Sentencia 2011-00942 de diciembre 6 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera Ponente:

Marta Nubia Velásquez Rico

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 250002326000201100942 02 (54635)

Actor: Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá

Demandado: La Previsora S.A. Compañía de Seguros

Ref.: Acción contractual

EXTRACTOS: «2. CONSIDERACIONES

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado: 1.1) sobre la existencia de cláusula compromisoria; 2) presupuestos procesales: 2.1) oportunidad de la acción: 2.1.1) de la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro en el caso concreto; 2.1.2) de la caducidad de la presente acción contractual y 3) de las costas.

1. Competencia del Consejo de Estado.

Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75(1) de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por su parte, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, normas vigentes para la época de presentación de la demanda, consagraron que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes a la ocurrencia del riesgo amparado por el contrato de seguro, instrumentado a través de la póliza de daños materiales combinados Nº 1001528, celebrado entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en calidad de tomador y asegurado y La Previsora S.A. Compañía de Seguros.

Así las cosas, se precisa que la entidad contratante, Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, es un establecimiento público del orden distrital(2). Como consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en la letra a) del numeral uno del artículo 2º de la Ley 80 de 1993(3), tiene el carácter de entidad estatal y, por tanto, es esta Jurisdicción la competente para conocer de la presente controversia. La misma conclusión habría extraerse con fundamento en la naturaleza jurídica de La Previsora S.A. la cual, como se verá más adelante, participa de la condición de compañía aseguradora pública.

También le asiste competencia a la Sala para conocer de la presente causa en segunda instancia, toda vez que la mayor de las pretensiones de contenido económico se estimó en la suma de $ 645'066.217,67, monto que resulta superior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($ 267'800.000)(4), exigida en la Ley 954, promulgada el 28 de abril de 2005, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia.

1.1. Sobre la existencia de cláusula compromisoria.

Observa la Sala que en el clausulado de la póliza de daños materiales se insertó la siguiente estipulación bajo el rótulo de cláusula compromisoria:

“EL OFERENTE DEBE CONTEMPLAR BAJO ESTA CLÁUSULA QUE DE NO LLEGARSE A NINGÚN ACUERDO LUEGO DE AGOTARSE LOS MECANISMOS PREVISTOS BAJO LA CLAÚSULA DE DIFERENCIAS CONTRACTUALES, SE ACUDIRÁ A LA CLÁSULA COMPROMISORIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 70 DE LA LEY 80 DE 1993”. 

Con fundamento en lo anterior, el tribunal de origen, mediante auto del 25 de abril de 2014, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda y ordenó remitir el expediente al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá.

La parte demandante presentó recurso de apelación contra la mencionada decisión, el cual, surtidos los trámites de ley, fue desatado por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, a través de providencia dictada el 12 de noviembre de 2014, en el sentido de revocarla. En esa oportunidad, se expusieron las siguientes consideraciones:

“...en el presente caso la supuesta ‘cláusula compromisoria’ habría estado incluida en la invitación pública a ofrecer —y que al parecer su texto se trasladó, tal cual, al contrato de seguro—, no tendría la virtualidad, en los términos en que fue redactada de excluir de la jurisdicción institucional la controversia surgida en un contrato futuro puesto que su texto —idéntico al del contrato de seguro— no arroja claridad y precisión para establecer qué diferencia o discrepancia que hubiese resultado por la ejecución del contrato que se celebraría sería sometida al arbitramento, por el contrario, el contenido de esa cláusula sólo refleja una eventualidad, claramente diferida al futuro, en el sentido de que las partes, ante una eventual controversia contractual SUSCRIBIRÍAN una cláusula compromisoria, razón por la cual, el texto de la posible cláusula compromisoria que hubiese estado contenida en la invitación a ofertar, trae consigo el mismo efecto de la ‘cláusula arbitral’ pactada en el contrato de seguro fuente de la controversia, esto es la inexistencia de dicha cláusula compromisoria”.(5) 

Pues bien, teniendo en cuenta que el asunto relacionado con la existencia de la cláusula compromisoria ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta instancia y en este estado de cosas no existen circunstancias diferentes en cuya virtud se pudiera reconsiderar tal posición, la Sala se estará a lo dispuesto en el proveído del 12 de noviembre de 2014.

2. Presupuestos procesales.

2.1. Oportunidad de la acción.

La Sala recuerda que la sentencia impugnada declaró probada la caducidad de la acción contractual, por considerar que su ejercicio fue posterior al vencimiento de los dos años previstos por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para acudir a esta jurisdicción, contados a partir del fenecimiento de los seis meses dispuestos para liquidar bilateral o unilateralmente el contrato de seguro que sirve de fundamento para la presente reclamación.

A su turno, el demandante basó la argumentación del recurso, grosso modo, en el hecho de que el contrato de seguro se regulaba, principalmente, por las normas del Código de Comercio que establecían la figura de la prescripción. Siguiendo esa línea, indicó que el término para presentar los reclamos originados en el mismo se ampliaba, por lo que, en este caso, en consideración a que existía discusión acerca del siniestro y el cumplimiento de la póliza, el término para presentar la demanda vencía el 8 de julio de 2012.

En orden a decidir la apelación, la Sala advierte la necesidad de referirse prima facie a las diferencias que se presentan entre la figura de la prescripción y de la caducidad de la acción derivada del contrato de seguro.

Con ese propósito se advierte que la prescripción de la acción procedente del contrato de seguro puede ser alegada en forma independiente a la caducidad de la acción contractual, toda vez que se trata de fenómenos jurídicos diferentes, como lo ha observado esta subsección, de la siguiente manera:

“Ahora bien, la diferencia entre la prescripción consagrada en el artículo 1081 del Código de Comercio y la caducidad de la acción contractual establecida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, se puede concretar con base en la sentencia de la Corte Constitucional, C-574 de 14 de octubre de 1998, según se lee en los siguientes extractos: 

PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD-Diferencia 

‘La prescripción requiere, al contrario de la caducidad, alegación de parte y, en tal virtud, no puede ser declarada de oficio por el juez. Además, puede ser objeto de suspensión frente a algunas personas dentro de ciertas circunstancias, a diferencia de la caducidad que no la admite. La prescripción es renunciable una vez ocurrida, mientras que el juez no podría jamás aceptar tal determinación de las partes con relación a la caducidad’. 

“Ahora bien, en torno al contrato de seguro se puede indicar que la prescripción consagrada en el artículo 1081 del Código de Comercio se refiere a la extinción del derecho, al paso que la caducidad de la acción contractual establecida en el Código Contencioso Administrativo implica la improcedencia de la acción, por manera que la prescripción constituye una defensa de carácter renunciable, al paso que la caducidad se debe tener como un presupuesto de la competencia del Juez para entrar a conocer el caso y, por lo tanto, de carácter irrenunciable. 

“Desde otro ángulo, la defensa con fundamento en la prescripción constituye un derecho de la parte a quien favorece, mientras que la caducidad de la acción impone una carga para la parte demandante cual es la de impetrar la acción en determinado plazo como presupuesto para poder acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.(6) 

Con fundamento en la diferencia que existe entre los institutos de la caducidad y de la prescripción, esta Subsección A ha advertido la posible ocurrencia de las siguientes hipótesis:

6. Prescripción y caducidad de la acción. 

“Un caso particular de las normas especiales del contrato de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales, en relación con los presupuestos procesales, es el del término de caducidad de la acción contractual previsto en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, acerca del cual el Consejo de Estado ha observado que en el escenario de la acción contractual ‘ejecutiva’, la regulación de la caducidad de la acción no desplaza la eventual aplicación de la figura de la prescripción, no obstante lo cual el término de prescripción no puede ser invocado para ampliar o reabrir el plazo de caducidad de la acción fijado en la ley, teniendo en cuenta que este último es de orden público, de carácter mandatorio e inmodificable entre las partes y su ocurrencia priva de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. 

“Ahora bien, en el caso de la acción contractual ‘ordinaria’ cuya caducidad se encuentra consagrada en la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y la prescripción de la misma prevista para el contrato de seguro en el artículo 1081 del Código de Comercio, la Sala precisa lo siguiente: 

“Se encuentran tres hipótesis en términos de la ocurrencia de la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro y la caducidad de la acción ordinaria contractual, así: 

• “En primer lugar cabe contemplar el evento en el cual la prescripción de la acción del contrato de seguro resulta mayor en plazo que el término de caducidad de la acción contractual ordinaria, evento que se resuelve por razón de la ocurrencia de la caducidad de la acción puesto que una vez configurada la caducidad de la acción el fallador pierde competencia para atender las pretensiones de la demanda, sin que pueda proceder a considerar la posible ocurrencia de la prescripción o su declaratoria. 

• “El segundo evento estaría configurado por la circunstancia de que la prescripción de la acción contractual ordinaria del referido artículo 1081 del Código de Comercio ocurra en un plazo más corto que el de la caducidad del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, situación en la cual la configuración de la prescripción podría ser invocada como causa de nulidad del acto administrativo que habría sido expedido con posterioridad a la ocurrencia de la prescripción y, por lo tanto, cabría su declaración judicial en el proceso ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 

• “El tercer evento tendría lugar si los plazos de prescripción y caducidad de la acción empezaran a correr en un mismo momento y por razón del término idéntico de dos (2) años que establece la ley para ambas instituciones, ocurrirían simultáneamente. 

“Por lo anterior, la hipótesis de ocurrencia más usual será la que se formuló en segundo lugar, es decir que la prescripción de la acción del contrato de seguro de cumplimiento ocurre con anterioridad a la caducidad de la acción ordinaria contractual, en tanto que su término empieza a correr a partir del primer acto administrativo en la secuencia cronológica antes descrita”(7).

A su turno, el artículo 1081 del Código de Comercio establece dos tipos de prescripción: ordinaria y extraordinaria:

ART. 1081.—Prescripción de acciones. La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria. 

“La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción. 

“La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho. 

“Estos términos no pueden ser modificados por las partes”. 

Según algunos doctrinantes en materia de seguros(8), la diferencia estriba en que el derecho a reclamar nace, en un caso, con la ocurrencia del siniestro y, en otro, con la reclamación judicial o extrajudicial de la víctima; lo cual a la vez depende del tipo y del contenido del contrato de seguro correspondiente.

Sobre la referida dicotomía conviene precisar que la realización del riesgo asegurado puede emanar de diversas fuentes, dado que una es la relación jurídica que se establece entre el asegurado y la aseguradora, para la cual corre la prescripción ordinaria y otra es la relación que surge entre un perjudicado o damnificado y la aseguradora, caso en el cual se puede predicar la prescripción extraordinaria. Por ello, se trata de derechos diversos y “no es extraño, entonces, que los dos derechos no queden, al mismo tiempo incorporados a cada uno de los patrimonios de su respectivo acreedor”(9).

Para la Corte Constitucional(10) la prescripción ordinaria se dirige a brindar una protección especial a los intereses de los asegurados que por su condición (como el caso de los incapaces) o por razones ajenas a su voluntad, no hayan tenido o debido tener conocimiento de los hechos que dieron lugar al siniestro.

Frente al cómputo del término de la prescripción ordinaria, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que comenzará a contar “solo cuando la persona razonablemente” haya podido tener conocimiento del hecho que ocasionó el siniestro(11).

Por otra parte, el máximo órgano constitucional, frente a la finalidad de la prescripción extraordinaria ha señalado

“El principal objetivo es brindar seguridad jurídica a las partes del contrato cuando existen situaciones jurídicas en las que transcurrido un tiempo (5 años), aun no se han definido. Por esta razón, como lo ha resaltado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la prescripción extraordinaria es objetiva. Ya no importa si la persona tiene o no tiene conocimiento de los hechos, o puede o no tenerlo. Independientemente de ello, el tiempo comienzaa contarse desde que ocurre el siniestro(12). 

La Corte Suprema de Justicia se refirió a la posibilidad de que las dos modalidades de prescripción concurran frente a un mismo suceso, aunque ambas conservan su autonomía e independencia, en los siguientes términos:

“Las dos clases de prescripción son de diferente naturaleza, pues, mientras la ordinaria depende del conocimiento real o presunto por parte del titular de la respectiva acción de la ocurrencia del hecho que la genera, lo que la estructura como subjetiva; la extraordinaria es objetiva, ya que empieza a correr a partir del surgimiento del derecho, independientemente de que se sepa o no cuándo aconteció (...) Todas las acciones que surgen del contrato de seguro, o de las normas legales que lo regulan, pueden prescribir tanto ordinaria, como extraordinariamente (...) La prescripción extraordinaria corre contra toda clase de personas, mientras que la ordinaria no opera contra los incapaces (...) El término de la ordinaria es de sólo dos años y el de la extraordinaria se extiende a cinco, justificándose su ampliación por aquello de que luego de expirado, se entiende que todas las situación jurídicas han quedado consolidadas y, por contera, definidas' (...) Las dos formas de prescripción son independientes y autónomas, aun cuando pueden transcurrir simultáneamente, adquiriendo materialización jurídica la primera de ellas que se configure”(13).

De otro lado, la configuración de la caducidad de la acción conlleva a la ausencia de uno de sus presupuestos procesales y, por contera, a la imposibilidad de abordar el fondo del asunto, en tanto es un fenómeno fundado en el sustrato extintivo del derecho a la acción y se aprecia como una figura jurídica instituida en protección de la seguridad jurídica y del interés general.

Sobre esta institución, la jurisprudencia constitucional ha convenido que:

“... la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.(14) 

Así pues, en orden a articular las nociones que se ponen de presente para descender su aplicación en el caso concreto, se precisa entonces que para determinar la oportunidad en la interposición de la presente reclamación habrá de establecerse si en el caso se presentó la prescripción de la acción derivada del contrato del seguro en los términos del artículo 1081 del Código de Comercio y/o la caducidad de la acción contractual regulada por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y cuál de ellas tuvo ocurrencia primero, debido a que, como se anotó, ambos fenómenos pueden tener cabida en este asunto.

2.1.1. De la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro en el caso concreto.

En consideración a que, según viene de exponerse, el término de prescripción ordinaria de dos años comienza a contarse desde el momento en que el interesado hubiere conocido o debido conocer del hecho que da base a la acción, es decir, desde el momento en que hubiere conocido o debido conocer el siniestro, en tanto lo que se pretende es la efectividad de la póliza y la cobertura del riesgo materializado por parte de la aseguradora, procede la Sala a establecer el momento en el cual el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá tuvo conocimiento de la ocurrencia del suceso constitutivo del mismo.

Para ese propósito es menester señalar de entrada, como hecho relevante, que sirve como sustento de este litigio que el 6 de agosto de 2007, La Previsora S.A. Compañía de Seguros expidió la Póliza Nº 1001528 “seguro de daños materiales combinados”, cuyo tomador y beneficiario es el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá. El objeto del seguro consistió en amparar las pérdidas o daños materiales que sufrieran los bienes de propiedad del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C. o que se encontraran bajo su responsabilidad, tenencia o control y, en general, los recibidos a cualquier título o sobre los que tuvieran algún interés asegurable. El valor toral asegurado ascendió a $ 141.001'312.817.

La cobertura y/o extensión de la póliza abarcó actos mal intencionados de terceros, asonada, motín, conmoción civil o popular y huelga (incluido terrorismo).

La vigencia de la póliza se extendió desde el 1 de agosto de 2007 hasta el 1 julio de 2008(15).

Aclarado lo anterior, se tiene que el 16 de junio de 2008, el Comandante de Policía Metropolitana de Bogotá informó al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C. que el 10 de junio de 2008 se perpetró un acto terrorista contra la Estación de Policía de Suba (E-11), que causó lesiones a tres uniformados y varios daños materiales a la planta física de esas instalaciones, así como a las edificaciones aledañas(16). Igualmente, anexó un listado de las cantidades de obra necesarias para la reposición de los daños causados a la Estación de Policía, estimados en $ 17'027.774.

Teniendo en consideración que en este caso el elemento subjetivo que se predica para la configuración de la prescripción ordinaria, según el artículo 1081 del Código de Comercio, se desprende del conocimiento sobre la ocurrencia del siniestro que da base a la acción derivada del seguro de daños, se concluye que el término inicial para computar su ocurrencia corresponde al 16 de junio de 2008, debido a que ese día se le dio noticia al Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito acerca del atentado terrorista perpetrado en la localidad de Suba, por causa del cual resultaron seriamente afectados dos de los inmuebles a su cargo(17).

De ahí que los dos años de prescripción ordinaria se habrían de cumplir el 16 de abril de 2010.

Siguiendo el orden expuesto, en atención a que el elemento objetivo con base en el cual se estructura la configuración de la prescripción extraordinaria reside en la ocurrencia del siniestro, se advierte que el término inicial para su conteo fue el 10 de junio de 2008, por lo que los cinco años se cumplían el 10 de junio de 2013, período posterior a aquel en que operó la prescripción ordinaria.

Se recuerda que la demanda que dio origen a la presente controversia fue interpuesta el 2 de septiembre de 2011, momento en el cual la prescripción ordinaria ya había tenido materialidad jurídica, de tal suerte que al haber sido expresamente formulada como medio exceptivo por La Previsora S.A., su declaratoria resulta procedente.

Sin perjuicio de lo señalado, es menester indicar que aun cuando la discusión puesta a consideración de la instancia judicial gira en torno a la cuantificación de los daños materiales sufridos por los inmuebles del tomador como consecuencia del acto terrorista, cuestión que, en sentir del demandante fue posible establecerse mucho tiempo después de la ocurrencia del siniestro, es preciso indicar que tal circunstancia no altera el cómputo del término de prescripción consagrado en el artículo 1081 de Estatuto Mercantil, en tanto los supuestos de su ocurrencia son reglados y en manera alguna son materia de disposición por las partes.

2.1.2. De la caducidad de la presente acción contractual.

Se debe señalar que la oportunidad para impetrar la acción contractual se enmarca en los supuestos del referido numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, del cual se resaltan las siguientes reglas.

“10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. 

“En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: 

“(...). 

“b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la terminación del contrato por cualquier causa. 

“c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta; 

“d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;”. 

Se aprecia que para el cómputo de la caducidad de la acción, en los distintos eventos del artículo 136 de ese estatuto, es preciso definir el imperativo o no de la liquidación del respectivo contrato, en orden a establecer la oportunidad para presentar la demanda.

Con sustento en lo dicho, previo a abordar el examen de la aplicación en el sub lite de las referidas normas que sobre caducidad de la acción contractual contempla el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la Sala conviene en la necesidad de determinar el régimen jurídico que informó el contrato de seguro cuya declaratoria de incumplimiento se reclama, dado que la conclusión que de allí se extraiga será determinante para su análisis.

Para el efecto señalado, la Sala itera que las personas jurídicas que intervinieron en el contrato de seguro son, por un lado, el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en calidad de tomador, asegurado y, por otra, La Previsora S.A. Compañía de Seguros en condición de aseguradora.

El Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá es un establecimiento público del orden distrital, creado mediante el Acuerdo Nº 28 de 1992, con personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretaría de Gobierno y sometido al régimen legal previsto en el Estatuto de Contratación Estatal.

Por su parte, La Previsora S.A. Compañía de Seguros constituida por escritura pública Nº de 2146 del 6 de agosto de 1954, otorgada ante el Notario Sexto del Círculo de Bogotá D.C., es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Como consecuencia, al ser una compañía de seguros de carácter estatal, los contratos que correspondan al giro ordinario de su objeto social(18), se exceptúan del régimen de contratación de la Administración Pública, de conformidad con el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual dispuso:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley sobre fiducia y encargo fiduciario, los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las compañías de seguro y las demás entidades financieras de carácter estatal, que correspondan al giro ordinario de las actividades propias de su objeto social, no estarán sujetos a las disposiciones del presente estatuto y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades”. 

Así pues, ante la disparidad del régimen normativo llamado a informar los negocios jurídicos celebrados por ambas entidades, la Sala advierte que en este caso la relación negocial que surgió entre ambos extremos con ocasión de la celebración del contrato de seguro contenido en la póliza Nº 1001528 debió regirse por las normas del Estatuto de Contratación Estatal, aun cuando al negocio le resultan aplicables las reglas sobre el contrato de seguro reguladas por el Código de Comercio, dado que la Ley 80 no consagró normas exhaustivas sobre esa materia(19), de manera que conviene observarse en ese caso la remisión normativa consagrada en el artículo 13 de dicha legislación.

Al respecto, debe destacarse que en el caso sub examine la entidad estatal que se encuentra sometida al Estatuto de Contratación Estatal, Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, habría de ser la que fungiría como contratante en la relación obligacional en su condición de tomador del seguro de daños, es decir, que sería la que demandaría de un tercero, en este caso también de naturaleza pública, el otorgamiento de una póliza para amparar los daños que pudieren sufrir los bienes a su cargo, destinados a la prestación de servicios en favor de la comunidad que en este caso correspondieron a los inmuebles donde funcionaba la casa de la justicia y la estación de policía de la localidad de Suba, por manera que ha de ser el instrumento normativo de derecho público el que rija esa relación(20).

En el contexto de la regla anteriormente plasmada, se tiene que la entidad estatal sometida al imperio de la Ley 80 es la que, para la consecución de sus fines, debe adelantar el respectivo procedimiento de selección del contratista, llevar a cabo las gestiones para apropiar y disponer las respectivas partidas presupuestales, adjudicar el contrato producto de aquél y, posteriormente, celebrarlo con el oferente vencedor, etapas que se imponen llevar a cabo con apego al catálogo de normas compendiadas en el Estatuto de Contratación Estatal.

Precisado lo anterior, la Sala reitera que la vigencia la póliza Nº 1001528, otorgada por La Previsora S.A Compañía de Seguros, cobijó el término transcurrido del 1 de agosto de 2007 al 1º de julio de 2008.

Así pues, en atención a que el contrato de seguro se gobernó por la Ley 80 de 1993, compilación que determinaba la obligatoriedad de la etapa liquidatoria para los contratos de tracto sucesivo, a partir de aquella última fecha empezaba a correr el cómputo de los seis meses para agotar la fase de liquidación del contrato de seguro, ya fuera bilateral o unilateralmente, plazo que culminaba el 1º de enero de 2009.

En ese orden, los dos años para impetrar la acción contractual vencían el 2 de enero de 2011, fecha que, por hallarse comprendida por la vacancia judicial, debía trasladar su cómputo final hasta el primer día hábil siguiente, esto es, hasta el 11 de enero de 2011.

Al haberse interpuesto la demanda el 2 de septiembre de 2011, la Sala concluye que, además de haber operado la prescripción ordinaria, la acción se ejerció por fuera del término legalmente establecido para que se configurara la caducidad, sin que esta conclusión se altere por el hecho de que el 18 de enero de ese mismo año se hubiera radicado la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Cuarta Judicial II, puesto que para esa fecha ya la acción se encontraba caducada.

De conformidad con lo expuesto, se evidencia en este caso que la prescripción ordinaria de la acción derivada del contrato de seguro contenido en la póliza Nº 1001528 ocurrió con anterioridad a la caducidad de la misma, configurándose de esta forma la segunda hipótesis contemplada jurisprudencialmente, con la salvedad de que en este evento el cómputo inicial no se fijó desde la expedición de un acto administrativo, sino a partir del conocimiento del siniestro por parte del interesado.

Así las cosas, la sentencia de primera instancia habrá de ser modificada en atención a que la excepción de prescripción de la acción que en el caso se halla configurada fue expresamente formulada por la demandada, lo que impone su declaratoria. Igualmente se mantendrá la declaratoria de caducidad de la acción contractual.

3. Costas.

De conformidad con lo previsto en la Ley 446 de 1998, en este asunto no hay lugar a la imposición de costas, por cuanto no se evidencia en el sub examine que alguna de las partes hubiere actuado temerariamente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. MODIFICAR, por las razones expuestas, la sentencia proferida el diecinueve (19) de marzo de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión y en su lugar se dispone.

“PRIMERO: Declarar probada la excepción de prescripción ordinaria de la acción derivada del contrato de seguro contenido en la póliza 1001528, propuesta por la compañía aseguradora demandada”. 

“SEGUNDO: Declarar probada la excepción de caducidad de la acción contractual, formulada por la compañía aseguradora demandada. 

“TERCERO: Sin condena en costas”. 

2. Sin condena en costas por la segunda instancia.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Consejeros: Marta Nubia Velásquez Rico—Carlos Alberto Zambrano Barrera».

1 ART. 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

2 Creado mediante el Acuerdo Nº 28 de 1992, con personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la secretaría de gobierno.

3 Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley: 

“1. Se denominan entidades estatales: 

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. 

“(...)” (subrayas añadidas).

4 El salario mínimo legal para la fecha de presentación de la demanda, 2 de septiembre de 2011, correspondió a $ 535.600.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2014 proferido en el proceso de la referencia.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez sentencia de 19 de febrero de 2009, Rad. 05001-23-31000-2000-01720-01(24609), actor: Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, demandado: Compañía de Seguros Cóndor S.A., Ref.: Ejecutivo contractual. Apelación sentencia.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 27 de marzo de 2014, Rad. 250002326000200301705 01, Exp. 29205, Demandante: Seguros del Estado, Demandado: Cámara de Representantes, acción: Contractual.

8 Ossa G., J. Efrén, Teoría General del Contrato de Seguro, capítulo XXII, de la prescripción de las acciones procedentes del contrato de seguro, Editorial Temis, Bogotá 1991, pág. 545.

9 Ossa G., J. Efrén, Teoría General del Contrato de Seguro, capítulo XXII, de la prescripción de las acciones procedentes del contrato de seguro, Editorial Temis, Bogotá 1991, pág. 545.

10 Corte Constitucional, Sentencia T-662 del 23 de septiembre de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

11 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 3 de mayo del 2000, Exp. 5360.

12 Corte Constitucional, Sentencia T-662 del 23 de septiembre de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

13 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 18 de diciembre de 2012, Exp. 2007-00071.
Igualmente, frente a la convergencia de estas dos figuras, la Corte Suprema de Justica ha señalado que “En cuanto a la concurrencia que puede presentarse en el cómputo de ambos términos, resaltó la corporación que ‘[é]n punto de su operancia, propio es notar que las dos formas de prescripción son independientes, amén que autónomas, aun cuando pueden transcurrir simultáneamente, y que adquiere materialización jurídica la primera de ellas que se configure. Ahora bien, como la extraordinaria aplica a toda clase de personas y su término inicia desde cuando nace el respectivo derecho (objetiva), ella se consolidará siempre y cuando no lo haya sido antes la ordinaria, según el caso’ (sentencia del 29 de junio de 2007, Exp. 1998-04690)”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 4 de abril de 2013, Exp. 2004-00547, M.P. Fernando Giraldo Gutiérrez.

14 Sentencia C-574/98, mediante la cual la Corte Constitucional decidió declarar “EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo”. En esa oportunidad la Corte estudió el término de caducidad de la acción contractual.

15 Fls. 102-115, cdno. 3.

16 Fls. 89-91, cdno. 3.

17 En un caso análogo como el que ocupa la atención de la Sala, la Subsección B de la Sección Tercera discurrió de la siguiente manera: “En vista de que la controversia suscitada en el sub lite fue promovida por el Hospital San Antonio de Guatavita, con ocasión de la oposición formulada por La Previsora S.A. Compañía de Seguros, frente a la reclamación que, con fundamento en el contrato de seguros celebrado por las partes, formuló el demandante para obtener el pago de la respectiva indemnización, por la pérdida de un bien de su propiedad amparado por la respectiva póliza de seguro, el término de prescripción ordinario, de 2 años, teniendo en cuenta que el demandante era el beneficiario del seguro, empezaba a contabilizarse a partir del momento en que tuvo o debió tener conocimiento de la ocurrencia del siniestro —hecho que da base a la acción—”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, 19 de junio de 2013, Exp. 25.472, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

18 De conformidad con los estatutos de dicha compañía, “El objeto de la Sociedad es el de celebrar y ejecutar contratos de seguro, coaseguro y reaseguro que amparen los intereses asegurables que tengan las personas naturales o jurídicas privadas, así como los que directa o indirectamente tengan la Nación, el Distrito Capital de Bogotá, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas de cualquier orden, asumiendo todos los riesgos que de acuerdo con la ley puedan ser materia de estos contratos”. Ver página oficial www.previsora.gov.co.

19 A excepción de lo contemplado en el artículo 14, para establecer que en él se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales; en el literal c, num. 1º del artículo 24, de conformidad con el cual no es necesaria la licitación pública en los contratos interadministrativos, salvo en los de seguro y el numeral 19 del artículo 25, el cual prevé que no son obligatorias las garantías en los contratos de seguro.

20 COHECHA LEÓN, Cesar Antonio. “Teoría general del contrato estatal y régimen de declaración de siniestro”. Prólogo Luciano Parejo Alfonso. Bogotá. Grupo Editorial Ibáñez, 2016, págs. 19-20. “En todo caso, interesa destacar que la influencia de la relación contractual en la realización del interés general es el factor determinante de la sujeción de la contratación del sector público a un régimen jurídico peculiar. La relación ente contrato e interés general se desarrolla, en efecto por exigencia legal, en distintos planos:

1. La conexión entre el objeto del contrato y la necesidad pública a cubrir, ya consista esta necesidad en un edificio, una obra, un suministro o un servicio. 

“2. La penetración en la relación contractual de las exigencias de los principios del Estatuto de la Administración Pública, dando lugar a un doble orden de preocupaciones: 

“La igualdad de los sujetos privados en el acceso a los contratos, que se manifiesta en los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos. 

“La buena administración en el sentido de la gestión económicamente eficiente del proceso de contratación, asegurando, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los fondos públicos mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa”.