Sentencia 2011-00939 de mayo 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 05001 23 31 000 2011 00939 01 (2663-12)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: María Eugenia García Jiménez

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social - UGPP.

Bogotá, D. C., doce de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

1. El problema jurídico.

Corresponde a la Sala establecer si la demandante es o no beneficiaria, del reconocimiento de la pensión “gracia”, de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, en atención a los tiempos de servicios acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos.

Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala en primer lugar el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación, en aras de establecer los requisitos y restricciones para su concesión.

2. Marco jurídico de la pensión gracia.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo(10).

En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Posteriormente, con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero con nombramientos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales, que a consecuencia de ello, quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que conserva aún su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan…”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos(11).

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, quedando perfeccionado desde tal fecha. Implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980 pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la que el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización(12), sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para estos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997 definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del que en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que esta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia:

“3. El artículo 15 Nº 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, Nº 2, art. 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

Lo anterior permite concretar: i) la inexistencia de derecho alguno a la pensión gracia para los docentes nacionales, comoquiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Ahora, a fin de determinar en cada caso la clase de vinculación que ostenta el personal docente que aspira a acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1º definió quienes son docentes nacionales, y quienes ostentan vinculación nacionalizada y territorial, así:

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10(13).

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975(5).

Es necesario aclarar entonces, con miras a definir en cada caso el cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del plantel educativo en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden los pagos laborales respectivos.

De acuerdo con lo señalado en líneas anteriores, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio con nombramientos del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión “gracia”, concretamente frente al tiempo de servicio acreditado y la calidad de vinculación que ostenta, para acceder efectivamente a dicho beneficio, en tanto quedó establecido, que son estos los que determinan la procedencia del derecho a la pensión gracia. Para ello se discurre de la siguiente manera:

Acorde con el registro civil de nacimiento aportado a folio 46 del cuaderno principal, se tiene que la señora García Jiménez nació el día 24 de agosto de 1949, entonces cumplió 50 años de edad el 24 de agosto de 1999. También se probó que ingresó en el escalafón nacional docente desde el 21 de diciembre de 1982, al grado octavo, con especialidad en idiomas y avanzó hasta el grado 11 del mismo, a través de Resolución 001022 de 15 de febrero de 1996.

Ahora bien, es frente a la naturaleza de sus vinculaciones que radica el fundamento de la alzada, pues la entidad demandada negó a la actora el derecho a la pensión gracia porque según el certificado de servicios prestados observó que la vinculación no fue como docente, sino como funcionaria administrativa.

De acuerdo a la certificación expedida por la dirección de personal de la secretaría de gestión humana y desarrollo organizacional de la gobernación de Antioquia, obrante a folio 23 del cuaderno principal se tiene que el tiempo y las vinculaciones laborales son las siguientes:

CargoActo de nombramientoTiempo laborado
Programador de capacitación en la dirección de currículo y capacitación docente nivel profesional y técnico grado 3, adscrito a la secretaría de educación y técnico grado 3.Nombrada mediante Decreto 1848 de 12 de diciembre de 1979Del 14 de diciembre de 1979 al 15 de enero de 1984.
Total: por 4 años, 1 mes y 1 día.
Programador académico, en la división de educación formal adscrita a la Secretaría de EducaciónNombrada mediante decretos 311 y 386 de febrero de 1984Del 16 de febrero de 1984 al 21 de enero de 1996.
Total: por 11 años, 11 meses y 5 días.
Profesional I nivel 4 grado 4, en la dirección de desarrollo educativo de la Secretaría de Educación y CulturaIncorporada mediante Decreto 0215 de 19 de enero de 1996.Del 22 de enero de 1996 al 27 de diciembre de 1998
Total: por 2 años, 11 meses y 5 días
Profesional universitario código 340 nivel 4 grado 4, en la dirección de desarrollo educativo de la Secretaría de Educación para la CulturaIncorporada mediante Decreto 3083 de 28 de diciembre de 1998.Del 22 de diciembre de 1998 al 21 de agosto de 2000
Total: por 1 año, 7 meses y 29 días
Profesional universitario código 340 nivel 4 grado 6, en la dirección de desarrollo educativo de la Secretaría de Educación para la CulturaIncorporada mediante Decreto 1884 de 16 de agosto de 2000.Del 22 de agosto de 2000 al 16 de enero de 2001.
Total: por 4 meses y 24 días
Profesional universitario código 340 nivel 4 grado 4, en la dirección de desarrollo educativo de la Secretaría de Educación para la CulturaRegresa al cargoDel 17 de enero de 2001 al 5 de diciembre de 2001.
Total: por 10 meses y 18 días
Profesional universitario código 340 nivel 4 grado 4, en la dirección de fomento a la calidad educativa de la Secretaría de Educación para la CulturaIncorporada mediante Decreto 2349 de 6 de diciembre de 2001Del 6 de diciembre de 2001 al 28 de noviembre de 2004.
Total: por 2 años, 11 meses y 22 días

 

El a quo, estableció que las funciones desarrolladas por la actora como programadora de capacitación o programadora académica, entre el 14 de diciembre de 1979 y el 21 de febrero de 1996, podían ser consideradas como pertenecientes al grupo de profesión docente según el manual de funciones, numeral 6º, cargo en el que no completó un periodo de 20 años. En cambio, frente al cargo de profesional, indicó que la actora no demostró que las funciones desempeñadas pudieran ser apreciadas como docentes, pues ninguna prueba allegó al respecto y que por ende no podían ser consideradas sino administrativas sin que pudieran tenerse en cuenta para efectos de contabilizar el tiempo de servicio requerido para obtener el reconocimiento de la pensión gracia.

En el recurso de apelación, el apoderado de la actora insiste en que las funciones desempeñadas en los cargos de programador académico y de profesional son de naturaleza docente y basta con analizar sus funciones en el manual de funciones de la Secretaría de Educación para poder arribar a tal conclusión, al contrastarlas con el Decreto 2277 de 1979.

Para resolver, considera la Sala menester indicar, que en efecto, para certificar la naturaleza de los cargos ostentados por la actora debemos remitirnos a las previsiones del Decreto 2277 de 1979, estatuto docente que consagra en su artículo 2º frente a la profesión docente, como el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata dicho decreto. Incluyó la norma en tal definición aquellos docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación del educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.

Frente a la naturaleza del cargo de programador académico, con miras al acceso al reconocimiento de la pensión gracia, esta corporación se pronunció en pretérita oportunidad(14), en un caso en el que los tiempos acreditados convergieron, además del cargo de programador, sobre los cargos de supervisor y analista. Se consideró que en efecto tienen carácter docente los dos primeros en tanto fueron contemplados como tales por los artículos 2º y 32 del Decreto 2277 de 1979, “… por cuanto en la definición que dicha norma trae de profesión docente, están incluidos aquéllos que se desempeñen como programadores académicos, cargo ejercido por el actor para la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia”. Esta calidad, otorgaba el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia “beneficio que sólo está consagrado para los docentes y aquéllos a quienes por ley se les da tal carácter”.

En relación con el cargo de analista, la corporación se remitió a las certificaciones laborales aportadas para concluir en aquella oportunidad que las funciones desempeñadas por el actor eran de carácter docente conforme al estatuto docente.

Como bien se aprecia, dos criterios fueron utilizados en aquella oportunidad para determinar si los cargos a que se hace alusión eran merecedores de la pensión gracia, como son, verificar que hicieran parte de aquellos enlistados en la norma como cargos de naturaleza eminentemente docente; por otra parte la Sala recurrió a analizar las funciones desempeñadas en el cargo de analista para poder colegir si eran de naturaleza docente.

Del panorama esbozado se deduce, que en efecto los cargos de programador académico y programador de capacitación desempeñados por la actora en el periodo del 13 de diciembre de 1979 al 21 de enero de 1996, se encuentran contemplados como de naturaleza docente en atención a la misma denominación otorgada por el estatuto docente.

Así, verificada la naturaleza del cargo de programador como docente, debe confirmarse ahora el tipo de vinculación, pues si bien en principio pareciera que el punto crucial de la alzada versa únicamente sobre la calidad de las funciones desempeñadas en el cargo de profesional universitario código 340 nivel 4º, grados 4º y 6º, fundamento sobre el cual el a quo negó las pretensiones de la demanda, considera la Sala de vital importancia recordar que no solo la calidad del cargo como de naturaleza docente hace posible el acceso a la pensión gracia. En este sentido debe recordarse que la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio con vinculaciones del orden departamental, distrital o municipal, anteriores a 31 de diciembre de 1980 o que hayan quedado inmersos en el proceso de nacionalización de la educación sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Ahora, si bien, el Decreto 1848 de 12 de diciembre de 1979, fue proferido por el gobernador del departamento de Antioquia(15), en el que se indica que se promovió a la actora del cargo de secretaria en la dirección de recursos humanos al cargo de programador de capacitación en la división de capacitación docente —dirección de currículo y capacitación docente, también obra certificación de 5 de noviembre de 1986(16) expedida por el director de currículo— centro experimental piloto de la Secretaría de Educación y Cultura de Antioquia, en el que se indica que la actora venía desempeñándose como programadora en el área de español, en la división de capacitación docente desde el 13 de diciembre de 1979 y luego pasó a la división de educación formal, también como programadora de español. Que por ello le correspondió dirigir, realizar y participar en programas de capacitación docente. Dijo que se expedía dicha certificación para los efectos que al personal del Centro Experimental Piloto de Antioquia le contempla el Decreto Nacional 178 de 232 de enero de 1982.

En efecto, sobre este tema particular, la Subsección “B” de esta corporación, mediante providencia de 18 de febrero de 2010(17) consideró que en ese caso no era posible acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por la vinculación laboral de la actora en el Centro Experimental Piloto de Bolívar al depender directamente del Ministerio de Educación Nacional, pese a que sus funciones consistían en fomentar, organizar, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar los programas de capacitación docente.

En tanto concierne al asunto, es necesario citar en extenso el análisis normativo efectuado allí, para poder comprender por qué en aquella ocasión fue denegada la prestación solicitada.

“Los centros experimentales piloto

El Decreto-Ley 088 de 22 de enero de 1976, por el cual se reestructuró el sistema educativo y se reorganizó el Ministerio de Educación Nacional, estableció en su artículo 18:

“Cada uno de los departamentos, intendencias y comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, funcionará, dependiente de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos, como mínimo un centro experimental piloto para la ejecución descentralizada de los programas y el mejor cumplimiento de las funciones propias de dicha dirección general”.

La anterior disposición fue reglamentada por el Decreto 1816 de 24 de agosto de 1978, que definió las funciones de los centros experimentales piloto con el siguiente tenor literal:

a. Organizar, coordinar y supervisar la capacitación y el perfeccionamiento del personal docente en servicio en los niveles de educación preescolar, básica (primaria y secundaria), media e intermedia en su respectiva región, preservando el máximo aprovechamiento de los recursos educativos que existan.

b. Ejecutar directamente o a través de otras organizaciones o mediante proyectos compartidos los programas de capacitación a que haya lugar.

c. Realizar la experimentación de los programas curriculares de educación formal y no formal y de las innovaciones técnico-pedagógicas e introducir las modificaciones necesarias de acuerdo con las características sociales, económicas y culturales, y con las modalidades de la enseñanza que deban impartir en la región.

d. Evaluar los programas experimentales que desarrollen los planteles vinculados al centro experimental y colaborar en la evaluación de otros programas que el gobierno realice en la respectiva región.

e. Colaborar con la junta administradora del FER, en la aplicación de las normas técnicas sobre especificaciones de equipo, textos y materiales educativos y de todas aquellas pautas y procedimientos para la producción o la adquisición de los mismos y para su distribución y correcto uso en los planteles oficiales de la entidad territorial.

f. Fomentar la producción de materiales y ayudas educativas y prestar a los planteles oficiales y a los privados que lo soliciten, la asesoría técnica y la colaboración necesaria para que puedan hacer uso eficaz de ellos con el fin de mejorar la calidad y el rendimiento de la enseñanza.

g. Organizar los servicios de documentación educativa, las bibliotecas escolares y las unidades de ayudas educativas de los planteles oficiales del departamento, intendencia, comisaría, o Distrito Especial de Bogotá; organizar así mismo el servicio de asistencia técnica para los docentes que se dirijan al centro en busca de ayuda o formulen consultas especiales.

h. Difundir las normas que el gobierno dicte y divulgar las reformas que el gobierno adopte para el sector educativo.

i. Organizar, coordinar y supervisar la ejecución de los programas de educación a distancia.

j. Coordinar con las entidades educativas, oficiales o privadas los programas de educación no formal, especialmente los de educación de adultos.

k. Promover la vinculación activa y permanente de la comunidad a los proyectos y programas del centro experimental piloto.

Por su parte el artículo 10, señaló:

“El Ministerio de Educación Nacional a través de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos, velará por el cumplimiento y aplicación de las normas para el manejo y dirección de los centros experimentales pilotos que se organicen en todo el país”.

Posteriormente, el Decreto-Ley 2277 de 24 de septiembre de 1979, por el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión docente, en el artículo 58 estableció el sistema nacional de capacitación en los siguientes términos:

“La capacitación se establece como un derecho para los educadores en servicio. El Ministerio de Educación Nacional en asocio de las secretarías de educación seccionales y de las universidades oficiales, organizará el sistema nacional de capacitación con el fin de dar cumplimiento a los objetivos señalados en el artículo anterior y garantizar a los educadores la prestación del servicio…”.

El Decreto 2762 de 14 de octubre de 1980, reglamentó parcialmente el Decreto-Ley 2277 de 1979, señalando que el sistema nacional de capacitación del magisterio estaría dirigido por el Ministerio de Educación Nacional e integrado por las instituciones allí señaladas, su tenor literal es el siguiente:

“Los centros experimentales pilotos en asocio con las secretarias seccionales de educación estarán encargados de la organización, coordinación y supervisión de los cursos de capacitación que se ofrezcan a nivel regional. Serán las principales unidades ejecutores de los cursos de actualización”.

El artículo 1º del Decreto 178 de 1982 precisó que el tiempo servido en los centros experimentales piloto es útil para el ascenso en el escalafón docente; en los términos que a continuación se transcriben:

“Tiempo de servicio de funcionarios de los centros experimentales piloto para ascenso en el escalafón. A los educadores con título docente nombrados en cargos administrativos de director de centro; profesional especializado o universitario y de técnico en educación, para desempeñar funciones de capacitación en los centros experimentales piloto del Ministerio de Educación Nacional, se les tendrá en cuenta el tiempo de servicio en dichos cargos para efectos de ascenso en el escalafón docente”.

El mismo decreto estableció en el artículo 2º que para efectos de obtener el ascenso en el escalafón docente “los interesados deberán presentar a la junta seccional de escalafón la certificación de tiempo de servicio y funciones desempeñadas, expedida por la dirección del centro experimental y refrendada por el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional”.

El Decreto 1234 de 3 de mayo de 1982, estableció que los programas para el mejoramiento de la educación se harían a través de los centros experimentales piloto en cada entidad territorial en coordinación con las respectivas Secretarías de Educación.

El Decreto 0025 de 3 de enero de 1986, modificó el artículo 3º del Decreto 2762 de 1980, y preciso que el Ministerio de Educación Nacional sería el encargado de dirigir el sistema nacional de capacitación del Magisterio, integrado con los centros experimentales piloto y las secretarías de educación, encargados de organizar, coordinar, autorizar, supervisar y aprobar los cursos de capacitación a nivel regional, dependiendo de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos del Ministerio de Educación Nacional, labor siempre coordinada con las secretarías de educación.

Con la Ley 24 de 11 de febrero de 1988, se reestructuró nuevamente el Ministerio de Educación Nacional y con relación a los centros experimentales piloto dispuso en su artículo 59:

“En cada uno de los departamentos, intendencias, comisarías y Distrito Especial de Bogotá, funcionará un centro experimental piloto, dependiente de la división de investigación, prueba curricular y coordinación de centros experimentales piloto (CEP).

PAR. 1º—Corresponde al Ministro de Educación Nacional las facultades de libre nombramiento y remoción del director del CEP.

PAR. 2º—Corresponde a la junta administradora del FER las facultades de nombramiento y remoción y administración del personal subalterno del CEP.

PAR. 3º—Cuando se considere conveniente, el Gobierno Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización, fijación de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para los CEP”.

El artículo 14 de la Ley 29 de 15 de febrero de 1989, modificó el parágrafo 3º del artículo 59 de la Ley 24 de 1988, así:

“Cuando se considere conveniente, el Ministro de Educación Nacional podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la estructuración, organización y fijación de funciones y asignación de recursos humanos, físicos y financieros para la CEP”.

Por su parte, el Decreto 525 de 6 de marzo de 1990 en el artículo 75 reglamentó, entre otros, el artículo 59 de la Ley 24 de 1988, de la siguiente forma:

“Los centros experimentales piloto que funcionan en los departamentos, intendencias, comisarías y Distrito Especial de Bogotá, se regirán por las normas que se establecen en el presente capítulo y en los convenios que suscriba el Ministro de Educación Nacional con las entidades territoriales. Dependerán de la división de investigación, prueba curricular y coordinación de centros experimentales piloto del Ministerio de Educación Nacional.

A su vez, en el artículo 76 estableció las funciones y en el 77 señaló que:

Las plantas de personal de los centros experimentales piloto se crearán y/o modificarán de conformidad con lo establecido en las normas legales vigentes aplicables a los cargos públicos del orden nacional

Posteriormente, la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, por la cual se dictaron normas orgánicas sobre distribución de competencias en armonía con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, consagró en su artículo 3º que las competencias serían asumidas por los departamentos, conforme a la Constitución y las leyes sobre la materia, siendo incorporados los centros experimentales piloto a los departamentos.

Es pertinente señalar que esta corporación en sentencia de 19 de julio de 2007, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente Dr. Jaime Moreno García expresó: “… se concluye que los centros experimentales piloto desde su creación dependieron de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos del Ministerio de Educación Nacional hasta que por la Ley 60 de 12 de agosto de 1993 fueron incorporados a las estructuras y plantas departamentales. Posteriormente, los CEP fueron reemplazados por los comités territoriales de capacitación de docentes (L. 115/94 y D. 709/96)”.

En estas condiciones, la actora no tiene derecho al reconocimiento y pago de la prestación, porque el cargo de profesional universitario que desempeñó entre el 2 de junio de 1981 y el 29 de diciembre de 1997 en el Centro Experimental Piloto de Bolívar (fls. 11 y 12), no corresponde a los señalados en el régimen especial de la pensión gracia, máxime si se tiene en cuenta que estos centros dependían directamente del Ministerio de Educación Nacional y sus funciones consistían en fomentar, organizar, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar los programas de capacitación docente”.

Como se aprecia, si los centros experimentales piloto desde su creación dependieron de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos del Ministerio de Educación Nacional hasta 1993 en virtud de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, cuando fueron incorporados a las estructuras y plantas departamentales, se considera que en efecto la vinculación de la actora desde el 13 de diciembre de 1979 hasta el año 1993 no puede ser tenida en cuenta para el acceso a la pensión gracia, en tanto el Centro Experimental Piloto CEP, en donde laboró la actora María Eugenia García Jiménez al depender del Ministerio de Educación Nacional.

Se refuerza esta conclusión con la copia del manual de funciones obrante a folio 49 del cuaderno primero, expedida el 16 de febrero de 1984, que indica que el cargo de programador académico pendía de la dirección de currículo del centro experimental piloto.

De acuerdo a lo anterior, pese a que en efecto, el cargo que ejerció la actora es de aquellos considerados docentes por expresa previsión normativa, debe verificarse también el tipo de vinculación, requisito ineludible para acceder a la pensión gracia. En efecto, si bien en este caso la actora laboró como programadora académica y de capacitación, desde el 13 de diciembre de 1979, ejerció sus funciones en el Centro Experimental Piloto de Antioquia, ente que dependía directamente del Ministerio de Educación Nacional hasta el año 1993, razón por la que no puede atenderse a tal tiempo a efectos del cómputo para la pensión gracia.

Los anteriores razonamientos son suficientes para negar las pretensiones de la demanda, pues se infiere que no tuvo ninguna vinculación pertinente para el acceso a la pensión gracia de carácter territorial anterior a 31 de diciembre de 1980, o que hubiese quedado incursa en el proceso de nacionalización.

Lo dicho hasta ahora no es óbice para señalar, que le asiste razón al a quo en señalar que la actora no probó que las funciones desempeñadas como profesional universitario grado 4, códigos 4 y 6, fueran de naturaleza docente, pues en las probanzas únicamente militan dos documentos a folios 51 a 53 y 54 a 56 del cuaderno principal, suscritos por el señor Omar Cárdenas Tobón, profesional especializado de la dirección de personal, en los que respecto de los mencionados cargos se hace alusión a sus funciones. Empero se advierte que se tratan de documentos incompletos que no indican cuándo fueron expedidos, si se tratan de certificaciones, de copia del manual de funciones u otro documento similar, de tal manera que se pueda colegir sin duda alguna que durante el tiempo en que la actora se desempeñó en tal cargo, esas eran las funciones a él asignadas.

Señalado lo anterior, es del caso concluir que la vinculación de la demandante fue de carácter nacional por el periodo 1979 a 1993 como quiera que la plaza por ella ocupada correspondía a un ente dependiente del Ministerio de Educación Nacional, administrado por el departamento, por lo que los tiempos prestados no son válidos para computar el requerido legalmente para hacerse acreedora de la pensión gracia solicitada, razón que impone para la Sala la confirmación del fallo apelado, pero por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala de Descongestión - Subsección Laboral, de 19 de julio de 2012, dentro del proceso instaurado por la docente María Eugenia García Jiménez, contra la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Seguridad Social - UGPP.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(10) Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional.

(11) Sentencia de 16 de junio de 1995. Expediente 10665. C. P. Clara Forero de Castro.

(12) Artículos 3º y 4º.

(13) Ley 43 de 1975. Artículo 10. En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.

(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “B”, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Bogotá, D. C., septiembre siete (7) de dos mil seis (2006), Radicación 05001-23-31-000-2000-03866-01(1752-05), Actor: Luis Eduardo Tamayo Preciado.

(15) Visible a folios 63 y siguientes del cuaderno primero.

(16) Visible a folio 62 del cuaderno principal.

(17) Sección Segunda, Subsección “B”, C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010), Radicación 13001-23-31-000-2004-01396-01(2482-08), actor: Gloria María Palma Illueca.