Sentencia 2011-00804 de mayo 9 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000-23-24-000-2011-00804-01(ACU)

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Actor: Elsa Liney Gómez Córdoba y otro

Demandado: Ministerio de Cultura

Bogotá, D.C., nueve de mayo de dos mil doce

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

Esta sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Por otra parte, el Acuerdo 15 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los tribunales administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2.2. De la acción de cumplimiento.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento tiene por objeto otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr que las autoridades y los particulares que ejerzan funciones públicas, acaten la ley y los actos administrativos.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

La jurisprudencia de la corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente los siguientes presupuestos: i) que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) que la norma esté vigente; iii) que la norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y; iv) que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate(1).

2.3. El problema jurídico.

El problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en determinar si en cumplimiento de las normas referidas como incumplidas hay lugar a ordenar la demolición y reconstrucción del inmueble de propiedad de los accionantes.

2.4. Cuestión previa.

La Sala procederá a analizar si la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de la presente demanda, que en ejercicio de la acción de cumplimiento prevista por la Ley 393 de 1997, se formuló para exigir principalmente el cumplimiento del artículo 106 de la Ley 388 de 1997 que prevé la obligación de reconstrucción de inmuebles de conservación; y como accesorios el cumplimiento de los de los artículos 28 de la Ley 163 de 1959; 15 y 26 del Decreto 264 de 1963; 106 de la Ley 388 de 1997; 8º, 11 y 15 de la Ley 397 de 1997; 69, 70 y 74 de la Ley 734 de 2002; 2º numerales 5º y 8º del Decreto 1313 de 2008; 6º, 13, 16, 20, 21, 42, 80, 112 y 122 del Decreto 763 de 2009; 40, 120 y 123 de la Resolución 2432 de 2009; 8º y 9º del Decreto 1469 de 2010.

Al respecto, es de la mayor importancia resaltar que el artículo 116 de la Ley 388 del 18 de julio de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, reguló una especial acción de cumplimiento en los siguientes términos:

Procedimiento de la acción de cumplimiento. Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley.

La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo. Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente contra el jefe o director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el siguiente trámite:

1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo.

(...)” (subrayas y negrillas fuera del texto).

Esta sección en providencia de 14 de diciembre de 2006(2)respecto de la procedencia y competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de la demanda, que en ejercicio de la acción de cumplimiento prevista por la Ley 393 de 1997, se presentó para exigir el cumplimiento de normas de la Ley 388 de 1997, señaló:

“Pocos días después [de la vigencia de la Ley 388], por medio de la Ley 393 del 29 de julio de 1997, el legislador desarrolló el artículo 87 de la Constitución y reguló el trámite y procedencia de la acción de cumplimiento.

Ello muestra que, evidentemente, las Leyes 388 y 393 de 1997 diseñaron un mecanismo procesal para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. No obstante, la primera, creó una acción especial por su contenido y procedimiento, pues solamente se dirige para obtener la ejecución de normas referidas al tema que regula, esto es, el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997. Por su parte, la Ley 393 de 1997, se diferencia de la anterior por señalar la procedencia de la acción constitucional prevista por el artículo 87 de la Constitución Política en relación con normas con fuerza material de ley o actos administrativos de naturaleza subjetiva o generales.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 72 del Código Civil y 3º de la Ley 153 de 1887 la ley posterior prevalece sobre la ley anterior siempre y cuando el texto normativo posterior verse sobre la misma materia, la regule de manera íntegra y pugne con las disposiciones de la regulación legal anterior. De hecho, la simple regulación posterior no deja sin efectos jurídicos la norma anterior, puesto que solamente tiene efectos derogatorios aquella normativa que la reemplace.

En tal contexto, la interpretación de normas que contienen disposiciones jurídicas diferentes no solamente debe tener en cuenta el momento en el que se expiden —si es anterior o posterior— sino también el contenido sustancial de aquellas —si es general o especial—. En efecto, si existe una norma general y otra especial, así esta última sea anterior, pueden interpretarse de manera armónica y no se excluyen, pues la primera regulará condiciones y características aplicables en la mayoría de los casos y la segunda regirá las situaciones jurídicas y fácticas precisas que contiene.

Así las cosas, se tiene que la acción de cumplimiento regulada por la Ley 393 de 1997 como mecanismo procesal “para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, es una norma general que se aplica en todos los casos no regulados expresa y específicamente por el legislador. Por su parte, la acción de cumplimiento a que hace referencia la Ley 388 de 1997 es una norma especial, que se limita a desarrollar un procedimiento para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la misma Ley 388 de 1997, por lo que se agota en ese contenido normativo.

En este orden de ideas, ante la existencia de una norma general que regula la acción de cumplimiento y otra especial que se refiere a esa acción, pero con un objetivo preciso que no contradice la regla general sino que, precisamente, se convierte en una excepción a aquella, se concluye que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 no fue derogado y, por el contrario, se encuentra con plenos efectos jurídicos, por lo que debe aplicarse”(3).

En consideración con lo referido, la cuestión que debe resolver la Sala se circunscribe a analizar si se pretende el cumplimiento de normas o actos administrativos relacionados con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997, pues si así fuere, tal y como lo dispone el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la competencia para conocer de este asunto corresponderá al Juez Civil del Circuito y, por ende, esta jurisdicción no sería competente.

En el caso bajo estudio, los demandantes solicitan que se ordene el cumplimiento del artículo 106 de la Ley 388 de 1997 que prevé la obligación de reconstrucción de inmuebles de conservación declarado como patrimonio cultural, calidad que según los demandantes goza el bien de su propiedad. De manera conexa, solicitan el cumplimiento de los de los artículos 28 de la Ley 163 de 1959; 15 y 26 del Decreto 264 de 1963; 106 de la Ley 388 de 1997; 8º, 11 y 15 de la Ley 397 de 1997; 69, 70 y 74 de la Ley 734 de 2002; 2º numerales 5º y 8º del Decreto 1313 de 2008; 6º, 13, 16, 20, 21, 42, 80, 112 y 122 del Decreto 763 de 2009; 40, 120 y 123 de la Resolución 2432 de 2009; 8º y 9º del Decreto 1469 de 2010.

Todo lo anterior, según dan cuenta los propios demandantes, pretenden que se declare el estado de ruina del inmueble de su propiedad, consecuentemente, se ordene su demolición y posterior reconstrucción a cargo de los demandados según las previsiones del artículo 106 de la Ley 388 de 1997.

De conformidad con las normas y los antecedentes jurisprudenciales transcritos, la Sala concluye que la jurisdicción competente para tramitar la demanda objeto de estudio es la ordinaria y no la contencioso administrativa, por cuanto, al tenor de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la competencia para asuntos como el sub examine está asignada a los jueces civiles del circuito.

En consecuencia, de conformidad con lo señalado en el artículo 140, numeral 1º, del Código de Procedimiento Civil, el proceso es nulo “cuando corresponde a distinta jurisdicción”, por lo que la Sala declarará la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto de nueve (9) de diciembre de 2011, inclusive, que admitió la demanda, y dispondrá remitir el expediente a los juzgados civiles del Circuito de Popayán (reparto), para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

RESUELVE:

DECLÁRASE la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de nueve (9) de diciembre de 2011, inclusive.

REMÍTASE el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Popayán (reparto), para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de noviembre de 1997, Exp. ACU-032, y Sección Quinta, sentencia del 6 de febrero de 2003, Exp. ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, Exp. 2004-02394.

(2) Exp. 08001-23-31-000-2005-03220-01.

(3) A esa misma conclusión llegaron las secciones primera, cuarta y quinta de esta corporación, en los autos del 28 de mayo, 6 de julio y 3 de septiembre de 1998, respectivamente. Posteriormente reiterada en auto proferido por esta sección el 19 de febrero de 2004, Exp. ACU-2003-01014 y en auto de 14 de diciembre de 2006, Exp. 08001-23-31-000-2005-03220-01.