Sentencia 2011-00827 de junio 4 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 05001-23-31-000-2011-00827-01(ACU)

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Amina Mosquera Mosquera

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal

Bogotá, D.C., cuatro de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 3º de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 y 1º del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la impugnación que ejerció la accionante contra la sentencia proferida el 28 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por tratarse de fallo en proceso de acción de cumplimiento que se instauró contra entidad del orden nacional.

2. De la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el juez de lo contencioso administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, que contengan un mandato imperativo a cargo de la correspondiente autoridad pública a la cual se reclame su acatamiento, pero al igual que la acción de tutela, es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de tal norma o acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez.

La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos de una manera inobjetable; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia se pruebe por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

4. Lo que se solicita se ordene cumplir por la accionada.

El apoderado de la señora Amina Mosquera Mosquera solicita se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, en liquidación, cumplir con la Resolución 20280 de 30 de abril de 2006 emanada de esta misma, por la cual se dispuso dejar en suspenso el reconocimiento del 50 por ciento restante de la pensión gracia reconocida y pagada en vida al señor Carlos Fidel Ramos Álvarez, hasta tanto la justicia ordinaria dirima el conflicto suscitado ante la existencia de dos reclamantes; de las leyes 4ª de 1976, 44 de 1977, 12 de 1975, 113 de 1985, 44 de 1980, 100 de 1993 y de los decretos 1848 de 1969 y 1160 de 1989.

En el escrito que la actora presentó ante la Caja Nacional de Previsión Social con el fin de constituirla en renuencia, pidió:

“Leyes o actos administrativos de los cuales se solicita cumplimiento: Acto administrativo 20280 en el reconocimiento de la pensión gracia post mortem radicado con el Nº 37210/2005 del treinta (30) de abril de dos mil seis (2006) La Ley 640 de 2001, por medio de la cual se estableció la conciliación como mecanismo de resolución amigable e intervenida de negociación de conflictos, como también de cada una de las normas que reconocen la situación jurídica especial de la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes vigentes y entre otras están la Ley 4ª de 1976, Decreto 1848 de 1969, Ley 44 de 1977, Decreto 1160 de 1989, Ley 12 de 1975, Ley 113 de 1985, Ley 44 de 1980, la Ley 100 de 1993 y sentencias de la corte constitucional que obligan la repartición de la pensión entre cónyuge y compañera permanente”.

Más adelante en el mismo texto de esta solicitud la accionante también alude a los literales b) y c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 como normas respecto de las cuales reclama cumplimiento, y que conciernen a:

“b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).

Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;

c) ‘Aparte tachado INEXEQUIBLE’. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;”.

Como se aprecia, la concreción sobre el cumplimiento que reclamó recayó en específico en los señalados literales del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, y en la Resolución 20280 de Cajanal. Igualmente, respecto de la Ley 640 de 2001 al insistir en que reclamaba atender a la filosofía que la inspiró y a su propósito de constituir un medio para alcanzar la solución de discrepancias entre las partes.

Por tanto, únicamente respecto de estas es viable pronunciamiento de mérito en la definición de este proceso, por haberse atendido el requisito de la renuencia que es presupuesto procesal de la acción de cumplimiento.

En cuanto a solicitar de manera general el cumplimiento de otra normatividad pero citando únicamente la ley sin señalamiento de cuáles artículos en concreto se exige acatar por la autoridad pública respectiva, tal reclamo de cumplimiento torna en improcedente la acción, pues no puede tenerse por acreditado el requisito que establece el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, relativo a: “La determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo incumplido” (resaltado fuera de texto).

Con la anterior precisión la Sala abordará el estudio de la impugnación en relación con el cumplimiento de los literales b) y c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y del artículo segundo de la Resolución 20280 de 30 de abril de 2006, acto administrativo en que la accionada dispuso:

“Dejar en suspenso el 50 por ciento de la sustitución, de pensión gracia reconocida en el artículo anterior que les puede corresponder a las señoras Mosquera Mosquera Amina y Perea Díaz Sibis del Carmen, ya identificadas, en calidad de cónyuge y compañera permanente, hasta tanto la justicia ordinaria dirima el conflicto” (negrita y subrayado fuera de texto).

Y de la finalidad que persigue la institución de la conciliación como lo consagra la Ley 640 de 2000.

5. Caso concreto.

La señora Amina Mosquera Mosquera quien fuera la cónyuge del señor Carlos Fidel Ramos Mosquera alega a través de apoderado que el Tribunal Administrativo de Antioquia erró al negar las pretensiones de la acción de cumplimiento que instauró, pues es equivocado su argumento en el sentido de señalar que tenía otros instrumentos judiciales para hacer efectiva la Resolución 20280 de 2006, proferida por Cajanal que dejó en suspenso la asignación pensional del 50 por ciento restante de esta prestación social que en vida disfrutaba el mencionado causante, entre tanto la justicia dirimiera el reclamo que sobre la misma también había elevado la señora Sibis del Carmen Perea.

Esta señora instauró demanda ordinaria laboral contra Cajanal que por reparto correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín. Por tanto, la exigencia que dispone el mencionado acto administrativo se acató por parte de esta coadyuvante.

Ahora bien, encontrándose en curso ese proceso laboral ordinario las señoras Amina Mosquera Mosquera y Sibis del Carmen Perea, el día 13 de agosto de 2008 decidieron ante el Centro de Conciliación de la Personería de Medellín, frente al derecho pensional que ambas disputaban, convenir que el monto de dicha prestación fuera distribuido entre las dos de la siguiente manera: (fls. 51 a 54):

“[...] la pensión gracia que se encuentra suspendida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (CAJANAL EICE), correspondiente al señor CARLOS FIDEL RAMOS ÁLVAREZ, se distribuirá de la siguiente manera: EL 27 por ciento PARA LA SEÑORA AMINA MOSQUERA MOSQUERA, EN SU CALIDAD DE CÓNYUGE SOBREVIVIENTE Y EL 23 por ciento PARA LA SEÑORA SIBI DEL CARMEN PEREA COMO COMPAÑERA PERMANENTE. ESTOS PORCENTAJES COMPRENDEN LAS SUMAS DE DINERO QUE SE RECONOZCAN COMO RETROACTIVO Y FUTURAS (...)” (mayúscula, subrayado y negrita fuera de texto).

Por razón de haber alcanzado esta acuerdo, la señora Sibis del Carmen Perea Díaz desistió de la demanda, hecho que certificó el despacho judicial que tramitaba dicho proceso ordinario laboral.

La certificación de 26 de enero de 2011 es del siguiente tenor: “Que el proceso ordinario laboral adelantado por la señora Sibis del Carmen Perea Díaz en contra de Cajanal, conocido bajo el Radicado 2006-0631, terminó por desistimiento de las pretensiones que hiciera la demandante, y la cual fue aceptada mediante auto del 3 de marzo de 2009, en ocasión del acta de conciliación celebrada en el Centro de Conciliación de la Personería del Municipio de Medellín por la demandante y la esposa del señor Carlos Fidel Ramos Álvarez y que generó el archivo del proceso” (fl. 141) (negrita y subrayado fuera de texto).

La aceptación del desistimiento de esa demanda en virtud del acuerdo alcanzado entre las dos aspirantes al porcentaje no asignado de la pensión de gracia disputada, significa, que el juez quinto laboral del circuito de Medellín entendió resuelto el debate entre la cónyuge y la compañera del causante sobre la sustitución pensional. Ello equivale a haberse cumplido lo que dispuso el organismo de previsión social accionado en el artículo segundo de la Resolución 20280 de 2006.

En este entendido, para la Sala sí es viable la acción de cumplimiento para reclamar al organismo público demandado que dé aplicación a lo que dispuso en su propio acto, y para que tome en consideración la filosofía que inspira la institución de la conciliación entre las partes como medio alternativo para la solución de sus conflictos.

En este orden de ideas y de conformidad con lo expuesto la sentencia impugnada será revocada y, en su lugar, se ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social, en liquidación, aplicar al caso de la conciliación alcanzada por las señoras Amina Mosquera Mosquera y Sibis del Carmen Perea Díaz, lo que dispuso en el artículo segundo de su Resolución 20280 de 30 de abril de 2006, que sirvió de base al Juez quinto laboral del circuito de Medellín para aceptar el desistimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por la compañera permanente del señor Carlos Fidel Ramos Mosquera.

Por lo tanto, en el entendido que el asunto en discordia sobre el reclamo pensional se encuentra superado, debe proceder, verificado el cumplimiento de los requisitos legales por las conciliantes, a reconocer y a pagar el porcentaje dejado en suspenso de la pensión gracia que en vida disfrutaba el señor Carlos Fidel Ramos Mosquera a las señoras Amina Mosquera Mosquera y Sibis del Carmen Perea Díaz, en la proporción por estas acordado.

Por último, la Sala no accederá a las pretensiones identificadas como segunda principal, tercera, cuarta y quinta consecuencial de la solicitud de cumplimiento por improcedentes, en tanto: i) no es del resorte de la acción de cumplimiento ordenar el reintegro de suma alguna de dinero sino verificar el efectivo acatamiento de las normas con fuerza de ley o actos administrativos y ii) no compete al juez que conoce de una acción de cumplimiento ordenar la nulidad de actos administrativos como se pretende en la pretensión cuarta consecuencial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia de 28 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y, en su lugar, ORDENAR al gerente liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, en liquidación, o a quien haga sus veces, que dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, en los términos como se expresó en la parte motiva, reconozca y ordene el pago a las señoras Amina Mosquera Mosquera y Sibis del Carmen Perea Díaz, en la proporción por estas acordada del 50 por ciento de la pensión gracia del causante Carlos Fidel Ramos Mosquera.

2. RECHAZAR por improcedente la acción en relación con el cumplimiento de las leyes 4ª de 1976, 44 de 1977, 12 de 1975, 113 de 1985, 44 de 1980, 100 de 1993 y los decretos 1848 de 1969 y 1160 de 1989, atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

3. NEGAR la acción en relación con las pretensiones segunda principal, tercera, cuarta y quinta consecuenciales, por lo expuesto en esta providencia.

4. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».