Sentencia 2011-00773 de abril 18 de 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001031500020110077301

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: Fundación Redimir

Demandado: Consejo de Estado - Sección Tercera Subsección B y otros

Acción de tutela: fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., dieciocho de abril de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia.

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación al fallo de primera instancia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta corporación.

2.2. Generalidades de la acción de tutela.

Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que indica la ley.

Constituyen rasgos distintivos de esta acción la inmediatez y la subsidiariedad. Lo primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental objeto de vulneración o amenaza.

Lo segundo condiciona el ejercicio de la acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para detener o evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, que haría procedente la tutela como mecanismo transitorio.

Justamente el carácter subsidiario de la acción de tutela ha suscitado el prolongado debate alrededor de su procedencia contra providencias judiciales, pues las mismas resultan de un proceso previo promovido en ejercicio de algún mecanismo judicial. A continuación expondrá la Sala su postura al respecto, por ser pertinente al caso concreto.

2.3. Condiciones de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En su texto original, el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, permitía expresamente su ejercicio contra sentencias y demás providencias que pusieran fin al proceso, cuando fueran lesivas de algún derecho fundamental.

No obstante, la Corte Constitucional, en Sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del mencionado decreto, por considerar que, si bien los jueces son autoridades públicas y, como tales, pueden llegar a ser sujetos pasivos de la acción de tutela, sus providencias son incuestionables por esta vía, pues “cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela...”. Y agregó que “en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos...”.

Posteriormente, en Sentencia T-078 de 1993, la misma corporación reevaluó su postura sobre el tema con la introducción de la teoría de la vía de hecho, según la cual algunas decisiones judiciales podían ser contrarias a los principios que orientan la administración de justicia, representar un abuso de la autonomía judicial y por ende, contrariar los derechos fundamentales de las partes, las cuales representaban verdaderas vías de hecho por parte de los jueces, que no se podían reputar como verdaderas providencias judiciales. En consecuencia, la Corte fue trazando los lineamientos para el estudio de las acciones de tutela contra providencias judiciales(9).

Esos lineamientos fueron sintetizados en la Sentencia C-590 de 2005, en donde se dejó de lado la teoría de la vía de hecho para hablar más de las causales genéricas y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así:

Como requisitos generales de procedencia, se enumeran los siguientes: (i) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela; (ii) que se identifiquen los hechos generadores de la vulneración de los derechos fundamentales invocados; (iii) que se hayan agotado los medios judiciales ordinarios o extraordinarios disponibles, (iv) que la situación haya sido aducida dentro del proceso judicial, (v) que se cumpla el requisito de la inmediatez y (vi) que el asunto tenga relevancia constitucional.

Los requisitos específicos se refieren a la configuración de alguno de los vicios que la jurisprudencia constitucional consideró como causales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, entre los cuales se pueden enumerar: (i) defecto orgánico, (ii) defecto sustantivo, (iii) defecto fáctico y (iv) el defecto procedimental, los cuales han sido constantemente reelaborados en la jurisprudencia, adicionalmente están (v) el error inducido, (vi) la decisión sin motivación, (vii) el desconocimiento del precedente y (viii) el desconocimiento directo de la Constitución.

No obstante lo anterior, la posición mayoritaria de esta Sección, es que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser excepcional y no puede admitirse de forma general. Por tanto, solo es posible admitirla cuando se advierta un yerro de tal envergadura que de manera manifiesta permita determinar la violación de derechos fundamentales como el debido proceso y el de acceso a la administración de justicia.

Solo en esos casos, en criterio mayoritario de esta Sala, hay lugar a la intervención del juez de tutela quien, desde luego, en su fallo debe evitar invadir la competencia del juez natural y circunscribir su actuación a la corrección del defecto que implique la vulneración de los derechos fundamentales antes mencionados(10).

Corolario de lo expuesto es que el juez de tutela, cuando se trata de providencias judiciales —autos o sentencias—, debe circunscribirse, se repite, a la corrección del defecto que constituye la vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia o al debido proceso en sus diferentes contenidos, con el fin de evitar invadir la competencia del juez natural del proceso.

Bajo esos parámetros, la sección abordará el estudio del proceso de la referencia, no sin antes advertir que el consejero ponente, en aclaración de voto anexa a esta providencia, expondrá su criterio frente a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esto es, en los mismos términos y siguiendo los parámetros de la doctrina de la Corte Constitucional.

2.4. Análisis del caso concreto.

La Sala entra a analizar si, en el presente caso, las autoridades judiciales accionadas, efectivamente incurrieron en el defecto señalado por la peticionaria y, que haría procedente esta acción constitucional por vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

En primer término, la solicitud de amparo plantea cuestionamientos de fondo a las decisiones de las autoridades judiciales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la actora en contra de la Empresa Social del Estado Hospital San Pablo de Cartagena, en liquidación, pues según argumenta, las providencias de 20 de mayo de 2009, por medio de la cual se rechazó de plano la demanda y de 9 de diciembre de 2010, que la confirmó, incurren en vía de hecho por defecto sustantivo e insuficiente sustentación.

En ese sentido, sostiene la parte actora que la demanda no debió rechazarse por la falta del trámite de conciliación extrajudicial, ya que este requisito de procedibilidad se hizo exigible a partir del 11 de mayo de 2009, fecha de la entrada en vigencia del Decreto 1716 de 2009, reglamentario de Ley Estatutaria 1285 de 2009 y no desde la promulgación de la ley. Así mismo, recalcó que, presentó solicitud de conciliación el 26 de marzo de 2009 ante el Ministerio Público, a pesar de considerarlo innecesario. Finalmente, insistió en que la ausencia del trámite de conciliación no es causal de rechazo de la demanda.

Pues bien, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda de nulidad y resaltó que a partir de la vigencia de la Ley 1285 de 2009 correspondía verificar que todas las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales que versaren sobre asuntos conciliables cumplieran con el requisito de trámite de conciliación extrajudicial. Finalmente, señaló para el caso concreto, que por tratarse de una demanda interpuesta el 22 de febrero de 2009 que trata de un asunto conciliable, debía el actor agotar el requisito.

En el mismo sentido la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado, una vez analizados los argumentos presentados en la impugnación, consideró que la “Ley 1285 no condicionó la vigencia en relación con el requisito de procedibilidad (...) a la expedición de un decreto que la reglamentara. En consecuencia, la conciliación prejudicial se erigió como requisito de procedibilidad (...) desde el 23 de enero de 2009” y agregó que para el momento en el que se presentó la solicitud de conciliación ya había operado el fenómeno de caducidad de la acción.

Por su parte, la Sala considera que las providencias enjuiciadas se encuentran enmarcadas dentro del principio de autonomía judicial que ostentan los jueces de la República, tal como lo establecen los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, entendida como la ausencia de presiones ejercidas sobre los funcionarios jurisdiccionales por otros órganos del poder, e independencia, que se predica respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial, en los términos de la Constitución y la ley(11).

Por ello, el análisis jurídico, fáctico y probatorio realizado por las autoridades judiciales sobre la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de las acciones contenciosas, no puede ser evaluado por el juez de tutela, pues ello conduciría a invadir su órbita de competencia, y se convertiría la acción constitucional en una instancia adicional a la judicial, asunto ajeno a la finalidad de la misma.

En segundo término, en lo que toca con el derecho al debido proceso, la Sala reitera, que este derecho fundamental tiene un contenido que tiene que ver con la sujeción a las reglas del procedimiento, a ser juzgado por el funcionario competente y al derecho de defensa. En este caso, no se aduce ningún hecho que implique la existencia de una violación a este derecho fundamental.

Según lo expuesto, la Sala reitera que la acción de tutela no puede ser utilizada como una “tercera instancia”, y que solo procede contra providencias judiciales en unas condiciones excepcionales, esto es, cuando el derecho fundamental al debido proceso o al acceso a la administración de justicia resultan vulnerados de manera ostensible y caprichosa por parte del funcionario judicial, que no es el caso que aquí se presenta.

En mérito de lo expuesto, esta sección considera que la solicitud de amparo constitucional no es procedente y así lo declarará en la parte resolutiva del presente fallo.

III. Decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE la sentencia del 28 de julio de 2011, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó improcedente la acción de tutela instaurada por la Fundación Redimir en contra la Sección Tercera Subsección “B” del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Bolívar y en su lugar, DECLÁRASE que la misma no procede.

2. NOTIFÍCASE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase».

(9) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-173 de 1993, T-260 de 1999, entre otras.

(10) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 de enero de 2011, radicado 2010-01448, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

(11) El Consejo de Estado se pronunció acerca del principio de autonomía judicial en los siguientes términos: “Al respecto la Sala reitera que en principio la acción de tutela es improcedente para discutir interpretaciones legales razonables, comoquiera que, los artículos 228 y 230 superiores consagraron la autonomía e independencia judicial como una garantía institucional que se debe preservar para efectos de articular correctamente el principio de separación de poderes. // De este modo, es claro que a pesar de que el ejercicio judicial es reglado y está sometido al imperio de la ley y la Constitución, también es evidente que la norma constitucional reconoció que existen situaciones en las que el juez debe gozar de un margen de discrecionalidad importante para apreciar el derecho aplicable al caso, para lo cual debe ser independiente y autónomo”. Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2010, radicación 11001-03-15-000-2010-00430-01 (AC). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.