Sentencia 2011-01125/50109 de mayo 24 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 250002326000201101125 01(50109)

Actor: Corporación Tierra SOS

Demandado: Distrito Capital - Secretaría de Educación y otro

Ref.: Acción de reparación directa

Consejera Ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Bogotá D.C., veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete.

«EXTRACTOS: II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1. Competencia del Consejo de Estado; 2. Presupuestos procesales: 2.1. Procedencia y oportunidad de la acción; 2.2. Legitimación en la causa; 3. De la configuración del enriquecimiento sin causa en el caso concreto a la luz de las hipótesis contenidas en la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado y 4. Costas.

1. Competencia del Consejo de Estado.

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, normas a cuyo tenor se consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes a la falta de pago de los servicios prestados por la Corporación demandante, asociados a las actividades del programa “Docentes y administrativos en forma”, en cumplimiento de instrucciones impartidas por el Distrito Capital - Secretaría de Educación.

En ese orden, se precisa que la entidad demandada, Distrito Capital - Secretaría de Educación, de conformidad con lo dispuesto en la letra a) del numeral 1º del artículo 2º de la Ley 80 de 1993(1), tiene el carácter de entidad estatal y, por tanto, el conocimiento del asuntó corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

También le asiste competencia a la Sala para conocer de la presente causa en segunda instancia, toda vez que la mayor de las pretensiones de contenido económico se estimó en la suma de $ 464.000.000, monto que resulta superior a la suma equivalente a 500 smlmv ($ 267.800.000)(2), exigida en la Ley 954, promulgada el 28 de abril de 2005, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia.

Hechas las anteriores precisiones, se concluye que es esta jurisdicción la competente para conocer de la presente controversia.

2. Presupuestos procesales.

2.1. Procedencia y oportunidad de la acción.

El presente debate versa sobre la ausencia de reconocimiento y pago de los servicios prestados por la Corporación Tierra SOS en favor de los docentes de la Secretaría Distrital de Educación, sin que mediara soporte contractual que respaldara su ejecución, hipótesis que corresponde ventilarse a la luz de la teoría del enriquecimiento sin causa invocada en la demanda, por la vía de la acción de reparación directa impetrada.

Sobre el particular, cabe advertir que aun cuando las pretensiones de la demanda se orientan a obtener la declaratoria de existencia e incumplimiento de un contrato de prestación servicios celebrado entre el Distrito Capital - Secretaría de Educación y la Corporación de Tierra SOS, tanto en la formulación de la acción como en los fundamentos fácticos en que se cimienta, la parte actora sostuvo reiteradamente que los servicios prestados no contaban con soporte contractual que los amparara, lo cual vigoriza el argumento de que la acción impetrada resulta ser la procedente.

Ciertamente, en la demanda quedó sentado como un hecho indiscutible que las partes no elevaron escrito alguno en el que se hubiere depositado el respectivo consenso sobre el objeto y su correlativa contraprestación, no obstante que la relación contractual que surgiera habría de gobernarse por la Ley 80 de 1994.

Debe tenerse en consideración que el vínculo que habría de existir entre el Distrito Capital - Secretaría de Educación Distrital y la Corporación Tierra SOS se regiría por las normas de la Ley 80 de 1993, debido a que la parte a la que se le atribuye la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas es un ente territorial cuyas relaciones negóciales se encuentran sometidas al rigor de dicho estatuto, a lo cual se suma que en este asunto no concurre ningún supuesto que lo sitúe en un evento que se encuentre exceptuado de su cobertura.

Con todo, a pesar de la ausencia del contrato que sirvió de base a la pretensión de su declaratoria de existencia, ello no obsta para que, a la luz de los postulados de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación(3), se analice el fondo del asunto desde la perspectiva de la actio in rem verso y dentro del cauce de la acción de reparación directa(4).

Ahora bien, bajo el entendido de que la prestación de los servicios cuyo pago se reclama, los cuales estuvieron desprovistos de amparo contractual, tuvo lugar entre el 3 de noviembre y el 17 de diciembre de 2009, y atendiendo a que por esa circunstancia la acción que habría de corresponder es la de reparación directa en aplicación de la teoría del enriquecimiento sin cusa (sic), ha de concluirse que al haberse impetrado la demanda el 26 de octubre de 2011, su ejercicio fue oportuno, debido a que para entonces no habían transcurrido dos años, incluso, desde la fecha en la cual inició la ejecución de las actividades reclamadas.

2.2. Legitimación en la causa.

La Sala encuentra que le asiste legitimación en la causa por activa a la Corporación Tierra SOS, en cuanto se presenta como la sociedad que prestó los servicios en beneficio de los docentes del Distrito.

A su turno, la Sala halla legitimado en la causa por pasiva al Distrito Capital - Secretaría de Educación por ser la entidad a cuyo cargo se prestaron los servicios materia de debate y a quien se le atribuye el deber de reconocimiento y pago de los mismos.

Finalmente, la Sala mantendrá la decisión del a quo en cuanto declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Caja de Compensación Familiar Compensar, pues dicha cuestión no fue materia de inconformidad, a lo que se suma que, si bien en los hechos de la demanda se relata que Compensar era la “encargada de realizar los trámites de legalización de los contratos” que habría de celebrar el Distrito Capital - Secretaría de Educación con el libelista, lo cierto es que ninguna pretensión fue elevada en contra de aquella; se destaca que todas las pretensiones se dirigieron exclusivamente en contra del demandado Distrito Capital - Secretaría de Educación Distrital, al que, a lo largo del libelo introductor se le imputó la falta de reconocimiento y pago de los servicios prestados en su favor y respecto del cual se invoca la aplicación del enriquecimiento sin causa.

3. De la configuración del enriquecimiento sin causa en el caso concreto a la luz de las hipótesis contenidas en la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación perfiló su posición en torno a la procedencia de la acción de reparación directa como el medio adecuado para formular pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa, la cual se supeditó a la ocurrencia de alguno de estas tres hipótesis:

“a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

“b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

“c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41, inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

“12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”.

“(…)”(5).

Tanto del contenido de la demanda como del recurso de apelación, la Sala precisa que el caso concreto estaría llamado a resolverse desde la óptica de la primera hipótesis de procedencia del enriquecimiento sin causa, habida consideración de que, según el censor, la prestación de los servicios sin que mediara un acuerdo escrito que los respaldara de causa jurídica obedeció a la solicitud que en ese sentido elevó la Secretaría de Educación Distrital. Afirmó que ante esa entidad se presentó la propuesta para ejecutar las actividades y una vez revisada y aprobada, la Secretaría impartió el visto bueno y dio vía libre para el inicio de labores.

Dicho lo anterior, es del caso precisar que para la configuración de la primera hipótesis de procedencia del enriquecimiento sin causa resulta indispensable que el particular no hubiere actuado de manera autónoma y espontánea, sino movido por la presión ejercida por la entidad en su calidad de autoridad, es decir, en condición de sometimiento y acatamiento a las órdenes que hubiere, dictado el ente público dirigidas a obtener la prestación del servicio sin mediar acuerdo contractual.

En otras palabras, no basta con que la entidad simplemente, ante la iniciativa del particular, hubiere dado viabilidad a la prestación del servicio y lo hubiere recibido. Es necesario, se insiste, que la ejecución de la actividad desprovista de amparo contractual hubiera estado precedida de actos impositivos desplegados por el ente estatal, que demandaran su obediencia por el demandante.

Se agrega a lo expuesto que la procedencia del reconocimiento de los servicios prestados, en todo caso, se encuentra supeditada a que se evidencie de forma real y efectiva su causación.

Descendiendo al análisis del caso concreto, la Sala recuerda que el accionante pretende el pago de $ 464.000.000, correspondiente a los costos de las actividades ejecutadas en desarrollo de la segunda etapa del programa “Docentes administrativos en forma”, consistente en la intervención nutricional para normalizar el peso de los maestros y personal administrativo de la SED.

Previo a abordar el examen del sub lite, es necesario precisar que aun cuando en el expediente reposan varias pruebas alusivas a la ejecución de las actividades relativas al programa “Docentes y administrativos en forma”, por el período comprendido entre el 14 de septiembre y el 28 de octubre de 2009, la Sala no se referirá a las mismas en la medida en que no corresponden al período de reclamación objeto de controversia. Se advierte que el debate se centró en la prestación de servicios llevada a cabo entre el 29 de octubre de 2009 y el 17 de diciembre de 2009 y será en relación con ese lapso sobre el cual recaerá el presente pronunciamiento.

Pues bien, revisado el acervo probatorio que informó el litigio se observa lo siguiente:

El 29 de octubre de 2009, la Corporación Tierra SOS presentó una propuesta para realizar el programa de intervención nutricional que contribuiría a la normalización del peso, fortalecimiento de hábitos alimentarios y guía a los docentes y personal administrativo de la Secretaría de Educación Distrital(6) ante Compensar - adquisición de bienes y servicios, caja de compensación, que, según el apelante, era la encargada de legalizar los contratos que habría de suscribir el Distrito Capital - Secretaría de Educación Distrital con la demandante. Se indicó en dicho documento que los servicios se ofrecerían en las localidades que propusiera la SED.

De otro lado, reposa en el plenario la certificación expedida el 22 de diciembre de 2009 por el director local de educación de Suba, según la cual se dejó constancia de que(7):

“1. La Secretaría de Educación Distrital impartió la orden mediante la cual autorizó el ingreso a los planteles educativos de los integrantes de la Corporación Tierra SOS quienes ejecutarían labores entre los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2009, lo anterior por causa del acuerdo suscrito entre las partes antes mencionadas.

“2. Dicho programa se ejecutó con funcionarios y docentes integrantes de esta localidad, los cuales fueron beneficiarios directos.

“3. Yo mismo fui beneficiario del programa, el cual ofrecía cuatro citas de intervención nutricional y un paquete corporal, siendo importante aclarar que el ser beneficiario del programa no me generó gasto o costo alguno, ya que dichas sumas serían canceladas por la Secretaría de Educación directamente a la Corporación Tierra SOS en virtud del acuerdo de voluntades existente entre las partes, tal como se hizo en anteriores oportunidades.

“4. La supervisión de la correcta ejecución de las actividades la realizaba esta dirección local.

“Por lo anterior, reitero que puedo dar fe de la existencia de las actividades ejecutadas por la Corporación Tierra SOS en los meses comprendidos entre octubre y diciembre de 2009, las cuales fueron autorizadas por la SED”.

También militan los oficios suscritos el 19 de enero, el 25 de marzo y el 22 de marzo de 2010, a través de los cuales la Corporación Tierra SOS remitió a la Secretaría de Educación Distrital varios informes sobre la ejecución del programa “Docentes y administrativos en forma”.

Las escasas evidencias probatorias muestran a esta instancia que si bien la Corporación Tierra SOS formuló una propuesta para prestar los servicios consistentes en la intervención nutricional orientada a regular el peso de los docentes y personal administrativo de la Secretaría de Educación Distrital, debe decirse que no obra constancia de que la misma hubiera sido presentada ante la Secretaría de Educación Distrital(8), como tampoco que su suscripción hubiera respondido a una solicitud o instrucción emanada del ente público, dirigida a que el demandante ejecutara las actividades allí referidas, cuestión que, lejos de reflejar el ánimo impositivo del ente territorial, pone de manifiesto que el interés de formular oferta para ejecutar dichas prestaciones tuvo génesis en la iniciativa libre y voluntaria de la corporación demandante.

En lo sucesivo, se ignora por la Sala bajo qué acuerdos o manifestaciones se dispuso que la Corporación Tierra SOS adelantara el programa nutricional en beneficio de los docentes y cuerpo administrativo de la SED. Lo que sí es cierto es que se permitió el ingreso en Suba del personal de Tierra SOS a los establecimientos distritales de enseñanza durante los meses de octubre, noviembre y diciembre.

Ahora bien, en relación con la certificación expedida por el director local de educación de Suba, extractada en párrafos anteriores, resulta pertinente señalar que la literalidad de su contenido deja entrever que la orden dictada por la secretaría a la que allí se hace referencia consistió en que los planteles educativos permitieran el ingreso de los miembros de la Corporación Tierra SOS a las instituciones para que realizaran las labores de intervención, situación que aunque revela la aprobación de la entidad en torno a la eventual prestación del servicio no puede entenderse ni debe confundirse con una orden dirigida al demandante o un constreñimiento para que adelantara las actividades comprensivas del programa nutricional en favor de los docentes. Es claro que la orden aludida recayó sobre los planteles educativos para permitir el ingreso del demandante y no sobre este para que se allanara a prestar el servicio de intervención nutricional.

Por lo demás, no existe evidencia alguna de la cual desprender que el demandante actuó sin marco contractual que cobijara las supuestas actividades realizadas, determinado por la influencia dominante de la Secretaría de Educación Distrital.

Contrario sensu, de lo expuesto hasta ahora es válido concluir que la falta de celebración de un contrato que, con posterioridad al mes de octubre de 2009, habría de cobijar de causa jurídica el servicio de intervención nutricional supuestamente prestado a los docentes y el personal de administración de la SED y que, a la postre, constituye el objeto de la presente reclamación (29 de octubre a 17 de diciembre de 2009), no obedeció a una situación de constreñimiento en virtud de la posición de autoridad que se predicaba del Distrito Capital - Secretaría de Educación, sino al interés libre y voluntario en beneficiarse, exteriorizado por la corporación desde el mismo momento en que presentó la propuesta sin observar las exigencias legales previstas por el Estatuto de Contratación Estatal para el nacimiento del vínculo contractual.

Con apoyo en lo dicho, para la Sala las circunstancias advertidas desvirtúan la existencia de un enriquecimiento sin causa producto de una imposición del poder dominante de la entidad demandada para obtener en su beneficio la prestación del servicio de intervención nutricional, sin que mediara el respectivo vínculo obligacional.

En ese sentido, es menester indicar que el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa en el marco del proceso Contencioso Administrativo no tiene la finalidad de recompensar a las partes que, de manera deliberada o voluntaria, han actuado por fuera de la legalidad o con violación de las normas que rigen la contratación estatal, puesto que en tales eventos lo que se busca solamente es garantizar el equilibrio de las relaciones patrimoniales cuando quiera que un particular se pueda encontrar en alguna de las hipótesis señaladas anteriormente y por ello hubiere ejecutado unas prestaciones a favor de una entidad pública aunque ellas no hubieren tenido un soporte convencional.

Desde otra perspectiva, propende por evitar el enriquecimiento indebido por parte de la Administración Pública o el abuso en el ejercicio de sus derechos y competencias; todo lo anterior en el marco de los principios generales del derecho y de los artículos 83 y 95 de la Constitución Política, pero no podría prohijar, bajo ningún pretexto, el desconocimiento injustificado de las normas legales que integran los regímenes de contratación estatal y de presupuesto.

Sin perjuicio de lo expuesto en punto a la falta de configuración de la primera hipótesis que da lugar a la declaratoria de enriquecimiento sin causa, y si en gracia de discusión se llegara a considerar que lo dicho no resulta suficiente para despachar desfavorablemente las súplicas de la demanda, en todo caso se advierte que la prestación de los servicios cuyo pago se pretende no se encuentra acreditada en debida forma. En relación con este último punto es del caso aclarar que aun cuando, según se explicó en párrafos anteriores, está acreditado que el demandante presentó motu propio una propuesta para ejecutar el programa de intervención nutricional y existió autorización para que ingresara a los planteles educativos para prestar los servicios ofrecidos, ciertamente de estas dos premisas no se desprende de manera alguna que efectivamente hubiera ejecutado las actividades cuyo reconocimiento se reclama.

Sobre este aspecto, se observa que milita en el encuadernamiento el oficio del 22 de diciembre de 2009, por el cual el director de educación local de Usme informó a la Corporación Tierra SOS que el programa “Docentes y administrativos en forma”, desarrollado en la localidad de Usme, tuvo una excelente acogida entre los funcionarios de los colegios distritales(9).

Con todo, de su contenido no se desprende a cuál período se refiere dicha constancia, circunstancia que no deja de comportar una dificultad, si se tiene en consideración que, de acuerdo con lo narrado en la demanda, en los meses de septiembre y octubre de 2009 la Corporación Tierra SOS prestó, al amparo del contrato C-474 de 2009, los servicios de intervención nutricional a los docentes del Distrito, en un marco de actividades que contribuyeran al bienestar y a mejorar su salud física y mental a través de estrategias de normalización de peso y cuidado de la apariencia física. De ahí que no es posible determinar si el interregno al que hace alusión el citado oficio corresponde a aquel que tuvo sustento contractual o al que constituye la materia de la controversia.

También reposan unas encuestas de calidad diligenciadas en un formato rotulado “Docentes y administrativos en forma”(10) y con el membrete de la Secretaría de Educación Distrital. Sin embargo, de su texto no se extrae la fecha en que se diligenció, ni se menciona quién prestó el servicio sometido a calificación y tampoco en qué consistía el mismo.

De otro lado, obran unos formatos de asistencia de docentes de la Secretaría de Educación Distrital al programa “Docentes en forma”, diligenciado entre el 17 de noviembre de 2009 hasta el 11 de diciembre del mismo año(11). No obstante, igual que acontece en el caso anterior, se desconoce quién estuvo a cargo del programa, cuál fue el objeto del mismo y quién llevaba el control de dicho listado. Similar situación se presenta respecto de los formatos de la Secretaría Distrital de Educación en los cuales se deja constancia de la entrega de “combos de cuidado personal en el programa docentes y administrativos en forma”, dado que allí no se enuncia quién lo entrega, ni se especifica su costo(12).

A propósito de estas falencias, resulta de gran relevancia reiterar los razonamientos que ha expuesto esta Subsección acerca de la apreciación de las pruebas en el proceso en el que se debate la existencia de las obligaciones de pago por los servicios prestados:

“Sin embargo, cuando se trata de un servicio de atención médica en salud, cuya debida prestación está siendo discutida en un debate judicial, el fallador no puede acotar su labor a verificar que los informes acerca del servicio hubieren sido radicados, sino que se le impone el deber de valorar el contenido de los soportes presentados al proceso, formal y materialmente, para corroborar que los mismos correspondan al servicio debidamente ordenado y efectivamente prestado, toda vez que siendo ello lo que se debate, sólo de esa forma puede establecerse la obligación de pago y fundar una condena debidamente motivada en contra de la EPS o de la entidad obligada a honrar la respectiva cuenta(13)”.

Al respecto, es pertinente indicar que, de conformidad con la cartilla de la Secretaría de Educación Distrital, titulada “Docentes y administrativos en forma” arrimada al plenario(14), se consignó que el programa de intervención nutricional consistiría en un tratamiento de normalización de peso efectivo. El desarrollo del programa consistiría en:

“La primera cita recibirá una consulta nutricional en la cual se hará el diligenciamiento de la historia clínica y nutricional. Identificará los criterios de exclusión, es decir, que no presente ninguna patología como enfermedades renales crónicas, hepáticas, anemias, VIH, o estado de gestación; ya que debido a la complejidad de estas situaciones lo recomendable es realizar un tratamiento para normalización de peso en compañía de su EPS.

“En esta cita, recibirá una intervención de auriculoterapia (…).

“Se realiza una valoración antropométrica que incluye toma de peso, talla, porcentaje de grasa y medición de perímetro de cintura”.

Como se aprecia, en este evento resultaba imperioso fundamentar la causación de las sumas reclamadas con los soportes de la efectiva prestación del servicio de intervención nutricional, cuestión que en el caso bien podía comprobarse con los mismos documentos procedentes de la corporación prestataria, en cuanto era ella la que se encontraba obligada a custodiar en sus archivos los soportes del servicio dispensado, tales como las historias clínicas en las que constaran el tipo de atención brindada y de las que pudiera extraerse las fechas en que se proporcionó el servicio, la descripción de los procedimientos y exámenes practicados y el concepto de los valores cobrados, por citar algunos ejemplos.

Se aclara que no es la intención de esta instancia crear una especie de tarifa legal para estos efectos. Cuestión distinta es que se enfatice en la necesidad de contar con elementos de prueba conducentes y pertinentes para demostrar los supuestos de hecho en los cuales se funda la reclamación.

Como consecuencia, ha de concluirse entonces que en el presente caso el actor no acreditó los presupuestos requeridos para la configuración de la figura invocada, circunstancia que impone confirmar la sentencia apelada denegatoria de las súplicas de la demanda.

4. Costas.

De conformidad con lo previsto en la Ley 446 de 1998, en este asunto no hay lugar a la imposición de costas por cuanto no se evidencia en el sub examine que alguna de las partes hubiere actuado temerariamente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia proferida el veintinueve (29) de noviembre de dos mil trece (2013) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

1 Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1. Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

“(…)”.

2 El salario mínimo legal para la fecha de presentación de la demanda, 10 de octubre de 2011, correspondió a $ 535.600.

3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

“Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.

“Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental.

“14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción”.

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 27 de enero de 2016, exp. 29.869, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

“Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda.

“Siendo esto así, de la lectura integral del libelo demandatorio, particularmente, de la causa petendi y los fundamentos jurídicos en el sub examine se verifica que, pese a que en la demanda se dijo acudir a la acción de controversias contractuales, lo verdaderamente pretendido por la accionante es que se declare que la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EPS se enriqueció sin justa causa a expensas del patrimonio de la sociedad Médicos Asociados S.A. al no haberle pagado el valor de los servicios médicos de salud prestados a sus afiliados (cotizantes y beneficiarios), el suministro de medicamentos del POS, los servicios de urgencias prestados a los usuarios asignados a otras lPS, los servicios quirúrgicos y hospitalarios y los estudios clínicos y paraclínicos necesarios para calificar la invalidez de solicitantes, de manera que la pretensión es propia de la actio de in rem verso en razón a lo cual el trámite no puede ser otro que el correspondiente a la acción de reparación directa”.

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

6 FIs. 23-28, cdno. 1.

7 FI. 36, cdno. 2.

8 Se enfatiza que la propuesta se presentó ante Compensar, dado que según el libelista esa era la entidad de realizar los trámites de legalización previos a la suscripción del respectivo contrato con el Distrito Capital.

9 FI. 37, cdno. 2.

10 Cdno. 4.

11 FIs. 545-780, cdno. 3.

12 FIs. 784-916, cdno. 4.

13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de marzo de 2014, exp. 32905, Actor: Visisalud Ltda., Demandado: Caprecom EPS, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

14 FI. 52, cdno. 3. Es una cartilla con membrete de la Secretaría de Educación Distrital, rotulada “Docentes y administrativos en forma” y en su último folio trae la anotación operado por Forma Vital de Colombia S.A. IPS y Corporación Tierra SOS.