Sentencia 2011-01141 de julio 5 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Exp.: 76001-23-31-000-2011-01141-01

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Actora: Marisol Gómez Rodríguez

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación

Nulidad y restablecimiento del derecho

Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., julio cinco de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Es competente la Sala para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 15 de julio de 2014, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y en consideración al Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que busca descongestionar la Sección Primera de esta corporación.

2. Caso concreto.

Corresponde a la Sala estudiar el contenido de la impugnación y el fallo de primera instancia para cotejarlos con el acervo probatorio y las normas aplicables al caso concreto. Si de tal estudio resulta que el fallo se ajusta a derecho se confirmará, y si por el contrario carece de fundamento se revocará.

En consecuencia, el problema jurídico a resolver en esta instancia, consistirá en establecer si, como lo afirma la recurrente, el acto administrativo, proferido por el liquidador de la extinta Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, declarado nulo por el a quo, es legal, comoquiera que las causales por las cuales se rechazó la reclamación de la demandante para el pago de sus honorarios profesionales, se sustentan en la ausencia de requisitos formales y esenciales de los contratos de prestación de servicios suscritos, en tanto que los períodos reclamados no estaban amparados por una relación contractual ni tampoco por el registro presupuestal exigido o las garantías requeridas y además porque los contratos alegados ya fueron liquidados de manera bilateral.

Con todo, previamente a resolver de fondo, habrá de determinarse si, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la adecuada para resolver la controversia planteada, toda vez que, este fue un punto de apelación por parte de la recurrente, habida cuenta que el tribunal consideró que, en efecto, la acción formulada es la correcta y no la contractual como lo expone la apelante.

2.1. Debida escogencia de la acción.

La acusación puntual de la parte demandante se refiere a la nulidad parcial de la Resolución 519 del 17 de enero de 2011, mediante la cual, el liquidador de la extinta CAJANAL, rechazó, entre otras, la reclamación presentada por la actora para el pago de sus honorarios profesionales durante determinados períodos.

En consideración a lo anterior, la actora precisó en la subsanación de la demanda que lo que pretende es obtener la nulidad de ese acto administrativo del liquidador, por razones que desconocen el reconocimiento y pago de las facturas cambiarias presentadas ante la entidad y con sustento en la prestación de sus servicios profesionales como abogada en defensa de los intereses de CAJANAL, en períodos que, según la entidad, no estaban amparados por un contrato y partida presupuestal correspondiente.

De manera que, la demandante lo que persigue es que se le reconozca el pago de sus servicios profesionales efectivamente prestados, aun cuando para los períodos reclamados no se haya suscrito un contrato, pues el poder otorgado nunca le fue revocado y existen certificaciones de la oficina asesora jurídica en las que consta el cumplimiento de sus funciones.

Sobre el punto, el a quo consideró que en este caso no se debate la legalidad de un acto administrativo proferido por CAJANAL derivado de una relación contractual, sino un acto expedido en el marco de la liquidación de la entidad.

Además, indicó que conforme al artículo 7º del Decreto 2196 de 2009, por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL y se ordena su liquidación, dispuso:

“Artículo 7º. De los actos del liquidador. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación”.

De acuerdo con lo anterior, la Sala comparte los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al considerar que, en efecto, este caso no debe tramitarse mediante el ejercicio de la acción de controversias contractuales, sino, como lo formuló la actora, por la de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el acto administrativo que se acusa, se profirió por el liquidador en ejercicio de sus funciones para el reconocimiento y rechazo de acreencias de la entidad.

Así, la relación contractual de la demandante o los “hechos cumplidos” que reclama en virtud del poder que le fue otorgado para la representación judicial de la entidad, aun cuando resultan relevantes para resolver la controversia planteada, no resulta ser lo que acusa la actora, sino la negativa del liquidador en el pago efectivo de algunas de las facturas presentadas.

2.2. El fondo del asunto.

Con la claridad anterior, se tiene que la demandante presentó la reclamación ante el liquidador, con las respectivas facturas cambiarias y cuenta de cobro de gastos procesales, discriminadas en el siguiente cuadro (elaborado por la accionante):

Período de causaciónContrato de prestación de serviciosNo. de facturaSubtotalTotal
115/04/2008 al 14/05/2008333 del 14 de enero de 2008006$ 25.182.000$ 29.211.120
215/05/2008 al 4/06/2008333 del 14 de enero de 2008007$ 18.657.100$ 21.642.236
35/11/2008 al 4/12/20081170 del 5 de junio de 2008017$ 35.196.000$ 40.827.360
45/12/2008 al 19/12/20081170 del 5 de junio de 2008014$ 17.856.500$ 20.713.540
52/2/2009 al 1/3/2009561 del 2 de febrero de 2009018$ 41.670.000$ 48.337.200
62/3/2009 al 1/4/2009561 del 2 de febrero de 2009019$ 42.432.00049.221.120
7Gastos procesales febrero y marzo 2009561 del 2 de febrero de 2009Cuenta de cobro 001402.335402.335
------------Total adeudado$ 210.354.911

Sobre el particular, el liquidador de la extinta CAJANAL consideró que no había lugar al pago de las facturas reclamadas por las siguientes causales:

“Una vez revisados los soportes aportados por el reclamante y los documentos que se encuentran en los archivos de la entidad, se determinó la inexistencia de la obligación reclamada. Dentro de esta causal se encuentran comprendidos, los reclamos por concepto de intereses moratorios o indemnización moratoria, presuntamente generados con posterioridad al 12 de junio de 2009, así como el reconocimiento de indexación o valorización monetaria. Igualmente, se incluye en esta causal de rechazo de las reclamaciones de intereses de todo tipo con respecto al cumplimiento de providencias judiciales que impongan o liquiden una condena o aprueben una conciliación, cuando los beneficiarios de las mismas no hayan acudido a la entidad para hacerla efectiva, acompañando la documentación requerida para el efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. De otra parte, se incluyen en esta causal de rechazo las reclamaciones de bienes o sumas de dinero, en los casos en que los mismos hubieren sido restituidos con anterioridad a la supresión y orden de liquidación de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN”.

La reclamación presentada se refiere a servicios prestados o bienes suministrados o entregados, sin que previamente se hubiese suscrito un contrato, convenio u orden con la entidad, o a pesar de ello, estos no cumplieron previamente con los requisitos esenciales, formales, sustanciales, de ejecución o perfeccionamiento, como lo son entre otros, el registro presupuestal o la aprobación de las garantías, siendo improcedente su reconocimiento por constituir hechos cumplidos. Lo anterior no implica que con base en los documentos aportados se encuentre probada la prestación del servicio o el suministro del bien objeto de la reclamación”.

De conformidad con lo anterior, se encuentra que para los períodos requeridos de las facturas reclamadas, el liquidador de la demandada consideró que debía rechazarse el pago: i) por inexistencia de la obligación (por intereses de todo tipo) y, ii) por servicios prestados sin que previamente se haya suscrito un contrato.

Según se tiene, en el expediente se encuentra probado que la señora Marisol Gómez Rodríguez suscribió los contratos de prestación de servicios profesionales con la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, así:

1. Contrato 333 del 14 de enero de 2008 cuyo plazo de ejecución era de 3 meses o hasta agotar el valor del mismo, término que se contaría a partir de que se cumplieran todos los requisitos de perfeccionamiento y legalización. Igualmente, el valor del referido contrato era de $ 106.050.912 (fls. 29 a 36, cdno. ppal. del expediente).

2. Contrato 1170 del 5 de junio de 2008 con un término de 5 meses o hasta agotar la partida presupuestal término que se contaría a partir de la legalización del mismo. El valor del contrato se pactó en $ 213.320.800 (fls. 37 a 46, cdno. ppal.).

Dicho contrato tuvo una prórroga con fecha del 31 de octubre de 2008, en consideración a que el mismo vencía el 4 de noviembre de 2008, razón por la cual se adicionó el plazo hasta el 31 de enero de 2009 o hasta agotar la partida presupuestal. No obstante, esta prórroga no está firmada por el gerente de CAJANAL, tan solo está suscrita por la señora Marisol Gómez Rodríguez.

3. Contrato 561 del 2 de febrero de 2009 cuya vigencia era de cuatro meses o hasta agotar la partida presupuestal, término que se contaría a partir de que se perfeccionara y legalizara el mismo. El valor de este estaba pactado en $ 177.248.000.

Para el primer contrato, esto es, el 333 de 2008, la demandante reclamó el pago de las facturas 006 y 007 para los períodos comprendidos entre el 15 de abril y 14 de mayo de 2008 y del 15 de mayo al 4 de junio de 2008.

Este contrato, como según lo afirma la actora, venció el 14 de abril de 2008, de manera que las facturas reclamadas corresponden al período del 14 de abril al 4 de junio de 2008, que fue el tiempo en que la entidad y la accionante demoraron en suscribir el siguiente contrato, esto es, el 1170 del 5 de junio de 2008.

La entidad demandada, por su parte, alega que el contrato 333 de 2008 se liquidó bilateralmente y que, en consecuencia, no le es dable reclamar suma alguna, en tanto que la actora estuvo de acuerdo con los valores liquidados sin que dejara ninguna salvedad sobre el particular.

Al respecto, se advierte que, si bien la recurrente aportó el acta de liquidación del contrato 333 de 2008, los valores reclamados por la demandante en este caso, de cara a dicho contrato, corresponden a un período frente al cual, la vigencia del mismo ya había expirado; sin embargo, la accionante continuó con la representación judicial de la entidad y prestando sus servicios profesionales, en tanto que el poder no le fue revocado.

Es decir, los valores que fueron efectivamente liquidados y que constan en la respectiva acta para este primer contrato, corresponde al plazo de ejecución del mismo, esto es, del 14 de enero al 14 de abril de 2008.

Sobre la liquidación del contrato estatal, hay que decir que esta se prevé conforme al artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por la Ley 1150 de 2007, para los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran.

Para los contratos de prestación de servicios profesionales no es obligatoria esta figura, sin embargo, nada obsta para que la entidad lleve a cabo la liquidación de los mismos.

Ahora bien, de conformidad con la “guía para la liquidación de los contratos estatales” de la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente, la liquidación solo debe incorporar los asuntos relacionados con las prestaciones derivadas del contrato y su ejecución:

“En el acto de liquidación, se trate de un acta o de un acto administrativo, deben constar las obligaciones y derechos a cargo y a favor de las partes resultantes de la ejecución del contrato. La liquidación puede indicar el estado de cumplimiento de las obligaciones y también incluir obligaciones que surgen para las partes con ocasión de su suscripción.

Así, la liquidación debe dar cuenta de los reconocimientos y ajustes derivados de la ejecución del contrato que correspondan, y de los acuerdos, conciliaciones y transacciones a los que lleguen las partes con el objeto de dar por terminadas sus diferencias y declararse a paz y salvo.

El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 permite a los contratistas efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo. En esas condiciones, el efecto que produce la inclusión de salvedades en el acta de liquidación bilateral consiste en restringir los asuntos respecto de los cuales el contratista puede reclamar posteriormente por vía judicial. La inclusión de salvedades en el acta de liquidación no implica el reconocimiento por parte de la entidad estatal de los derechos o las situaciones a las que se refieren tales salvedades, sino que ellas reflejan los asuntos respecto de los cuales las partes no llegaron a un acuerdo. Colombia Compra Eficiente recomienda que la entidad estatal incluya una manifestación en este sentido en las actas de liquidación en las cuales el contratista efectúe salvedades”(1).

Sobre los efectos de la liquidación la Agencia Nacional de Contratación precisó:

“La liquidación del contrato presta mérito para para su cobro coactivo y constituye un título ejecutivo, siempre que en ella conste una obligación clara, expresa y exigible según lo disponen el numeral 3 del artículo 99 y el numeral 3 del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El acta de liquidación es una expresión de las partes de que el contrato ha sido terminado y que se ha dado cabal cumplimiento de las obligaciones que se encontraban estipuladas. Una vez liquidado el contrato sin salvedades, las partes no pueden alegar los mismos hechos en los que constan los acuerdos del acta de liquidación.

Si las partes estipulan en el acta saldos a favor de cualquiera de las partes, la liquidación es fuente de nuevas obligaciones, con el beneficio de ser un título ejecutivo, apto para cobrar las acreencia dentro de él contenidas.

La liquidación de los contratos, en especial cuando se trata de la liquidación bilateral, es una instancia de solución de controversias entre las partes cuando no hay salvedades porque elimina la posibilidad de demandas posteriores y cuando las hay, porque reduce el ámbito de controversias judiciales a las mismas, excluyendo el debate relacionado con los acuerdos contenidos en el acta”(2).

Como se lee, la liquidación presta mérito ejecutivo y constituye un mecanismo para finalizar el contrato con el cual las partes se declaran a paz y salvo, cuando quiera que esta sea bilateral —de común acuerdo—, de manera que, si no existen salvedades en la misma, ello impide que en el futuro puedan reclamar judicialmente saldos que no fueron objeto de salvedad.

Es decir, la liquidación del contrato cuando es bilateral como sucede en este caso, constituye un título ejecutivo en el que deben quedar de manera clara, expresa y exigible todas las obligaciones que se pretendan hacer valer. Si no se consigna ninguna salvedad en el acta, se entiende que las partes están de acuerdo con lo liquidado.

En este caso, en el acta de liquidación del contrato 333 de 2008, se incluyeron los honorarios de la demandante por el término de ejecución del mismo, sin que nada se advirtiera por la parte actora sobre saldos adicionales.

Sin embargo, la actora lo que reclama es precisamente que, sobre dicho contrato liquidado, hubo una extensión de plazo que si bien no está amparada por una relación contractual adicional o una prórroga, sí se ejecutaron las labores que tenía a su cargo hasta la suscripción del siguiente contrato.

De manera que, lo que reclama en este caso la demandante es un hecho cumplido respecto de las facturas 06 y 07 de 2008, por el período comprendido entre el 15 de abril al 4 de junio de 2008.

Al respecto, la entidad demandada advirtió que, el liquidador no podía reconocer el pago de la reclamación presentada sobre hechos cumplidos, en virtud del artículo 22 de la Ley 115 de 1996 “Por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras”.

Según este artículo “no se podrá tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. Los ordenadores de gastos responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma”.

En ese orden de ideas, se tiene en primer lugar que, la liquidación del contrato 333 de 2008, no podía tener en cuenta las facturas 06 y 07 en tanto que las mismas recaían sobre un período posterior a la vigencia del mismo, luego las prestaciones liquidadas debían obedecer única y exclusivamente a las amparadas contractualmente.

Pese a que la actora siguió prestando sus servicios profesionales como abogada en representación de la demandada durante el tiempo que transcurrió entre el contrato 333 de 2008 y 1170 de 2008, la entidad se negó a reconocer el pago de tales facturas, ante la inexistencia de la obligación y la ausencia de un contrato que así lo autorizara.

Además, advirtió que el contrato 333 de 2008 ya había sido liquidado, por lo que la actora no podía desconocer el acta de liquidación suscrita de manera bilateral.

Pues bien, debe aclararse que, los hechos cumplidos no podían reconocerse en el acta de liquidación, en tanto que en esta solo podían incluirse las prestaciones objeto del contrato durante la vigencia del mismo.

Sobre el particular, la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente ha puntualizado:

“El reconocimiento de hechos cumplidos —aquellas actividades, bienes o servicios adquiridos por una entidad estatal sin causa jurídica, como el contrato— no procede en la liquidación de un contrato, ya que el contenido de esta solo debe incorporar los asuntos relacionados con las prestaciones derivadas del contrato y su ejecución, es decir, aquellas que deben contar con respaldo presupuestal, en atención al principio de legalidad del gasto público. Para el reconocimiento y pago de los hechos cumplidos la entidad estatal debe realizar el trámite administrativo y presupuestal correspondiente para lo cual las partes, sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar, pueden acudir a la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos o en su defecto a la jurisdicción contencioso administrativa”.

En este asunto se encuentra que la jefe de la oficina asesora jurídica de la extinta CAJANAL EICE, certificó (fl. 79, cdno. ppal.) que la señora Marisol Gómez Rodríguez, “cumplió a cabalidad por el período comprendido entre el 15 de abril y el 14 de mayo de 2008, con las obligaciones pactadas en dicho contrato, teniendo en cuenta que presentó el correspondiente informe sobre las diferentes actuaciones surtidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo igualmente ante la jurisdicción ordinaria laboral en los departamentos del Valle - Cauca y Nariño para un total de 3.444 procesos, de acuerdo a su manifestación bajo la gravedad de juramento, que la relación contenida en el mencionado informe es cierta y que los procesos relacionados en el mencionado informe se encuentran activos”.

No obstante, respecto al período comprendido del 15 de mayo al 4 de junio de 2008, correspondiente a la factura 06, no hay constancia o prueba en el expediente sobre la prestación de los servicios de la demandante en representación de la entidad, pues en los antecedentes administrativos solo dan cuenta de las facturas cambiarias allegadas, sin que con estas se allegaran los soportes con los que la accionante reclamó el pago de sus honorarios para dicho período.

La Sala considera entonces que frente a las facturas 06 y 07 se reputa un hecho cumplido, respecto de la prestación de los servicios de la demandante, sin embargo, solo hay prueba de esta circunstancia, frente a la factura 06, esto es, del período del 15 de abril al 14 de mayo de 2008, sobre el cual recae una certificación de cumplimiento por parte de la oficina jurídica de CAJANAL.

Sobre los hechos cumplidos debe aclararse que, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que procede su reconocimiento solo de manera excepcional en unos precisos casos, con fundamento en la teoría del enriquecimiento sin justa causa, como fuente de obligaciones y en virtud del principio de la buena fe, siempre que se acrediten los presupuestos decantados sobre esta figura.

En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en una sentencia de unificación precisó:

“La Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente. (…) de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (L. 80/93, art. 41, inc. 4). En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas, y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia.

La Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes.

a) Cuandoseacreditedemanerafehacienteyevidenteenelproceso,quefueexclusivamentelaentidadpública,sinparticipaciónysinculpadelparticularafectado,laqueenvirtuddesusupremacía,desuautoridadodesuimperiumconstriñóoimpusoalrespectivoparticularlaejecucióndeprestacionesoelsuministrodebienesoserviciosensubeneficio,porfueradelmarcodeuncontratoestataloconprescindenciadelmismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirirbienes,solicitarservicios,suministros,ordenarobrasconelfinde prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4 de la Ley 80 de 1993.

12.3. Elreconocimientojudicialdelenriquecimientosincausaydelaactiodeinremverso,enestoscasosexcepcionalesdeberáiracompañadadelareglasegúnlacual,elenriquecimientosincausaesesencialmentecompensatorioyporconsiguienteeldemandante,deprosperarlesuspretensiones, solo tendráderechoalmontodelenriquecimiento.Ahora,deadvertirselacomisióndealgúnilícito,faltadisciplinariaofiscal,eljuzgador,enlamismaprovidenciaqueresuelvaelasunto,deberácumplirconlaobligacióndecompulsarcopiasparalasrespectivasinvestigacionespenales,disciplinariasy/ofiscales.”(3).

Como se lee, la tesis de unificación sobre el enriquecimiento sin causa recogió varios de los presupuestos que se preveían para el efecto, restringiendo la posibilidad de reclamar el pago de obras, bienes o servicios sin sustento contractual a unos precisos casos.

En ese sentido, se precisó que no procede la actio in rem verso para reclamar este tipo de acreencias sin una relación contractual, si con ella se pretende desconocer una norma imperativa, como lo son aquellas que prevén los requisitos para la existencia, validez y ejecución de los contratos estatales.

Así, conforme a dicha jurisprudencia se admiten las “hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó”.

Uno de los supuestos en que procede tal reconocimiento, consiste en que se demuestre de manera efectiva que “fueexclusivamentelaentidadpública,sinparticipaciónysinculpadelparticularafectado,laqueenvirtuddesusupremacía,desuautoridadodesuimperiumconstriñóoimpusoalrespectivoparticularlaejecucióndeprestacionesoelsuministrodebienesoserviciosensubeneficio,porfueradelmarcodeuncontratoestataloconprescindenciadelmismo”.

Los hechos cumplidos que alega la accionante en este caso, obedecen a la representación y gestión judicial de los intereses de la demandada, durante el interregno en que se suscribió uno y otro contrato. Sin embargo, no se advierte que, con la actuación de la demandada, se haya generado una expectativa de prórroga del contrato 333 de 2008.

En tales condiciones, aun cuando pueda predicarse la buena fe de la contratista, y más allá del cumplimiento de sus labores en representación de la entidad, fue la demandante la que continuó ejecutando la prestación de sus servicios profesionales sin un sustento contractual y sin que la entidad haya propiciado la confianza para continuar con la ejecución contractual.

Fue solo hasta el 5 de junio de 2008 que se suscribió entre las partes el contrato 1170, por el término de 5 meses.

De modo que, la causa del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento obedeció a la conducta desplegada por la accionante, quien, a pesar de que el contrato 333 de 2008 venció, continuó ejecutando la representación judicial de la entidad y realizando los informes pertinentes, sin advertir una prórroga o adición de dicho contrato.

En todo caso, el apoderado de la parte demandada acierta al señalar que, el artículo 22 del Decreto 115 de 1996, aplicable a CAJANAL debido a la naturaleza jurídica que ostentaba, prohibía legalizar actos administrativos u obligaciones que afectaran el presupuesto de gastos, cuando no reunieran los requisitos legales o cuando configuraran hechos cumplidos, tanto así, que la norma advertía que los ordenadores del gasto que desconocieran este mandato, responderían disciplinaria, fiscal y penalmente.

De manera que, en el acto acusado, en lo que respecta a las facturas 06 y 07 por la prestación de los servicios de la actora entre los períodos del 15 de abril al 14 de mayo de 2008 y del 15 de mayo al 4 de junio de 2008, el liquidador acertó al rechazar la acreencia reclamada por la actora, al no contar con un sustento contractual.

En lo que concierne a las facturas 017 y 014 de los períodos comprendidos entre el 5 de noviembre de 2008 al 4 de diciembre de 2008 y del 5 de diciembre de 2008 al 19 de diciembre de 2009, el análisis resulta ser el mismo, por cuanto, si bien el contrato 1170 del 5 de junio de 2008, tenía un término de 5 meses, el cual vencía el 4 de noviembre de 2008 y la entidad elaboró la prorroga Nº 1 al contrato 1170 de 2008, y estipuló la adición del plazo de dicho contrato hasta el 31 de enero de 2009 o hasta agotar la partida presupuestal (fls. 49 y 50), lo cierto es que, dicha prórroga nunca se perfeccionó, pues solo está suscrita por la demandante, sin que se evidencie la firma del gerente general de la extinta CAJANAL EICE.

Es más, la entidad demandada en la contestación advierte que fue la demandante quien no allegó la copia de la prórroga firmada ni acreditó el cumplimiento de la garantía requerida.

En ese orden de ideas, se encuentra que la prórroga no se perfeccionó ni tampoco se cumplieron de manera efectiva los requisitos para su legalización, y aun cuando la actora alega su buena fe y la confianza legítima que le brindó la administración respecto de la continuación en la prestación de sus servicios profesionales, por lo que continuó con la ejecución de las labores pactadas, lo cierto es que, ello no es excusa para desconocer los requisitos para el perfeccionamiento y ejecución del contrato estatal.

Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática al sostener:

“Si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al margen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con solo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva. Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados. (…) la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho “constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.”. Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.”(4).

Conforme a lo anterior, se advierte que la buena fe para justificar el pago de bienes o servicios bajo la teoría del enriquecimiento sin causa, no es suficiente, más cuando dicho principio debe observarse de manera objetiva y no subjetiva.

Las buena fe objetiva, según la sentencia de unificación antes trascrita “se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados”.

De manera que, no basta con acreditar la buena fe en la ejecución de ciertas prestaciones a favor de una entidad pública, sin un contrato que no se perfeccionó o que no cumplió con los requisitos para su ejecución.

Además el empobrecimiento por la ejecución de ciertas prestaciones y el correlativo enriquecimiento de la entidad, debe advertir que tal circunstancia de menoscabo patrimonial, se haya producido porque la entidad beneficiada hubiere propiciado la ejecución de esas prestaciones.

La expectativa que se generó en la demandante en este asunto, respecto de la prórroga al contrato 1170 de 2008 no es clara, pues aun cuando la entidad la elaboró y se la envió a la accionante para su suscripción, lo cierto es que la misma solo aparece suscrita por la demandante, quien además no acreditó ante la entidad la garantía única de cumplimiento. La indebida legalización o perfeccionamiento de tal prórroga, impide el reconocimiento de las prestaciones efectivamente adelantadas por la accionante, pues aun cuando contó con el visto bueno de la oficina asesora jurídica de CAJANAL, según consta en la certificación visible a folio 50 del cuaderno principal del expediente, no existe un sustento contractual que permita tal reconocimiento.

En tales condiciones, el pago de las facturas 014 y 017 reclamadas por la actora, en virtud de la referida prórroga, tampoco era procedente.

Finalmente, en lo que respecta al contrato 561 del 2 de febrero de 2009, se tiene que la accionante reclamó el pago de las facturas 018 y 109 correspondientes a los períodos del 2 de febrero de 2009 al 1º de marzo de 2009 y del 2 de marzo de 2009 al 1º de abril de 2009.

El referido contrato tenía un plazo de 4 meses, de manera que vencía el 2 de junio de 2009 y fue objeto de una prórroga de dos meses más, suscrita el 28 de mayo de 2009.

Con todo, a folios 240 a 243 del cuaderno principal del expediente se encuentra el acta de liquidación bilateral del contrato 561 de 2009 suscrito entre CAJANAL y la señora Marisol Gómez Rodríguez, en la que se advierte que el plazo del contrato venció el 24 de septiembre de 2009 de conformidad con la prórroga efectuada y que, está de acuerdo con el estado financiero del contrato a la fecha de la liquidación, para los meses de marzo, abril, mayo, junio y julio (fls. 240 a 243).

La referida acta de liquidación en la cláusula tercera estipuló que “de conformidad con lo expuesto, las partes aceptan el contenido de esta liquidación y de la totalidad de las estipulaciones en ella señaladas, dejando expresa constancia de que en todo caso la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación queda a paz y salvo por todo concepto en las relaciones surgidas con relación al contrato objeto de la presente liquidación”.

Igualmente en la cláusula quinta se indicó “cumplido lo anterior las partes suscriptoras del presente documento, declaran que queda liquidado bilateralmente el contrato estatal de prestación de servicios profesionales para ejercer el mandato judicial Nº 561 de 2009. Igualmente, se declaran mutuamente a paz y salvo y libres de cualquier reclamación posterior por todo concepto derivado del mismo. Por consiguiente, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, queda eximida de cualquier obligación y responsabilidad a partir de la fecha de suscripción de este documento”.

Dicha acta fue suscrita por la demandante, de manera que, no encuentra la Sala el sustento para la reclamación efectuada con cargo a las facturas 018 y 109 correspondientes a los períodos del 2 de febrero de 2009 al 1º de marzo de 2009 y del 2 de marzo de 2009 al 1º de abril de 2009 y de la cuenta de cobro 001 de los gastos procesales de febrero y marzo del mismo año, pues, en efecto, dichos períodos corresponden a la vigencia del contrato 561 del 2 de febrero de 2009, frente al cual, la demandante declaró encontrarse a paz y salvo en el acta de liquidación suscrita sin que haya dejado constancia de alguna salvedad.

Así las cosas, la Sala encuentra que, la decisión del liquidador de la extinta CAJANAL EICE, de rechazar la reclamación presentada por la demandante respecto de las facturas 006, 007, 014, 017 018, 019 y la cuenta de cobro 01 de los gastos procesales de febrero y marzo de 2009, fue acertada por las razones antes anotadas.

En consecuencia, la sentencia del 15 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca habrá de revocarse, para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda.

Por último, advierte la Sala que en esta instancia no hay lugar a condenar en costas a ninguna de las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 15 de julio de 2014, y en su lugar, deniéganse las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Reconócese personería jurídica a la doctora Carmen Elisa Jaramillo Espinosa, para actuar como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social (como sucesor procesal de la extinta CAJANAL EICE) en los términos del poder visible a folio 319 del cuaderno principal del expediente.

3. Notifíquese la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo.

4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 Guía para la liquidación de los contratos estatales.

2 Ibídem.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Exp.: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Exp.: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.