Sentencia 2011-01067 de marzo 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 25000-23-25-000-2011-01067-01

Nº interno: 2302-2012

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez De Páez

Autoridades nacionales

Actor: María Luz Enith Burbano Goyes

Bogotá, D.C., veintiuno de marzo de dos mil trece

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si la señora María Luz Enith Burbano Goyes tiene derecho a que Cajanal le reconozca y pague una pensión gracia en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

Actos acusados:

Resolución PAP 026167 de 16 de noviembre de 2010, proferida por el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, en Liquidación, que negó a la señora María Luz Enith Burbano Goyes el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación porque los tiempos de servicio que acreditó fueron prestados con nombramiento del orden Nacional (fls. 4-9).

Resolución PAP 045145 de 24 de marzo de 2011, proferida por el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, en Liquidación, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior confirmándola en todas sus partes (fls. 12-17).

De lo probado en el proceso

— Con la copia de la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento quedó acreditado que la demandante nació el 13 de abril de 1951 (fls. 2, cdno. ppal. y 7 cdno. 2 ).

— El 1º de septiembre de 1970, el inspector escolar vicariato apostólico de Tumaco elaboró el acta de posesión de la señora María Luz Enith Burbano como profesora del Colegio Santa Teresita de Tumaco, nombrada mediante la Resolución 013 de 1970 (fl. 10, cdno. 2).

— Según certificado de tiempo de servicio de 5 de julio de 2011, expedido por la secretaria de educación municipal de San Andrés de Tumaco, la demandante prestó sus servicios como docente en propiedad de tiempo completo en la coordinación de educación misional contratada de Tumaco (vicario apostólico), con vinculación nacional, con la siguiente historia laboral:

— Entre los años 1971 a 1982 como profesora de enseñanza secundaria de la Institución Educativa Santa Teresita, nombrada mediante Resolución 1 de 1º de enero de 1971.

— A partir del 21 de marzo de 1982, se le aceptó la renuncia al cargo de profesora de enseñanza secundaria de la Institución Educativa Santa Teresita del municipio de Tumaco, “mediante Resolución 18295 de fecha 21 de septiembre de 1982” (fl. 20 cdno. ppal.).

— El secretario contador de la educación misional contratada de San Andrés de Tumaco - Ministerio de Educación Nacional, certificó que la actora prestó sus servicios en la coordinación de educación contratada como profesora en la Institución Educativa Santa Teresita desde el 1º de enero de 1971, nombrada mediante Resolución 1 de 1º de enero de 1971, hasta el año 1982, para un total de tiempo de servicio de 11 años y un mes (fl. 204, cdno. 2).

— A folio 21 del cuaderno principal, se incorporó el certificado de tiempo de servicio expedido por la asesora de talento humano de la Secretaría Distrital de Integración Social de la Alcaldía Mayor de Bogotá el 22 de junio de 2011, donde consta que la actora estuvo vinculada a la Planta Global del Departamento Administrativo de Bienestar Social, hoy Secretaría Distrital de Integración Social desde el 2 de marzo de 1982 hasta el 28 de marzo de 1983, tiempo durante el cual se desempeñó en el cargo de profesor III, grado 7, de la división de atención al menor.

— Según da cuenta la certificación expedida por el jefe de la oficina de hojas de vida y factores salariales - Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., el 8 de mayo de 2001, la demandante figura en nómina del programa de primaria, como docente nacionalizado, grado 14, nombrada por Decreto 409 de 1983, con fecha de ingreso el 20 de abril de 1983 (fl. 9, cdno. 2).

Análisis de la Sala

La Pensión gracia

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse.

Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933 señaló:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la nación”.

De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o incluso, puede haberse laborado solo en este nivel.

En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, Expediente S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del magistrado Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia:

“(...).

No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: ‘por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías...’ ‘Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación’”.

Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que culminó en 1980.

El artículo 15 Nº 2, literal a, de la Ley 91 de 1989 establece:

‘Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la nación’.

La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera ‘... otra pensión o recompensa de carácter nacional’.

De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘... pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (art. 15 Ib., lit. b, Nº 2,) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal a, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Ahora bien, dentro de los certificados de tiempo de servicio obrantes en el plenario, se encuentra a folio 20 del cuaderno principal el expedido por la secretaria de educación municipal de San Andrés de Tumaco que da cuenta de la vinculación contratada, por lo que la Sala debe referirse a este tema con el siguiente orden:

La educación contratada

Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el concordato y el protocolo final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la educación misional contratada. Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica.

“(...).

Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar. Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre este y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VI.

(...)”.

Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente:

“ART. 4º—El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el ordinario competente.

(...)”.

El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el ordinario competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente:

“El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los centros educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El ordinario competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos.

(...)”.

Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los decretos anteriores y en su lugar dispuso:

“ART.1º—Los contratos que de conformidad con el artículo trece del concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del tratado, se ajustarán a las siguientes reglas:

1. Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica.

2. “Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los centros educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este decreto”.

3. Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual.

En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales.

4. En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia.

5. La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes.

6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo.

7. Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio.

8. Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto. Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva.

9. Cada contrato requiere para su validez:

a) Pago de impuesto de timbre en la administración de hacienda nacional;

b) Aprobación y registro presupuestal;

c) Publicación en el Diario Oficial.

(...)”.

Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con iglesias y confesiones religiosas se traslado a las entidades territoriales con cargo a sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.

Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los centros educativos contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes nacionales.

Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la nación.

La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la nación.

La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 28 de noviembre de 1995, Expediente 5357, magistrado ponente Álvaro Lecompte Luna, al referirse específicamente a la educación contratada, dijo:

“... Como ya se dijo que la prestaciones de la demanda deben denegarse, confirmando, por ende el fallo recurrido con fundamento en que conforme a los contratos realizados entre el Estado y la Iglesia Católica los sueldos y demás gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos bajo contrato serían pagados por el Estado. Estando demostrado que la actora prestó sus servicios al vicariato apostólico bajo la modalidad de la educación contratada, eventualmente podría concluirse que correspondería a la nación (Ministerio de Educación), reconocer y pagar la pensión de jubilación solicitada por la actora. (...)”.

Por lo anterior, el tiempo de servicio prestado por la actora como docente en propiedad de tiempo completo en la coordinación de educación misional contratada de Tumaco (vicario apostólico), con vinculación nacional, nombrada por Resolución 1 de 1º de enero de 1971 hasta el 21 de marzo de 1982, fecha en que fue aceptada la renuncia (fl. 20, cdno. ppal.), por un lapso de 11 años y un mes, no es computable para el reconocimiento de la pensión gracia por corresponder a un tiempo nacional(2).

Caso concreto

El a quo le negó a la demandante el derecho pretendido en razón a que no logró demostrar haber prestado los servicios en la docencia oficial con nombramiento de orden territorial, pues su vinculación en calidad de docente nacionalizada se produjo con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, fecha límite establecida por la Ley 91 de 1989 para acceder a la prestación reclamada.

En el escrito de apelación la demandante manifestó que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no exige que la condición de docente nacionalizado se hubiese obtenido antes de la mencionada fecha, pues la norma simplemente exige que el docente ostente tal calidad.

En el presente caso, la Sala advierte que la controversia no gira en torno a la fecha de vinculación de la accionante con la educación oficial, porque evidentemente tuvo lugar antes del 31 de diciembre de 1980 (ene. 1º/71), fecha límite para acceder al reconocimiento y pago de la prestación reclamada. Empero, como para tener derecho a la pensión gracia no basta solo con acreditar este requisito, deben analizarse los demás a fin de establecer si le asiste el derecho pretendido(3).

Del estudio del acervo probatorio se infiere lo siguiente:

1. La actora estuvo vinculada como docente de educación contratada en la coordinación de educación misional contratada de Tumaco (vicario apostólico), con vinculación nacional, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, desde el 1º de enero de 1971 hasta el 21 de marzo de 1982, por un lapso aproximado de 11 años y 1 mes (fls. 20, cdno. ppal. y 204 cdno. 2), el cual como se dijo, es inútil para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia.

2. Entre el 2 de marzo de 1982 hasta el 28 de marzo de 1983, la demandante estuvo vinculada en la planta global del departamento administrativo de bienestar social, hoy Secretaría Distrital de Integración Social del Distrito Capital de Bogotá y posteriormente como docente nacionalizada en el Distrito Capital de Bogotá desde el 20 de abril de 1983 hasta la fecha, prestando su servicio como profesora de primaria (fls. 21, cdno. ppal. y 9 cdno. 2).

Así las cosas, a pesar de que la demandante inició sus labores en la educación oficial antes del 31 de diciembre de 1980, porque desde el 1º de enero de 1971 hasta el 21 de marzo de 1982, laboró en la coordinación de educación misional contratada de Tumaco (vicario apostólico), durante 11 años y un mes, lo hizo en calidad de docente nacional, según da cuenta la certificación que obra a folio 20 del cuaderno principal.

Fue solo partir del 2 de marzo de 1982 que empezó a prestar sus servicios al Distrito Capital y a ostentar el carácter de docente nacionalizado, según el certificado de 8 de mayo de 2001, expedido por el jefe de la oficina de hojas de vida y factores salariales - Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., que obra a folio 9 del cuaderno 2.

Las anteriores precisiones permiten inferir que la demandante no fue beneficiaria del proceso de nacionalización, pues como se vio, ostentó dos calidades diferentes, lo cual significa que a 31 de diciembre de 1980, de acuerdo a lo previsto en el literal a, del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la actora no tenía derecho a la pensión gracia, puesto que no cumplía con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 para acceder a esa prestación, dado que su salario, para esa época era pagado con recursos de la nación, por ser docente nacional.

Si bien más adelante, se vinculó como docente nacionalizado de Bogotá, D.C., su situación se encuentra regulada por el literal b del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que preceptúa:

“B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”.

En este orden de ideas, como el nombramiento de la demandante en calidad de docente nacionalizado tuvo lugar con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, fecha límite para acceder al reconocimiento y pago de la prestación reclamada, no le asiste el derecho pretendido, empero el tiempo de servicio le es útil para efectos del reconocimiento de la pensión ordinaria de jubilación.

En estas condiciones, el proveído impugnado que negó las súplicas de la demanda debe ser confirmado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 5 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probadas las excepciones y negó las pretensiones de la demanda incoada por María Luz Enith Burbano Goyes contra la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal, EICE— en Liquidación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(2) Reiteración de jurisprudencia, sentencia de 19 de mayo de 2010, Exp. 1810-2009, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Subsección B, Sección Segunda, Consejo de Estado.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 10 de septiembre de 2009, Exp. 2628-2008, actora: Nelly Bustos Suarez, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.