apéndice II las exportaciones efectuadas de dichos especímenes. Cuando una autoridad científica determine que la exportación de especímenes de cualquiera de esas especies debe limitarse a fin de conservarla, a través de su hábitat, en un nivel consciente con su papel en los ecosistemas donde se halla y en un nivel suficientemente superior a aquel en el cual esa especie sería susceptible de inclusión en el apéndice I, la autoridad científica comunicará a la autoridad administrativa competente las medidas apropiadas a tomarse, a fin de limitar la concesión de permisos de exportación para especímenes de dicha especie.

4. La importación de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice II requerirá la previa presentación de un permiso de exportación o de un certificado de reexportación.

5. La reexportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice II requerirá la previa concesión y presentación de un certificado de reexportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos:

a) Que una autoridad administrativa del Estado de reexportación haya verificado que el espécimen fue importado en dicho Estado de conformidad con las disposiciones de la presente convención, y

b) Que una autoridad administrativa del Estado de reexportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato.

6. La introducción procedente del mar de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice II requerirá la previa concesión de un certificado expedido por una autoridad administrativa del Estado de introducción. Únicamente se concederá certificado una vez satisfechos los siguientes requisitos:

a) Que una autoridad científica del Estado de introducción haya manifestado que la introducción no perjudicará la supervivencia de dicha especie, y

b) Que una autoridad administrativa del Estado de introducción haya verificado que cualquier espécimen vivo será tratado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato.

7. Los certificados a que se refiere el párrafo 6 del presente artículo podrán concederse por período que no excedan de un (1) año para cantidades totales de especímenes a ser capturados en tales períodos, con el previo asesoramiento de una autoridad científica que haya consultado con otras autoridades científicas nacionales o, cuando sea apropiado, autoridades científicas internacionales.

ARTÍCULO V

Reglamentación del comercio de especímenes de especies incluidas en el apéndice III

1. Todo comercio en especímenes de especies incluidas en el apéndice III se realizará de conformidad con las disposiciones del presente artículo.

2. La exportación de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice III procedente de un Estado que la hubiere incluido en dicho apéndice, requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de exportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos:

a) Que una autoridad administrativa del Estado de exportación haya verificado que el espécimen no fue obtenido en contravención de la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y flora, y

b) Que una autoridad administrativa del Estado de exportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y transportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato.

3. La importación de cualquier espécimen de una especie incluida en el apéndice III requerirá, salvo en los casos previstos en el párrafo 4 del presente artículo, la previa presentación de un certificado de origen, y de un permiso de exportación cuando la importación proviene de un Estado que ha incluido esa especie en el apéndice III.

4. En el caso de una reexportación, un certificado concedido por una autoridad administrativa del Estado de reexportación en el sentido de que el espécimen fue transformado en ese Estado, o está siendo reexportado, será aceptado por el Estado de importación, como prueba de que se ha cumplido con las disposiciones de la presente convención respecto de ese espécimen” (negrillas fuera del texto).

De la lectura de las disposiciones transcritas, se observa que la autoridad ambiental, que en este caso es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al otorgar el respectivo permiso que autoriza la exportación, importación o reexportación de las especies incluidas en los apéndices de la convención, debe verificar el estado en que se encuentran los especímenes y cerciorarse que no van a sufrir daño alguno o el mínimo, en su transporte y estadía.

Por su parte, el artículo 5º del Decreto 1909 de 2000 “por el cual se designan puertos marítimos y fluviales, los aeropuertos y otros lugares para el comercio internacional de especímenes de fauna y flora silvestre”, dispone que cuando se detecte un cargamento de especímenes de fauna y/o flora no autorizado, las autoridades competentes, deben informar inmediatamente a la autoridad ambiental de su jurisdicción y al Ministerio de Ambiente, con el fin de que adopten las medidas pertinentes.

De lo anterior, es claro para la Sala que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, además de fijar las políticas públicas y regulaciones para la protección de las especies de fauna, las cuales incluyen indudablemente los animales empleados en actividades circenses, debe expedir los certificados de exportación, importación y reexportación de las especies incluidas en los apéndices de I, II y III de la Cites y, es titular de la potestad sancionatoria ambiental que le permite, a prevención de la autoridad competente, imponer y ejecutar medidas preventivas y sancionatorias consagradas en la ley, en los eventos en que advierta la transgresión de disposiciones de contenido ambiental.

Lo anterior indica que el aludido ministerio además de estar legitimado en la causa por pasiva en la presente acción popular, está facultado para dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia impugnada, máxime si se tiene en cuenta que estas solo pueden ser efectivas, en tratándose de Corponorte, Corponariño y el Dagma, cuando los circos de propiedad de la Organización Aceros estén en su jurisdicción, diferente del ministerio que tiene competencia en todo el territorio nacional.

Es por lo precedente que en aras de asegurar la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados, se ordenará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que ponga en conocimiento de las corporaciones autónomas regionales del país y de los alcaldes municipales y de distrito, el contenido de la presente providencia y de la sentencia de 21 de febrero de 2013, proferida por la Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y los requiera para que una vez ingresen los circos de propiedad de la Organización Aceros a sus jurisdicciones, procedan a verificar que no se esté presentando ninguna de las conductas vulneradoras de los derechos colectivos descritas en el fallo de primera instancia y procedan a iniciar las investigaciones administrativas, si a ello hubiere lugar.

De otra parte, le recuerda la Sala a la Organización Aceros que el Gobierno Nacional mediante la Ley 1638 de 24 de junio de 2013, prohibió el uso de animales silvestres, ya sean nativos o exóticos, en circos fijos e itinerantes, en todo el territorio nacional, en consecuencia, tienen un término de 2 años, contados a partir de la promulgación de la ley, para adecuar sus espectáculos y entregar los animales a cualquiera de las siguientes autoridades ambientales: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Policía Nacional, corporaciones autónomas regionales y desarrollo sostenible y los gobiernos departamentales, distritales y municipales, quienes deberá realizar la respectiva reubicación del hábitat.

En efecto, dispuso la citada ley:

“ART. 1º—Prohibición. Se prohíbe el uso de animales silvestres ya sean nativos o exóticos de cualquier especie en espectáculos de circos fijos e itinerantes, sin importar su denominación, en todo el territorio nacional.

ART. 2º—Expedición de licencias. Las autoridades nacionales y locales no podrán emitir ninguna licencia dos años después de la publicación de la presente ley a los espectáculos de circos itinerantes que usen animales silvestres ya sean nativos o exóticos, de cualquier especie, en sus presentaciones.

ART. 3º—Adecuación. Los empresarios de circos, tienen un plazo de dos años, contado a partir de la publicación de la presente ley, para adecuar sus espectáculos en todo el territorio nacional, sin el uso de especies silvestres o exóticas, Se aplicará el mismo plazo, estipulado en este artículo, para que los empresarios de circos realicen la entrega de los animales silvestres a las autoridades ambientales en donde se encuentren ubicados a las entidades de que trata el artículo 5º de la presente ley.

Para el caso de especies exóticas así como sus crías, los empresarios de circos, en dicho plazo, deberán adelantar los trámites y obtener los permisos necesarios para salir del país.

PAR.—cumplido el término establecido en el presente artículo las autoridades ambientales en donde se encuentren ubicados los animales que hacen parte de los circos, darán aplicación a las medidas preventivas y sancionatorias que establece la Ley 1333 de 2009.

ART. 4º—Cumplimiento de la normatividad. La presente ley dará cumplimiento a la normatividad y protocolos nacionales existentes relacionados con el decomiso de animales y su manejo.

ART. 5º—Ejecución. Quedan encargados de la verificación del cumplimiento y difusión de la presente ley: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Policía Nacional, las corporaciones autónomas regionales y desarrollo sostenible y los gobiernos departamentales, distritales y municipales en el marco de sus competencias. Las entidades de que trata el presente artículo, deberán realizar la respectiva reubicación del hábitat de todo animal que sea entregado a las mismas o decomisado por estas.

ART. 6º—Los establecimientos dedicados a la conservación de especies, actividades pedagógicas, investigación y estudio, que no son ambulantes, tales como zoológicos, acuarios y oceanarios, no son objeto de la regulación contenida en la presente ley.

ART. 7º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMÁSE la sentencia de 21 de febrero de 2013, proferida por la Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. ADICIÓNASE la sentencia impugnada en lo siguiente:

ORDÉNASE al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que ponga en conocimiento de las corporaciones autónomas regionales del país y de los alcaldes municipales y de distrito, el contenido de la presente providencia y la sentencia de 21 de febrero de 2013, proferida por la Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y los requiera para que una vez ingresen los circos de propiedad de la Organización Aceros a sus jurisdicciones, procedan a verificar que no se esté presentando ninguna de las conductas vulneradoras de los derechos colectivos descritas en el fallo de primera instancia y procedan a iniciar las investigaciones administrativas, si a ello hubiere lugar.

3. COMUNÍQUESE esta decisión a las partes.

4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 29 de agosto de 2013.

Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno María Elizabeth García González— María Claudia Rojas Lasso—Guillermo Vargas Ayala.

(1) Conceptos técnicos 18079 de 19 de diciembre de 2001 y 4 de enero de 1999.

(2) Ley 99 de 1993. ART. 2º—“Creación y objetivos del Ministerio del Medio Ambiente. Créase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la presente ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.

El Ministerio del Medio Ambiente formulará, junto con el Presidente de la República y garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación.

Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente coordinar el sistema nacional ambiental, SINA, que en esta ley se organiza, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación”.

(3) Ley 1333 de 2009. ART. 1º—Titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo sostenible, las unidades ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, UAESPNN, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.

(4) Ibídem, artículo 38: “Decomiso y aprehensión preventivos. Consiste en la aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma.

Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o animal, la autoridad ambiental procederá de inmediato a su inutilización, destrucción o incineración a costa del infractor. Los productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservación podrán ser entregados para su uso a entidades públicas, de beneficencia o rehabilitación, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario, se procederá a su destrucción o incineración, previo registro del hecho en el acta correspondiente.

PAR.—Se entiende por especie exótica la especie o subespecie taxonómica, raza o variedad cuya área natural de dispersión geográfica no se extiende al territorio nacional ni a aguas jurisdiccionales y si se encuentra en el país, es como resultado voluntario o involuntario de la actividad humana”.