Sentencia 2011-01174 de mayo 28 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad. 08001-23-31-000-2011-01174-02

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Rafael Vicente Ricaurte Tesillo

Accionado: municipio de Sabanalarga, Atlántico, y otro

Acción de tutela - impugnación

Bogotá, D.C., veintiocho de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a esta Sala conocer la presente acción de tutela de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.

2. Problema jurídico.

De conformidad con lo expuesto, observa la Sala que el problema jurídico a resolver se circunscribe a establecer si el actuar de las autoridades accionadas ha dado lugar a la transgresión de los derechos fundamentales invocados por el petente, al abstenerse de realizar el pago total de las acreencias laborales reconocidas y adeudadas desde el año 2007, en proveído de 24 de agosto proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Sabanalarga dentro del proceso ejecutivo laboral Nº 0595-05.

3. Fundamentos de la decisión.

3.1. Cuestión previa.

Antes de resolver el fondo del asunto encuentra la Sala, que si bien es cierto, el señor Rafael Vicente Ricaurte Tesillo invocó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad y dignidad humana, también lo es, que la situación fáctica por él descrita se enmarca dentro del derecho a la tutela judicial efectiva. Por lo tanto, en virtud de las amplias facultades constitucionales y legales conferidas al juez constitucional para proteger derechos que encuentre amenazados o vulnerados, esta Sala sujetará su estudio al derecho en mención, de conformidad con lo que a continuación pasa a exponerse.

3.2. La tutela judicial efectiva.

Uno de los presupuestos esenciales del Estado social de derecho es el contar con una debida administración de justicia, pues a través de ella, se protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las garantías de los ciudadanos, así como también, se definen las obligaciones y deberes que le asisten a la administración y a los asociados. La debida administración de justicia consiste entonces, en el deber general de alcanzar la convivencia social y pacífica, de mantener la armonía nacional y asegurar la integridad de los ordenes político, económico y social justos. Para cumplir a cabalidad el logro de los anteriores fines, resulta relevante e indispensable la colaboración de todos los organismos e instituciones para que en el desarrollo de sus funciones tengan presente el compromiso que han adquirido con la sociedad(1).

Por ello, el artículo 2º de la Carta de 1991 establece el deber de las autoridades en general y de las autoridades judiciales en particular, de propender el goce efectivo de los derechos y deberes consagrados en la Constitución. Indica la norma:

“ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.

Para lograr el eficaz y efectivo cumplimiento de los mencionados fines, la jurisprudencia Constitucional ha reconocido, en algunas ocasiones el derecho a la tutela judicial efectiva. Este precepto se caracteriza por establecer un sistema de garantías de naturaleza bilateral, lo que implica que derechos como el acceso a la administración de justicia (art. 229), igualdad (art. 13), la defensa en el proceso (art. 29) y la efectividad de los derechos (arts. 2º y 228), sean predicables a los sujetos procesales y a los ciudadanos en general, que acuden a la administración de justicia(2).

El derecho a la tutela judicial efectiva no solo comprende el reconocer a las personas naturales o jurídicas, la posibilidad de demandar justicia ante las autoridades judiciales del Estado, sino también la obligación correlativa de estas de promover e impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio sea real y efectivo.

En el mismo sentido ha dicho la Corte que no existe duda, que cuando el artículo 229 superior ordena garantizar el derecho a toda persona para acceder a la administración de justicia, está adoptando como imperativo constitucional del citado derecho, su efectividad, el cual comporta el compromiso estatal de lograr en forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales se establezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se creen vulneradas(3).

Es por ello, que con fundamento en el artículo 93 superior, el cual establece que los derechos y deberes se interpretaran de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, ha acogido los mecanismos establecidos en los instrumentos internacionales referentes a este derecho. La Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 8º)(4), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (art. 14)(5), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 18)(6); la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 25)(7), han marcado el desarrollo tendiente a garantizar el derecho de todas las personas a una tutela judicial efectiva de sus derechos(8).

Este plurimencionado derecho está compuesto de tres elementos esenciales; el primero de ellos referente al acceso a la administración de justicia, lo que se traduce en el acceso a la jurisdicción competente para proponer un conflicto; el segundo, integrado por el derecho a obtener una resolución de fondo de la litis para que se haga un estudio profundo de las pretensiones, el cual se verá reflejado en la obtención de una sentencia motivada, razonable, congruente y fundada en derecho; y por último, pero no de menor importancia, el derecho a la ejecución de la sentencia que se profiera, pues exige que el fallo proferido se cumpla y el actor sea reparado en su derecho y compensado, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido, de lo contrario sería convertir las decisiones judiciales y el reconocimiento de derechos que ellas comportan, en simples declaraciones de buenas intenciones.

Esta necesidad de cumplimiento del fallo judicial, hace que necesariamente el derecho subjetivo a obtener su ejecución haga parte del derecho fundamental proclamado. Lo precedente se encuentra relacionado con lo que la jurisprudencia española ha denominado la teoría de interpretación finalista del fallo(9), en efecto, es deber de las autoridades administrativas y judiciales dar un cabal cumplimiento a lo contenido en las sentencias y decisiones judiciales y adoptar en consecuencia, las medidas pertinentes para hacer efectivo el derecho reconocido, en virtud de los principios de acceso a la administración de justicia, economía procesal, eficacia, seguridad jurídica y legalidad entre otros. Lo anterior, comoquiera que en un Estado de derecho todos los poderes, son jurídicos, y están subordinados a la ley como expresión de la voluntad popular, por lo que no existe dentro de este modelo de Estado, poderes autónomos o autoinmunes al derecho.

Como se advierte, la ejecución de las sentencias es una cuestión de vital importancia para la efectividad de los postulados y valores del Estado social de derecho consagrado en el artículo 1º del marco supremo, pues de lo contrario sería difícil hablar de este tipo de Estado cuando no se da un cumplimiento efectivo de las sentencias, como también, cuando no se presta la colaboración eficaz por parte de las autoridades para que dicho cumplimiento se produzca. Y es por ello que se dice, que el derecho a la “tutela judicial efectiva” no es, por lo demás un derecho de libertad, sino un derecho de prestación, que exige que el Estado cree los instrumentos para que el derecho pueda ser ejercido y la administración de justicia prestada. Se trata en consecuencia de un derecho fundamental, en el que se proyecta una serie de derechos, que pueden ser ordenados en torno a la administración de justicia, la obtención de un fallo y la ejecución del mismo. A ello hay que añadir, que el valor real del derecho o el interés protegido cobra verdadera eficacia en el momento en el que se da cumplimiento a todos y cada uno de los elementos que componen el ya referido derecho fundamental.

Realizadas las anteriores precisiones, procederá la Sala a resolver el caso puesto a su consideración y decisión.

4. El caso concreto.

De los antecedentes fácticos del caso se desprende, que el señor Rafael Vicente Ricaurte Tesillo inició en el año 2005 un proceso ejecutivo laboral en contra del municipio de Sabanalarga (Atlántico), en procura de obtener el pago de los valores adeudados por el ente territorial por concepto de acreencias laborales; acción dentro de la cual el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Sabanalarga (Atlántico), profirió el auto de 24 de agosto de 2007 en el que aprobó la liquidación adicional suministrada por el actor, por un valor total de $ 21.799.362.

No obstante en el momento en que el actor interpone la presente acción de tutela, ni la administración pública ha satisfecho las cantidades fijadas en el mentado proveído, ni el juzgador de conocimiento (a pesar de la insistencia del recurrente), ha adoptado las medidas adecuadas para promover y activar la ejecución de dicha sentencia, autoridades que justifican su omisión en el proceso de reestructuración que en virtud de la Ley 550 de 1999 se adelantó al interior del municipio de Sabanalarga.

Es preciso reconocer, que como lo afirmó el accionante, la conducta pasiva de las autoridades administrativas y judiciales mencionadas, constituye sin duda alguna una violación del derecho a la tutela judicial efectiva en su componente esencial del derecho de ejecución. En efecto, como se estipuló en párrafos precedentes, este derecho no se agota con el supuesto del interesado de acceder a la administración de justicia, ni tampoco haber manifestado y defendido su pretensión jurídica en igualdad de condiciones con la contraparte, y menos aún, en la resolución en derecho y de fondo del asunto expuesto; sino exige también, que para su cabal realización el fallo judicial proferido se cumpla, y para el caso se cancelen las sumas adeudadas y ya reconocidas al señor Rafael Vicente Ricaurte Tesillo en el auto de 24 de agosto de 2007.

Cabe precisar en este punto, que la eficacia real de la Resolución 18 de 24 de enero de 2002 proferida por la administración y la orden judicial de 24 de agosto de 2007, las cuales han cobrado firmeza, no se satisfacen con la expedición de las órdenes mismas, sino que exige además, que los órganos administrativos y judiciales reaccionen frente a los obstáculos que puedan generarse encaminados al incumplimiento de las órdenes allí contenidas. Y es que no puede ser de otra manera, pues solo así se garantiza la eficacia real, en especial de las decisiones judiciales y por ende, el control jurisdiccional sobre la administración, y correlativamente, la satisfacción de los derechos de quienes han recibido respuesta favorable a su petitum, sin obligarles a asumir la carga de un nuevo proceso, que resultaría incompatible con el tantas veces mencionado derecho a la tutela judicial efectiva, desconociendo a todas luces la efectividad del derecho amparado y los fines esenciales del Estado social de derecho.

Asimismo, porque la naturaleza y fin de la Ley 550 de 1999 es el de intervenir en los servicios públicos y privados, para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, asegurar que todas las personas, en particular los de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, y promover el desarrollo armónico de las regiones(10), y por ello es que el ente territorial, no debe desconocer en ningún momento las obligaciones que ha adquirido, en especial las expuestas en el sub examine.

Por lo tanto, no es de recibo para esta Sala la omisión de las autoridades administrativas y judiciales de hacer efectiva la decisión contenida en el auto de 24 de agosto de 2007; en primer lugar, porque la obligación fue reconocida administrativamente por el ente territorial a través de la Resolución 18 de 24 de enero de 2002 en la que se estableció que se adeudaba por concepto de prestaciones sociales la suma de $ 2.362.962. En segundo lugar, porque ante la ausencia del correspondiente pago se inició el proceso ejecutivo laboral mentado que culminó con el prenombrado auto de 24 de agosto de 2007 en el que se ordenó judicialmente el pago por un valor total de $ 21.799.362 por concepto de cesantías, intereses moratorios y agencias en derecho. Y finalmente, porque el proceso de reestructuración de la entidad territorial se inició con la Resolución 1520 de 31 de mayo de 2010, es decir ocho (8) años después de que la administración reconociera deber al tutelante las cifras correspondientes a sus acreencias laborales y dos (2) años y ocho (8) meses después de que se ordenara judicialmente a aquella el pago de las acreencias laborales reclamadas y reconocidas al actor.

Se concluye entonces, que en el sub júdice no se está discutiendo el reconocimiento de un derecho o su titularidad, sino la eficacia y cumplimiento de una sentencia ejecutiva por parte de la autoridad accionada. En efecto, su conducta negligente ha hecho que el señor Rafael Vicente Ricaurte Tesillo haya tenido que esperar por diez (10) años para que se haga efectiva una obligación reconocida administrativa y judicialmente, circunstancia que a todas luces configura una transgresión iusfundamental de su derecho a la tutela judicial efectiva.

Lo precedente conlleva indiscutiblemente a conceder el recurso de amparo invocado y en consecuencia se avalará el pago de las acreencias laborales por él reclamadas. En virtud de la protección conferida, la Sala revocará la providencia de 12 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró improcedente la acción de tutela y en su lugar, ordenará al alcalde del municipio de Sabanalarga (Atlántico) que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, adelante los trámites pertinentes para cancelar al petente las cifras adeudadas y reconocidas por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Sabanalarga en auto del 24 de agosto de 2007 y en un plazo máximo de cinco (5) días siguientes al vencimiento del plazo anterior haga entrega al señor Rafael Vicente Ricaurte Tesillo de la totalidad de los valores reclamados, conforme a la parte resolutiva de este fallo. Asimismo, informará inmediatamente a esta autoridad judicial del cumplimiento de la orden aquí impartida.

De igual forma, con el fin de tomar medidas encaminadas a superar la transgresión de las normas superiores y en virtud del deber de colaboración que debe existir entre las ramas del poder público, todas encaminadas a la garantía de los derechos fundamentales (C.P., arts. 2º, 113) y al cumplimiento de los fines y objetivos del Estado social de derecho, estima necesario esta Sala instar al juez segundo promiscuo del circuito de Sabanalarga, Atlántico, y a la Procuraduría General de la Nación, Regional Atlántico, para que de acuerdo con sus competencias constitucionales (arts. 2º, inc. 2º, y 118) vigilen el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

I. REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 12 de abril de 2012, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por Rafael Vicente Ricaurte Tesillo contra el municipio de Sabanalarga (Atlántico). En su lugar dispone:

II. AMPÁRASE el derecho a la tutela judicial efectiva del señor Rafael Vicente Ricaurte Tesillo, en consecuencia,

III. ORDÉNASE al alcalde municipal de Sabanalarga (Atlántico) que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, adelante los trámites pertinentes para cancelar al petente las cifras adeudadas y reconocidas por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito Judicial de Sabanalarga en auto de 24 de agosto de 2007 y en un plazo máximo de cinco (5) días siguientes al vencimiento del plazo anterior, haga entrega al señor Rafael Vicente Ricaurte Tesillo de la totalidad de las cifras adeudadas al actor. Así mismo, deberá informar inmediatamente a esta autoridad judicial del cumplimiento de la orden aquí impartida.

IV. COMUNÍQUESE lo aquí resuelto al Juez Segundo Promiscuo del Circuito Judicial de Sabanalarga (Atlántico) y a la Procuraduría Regional del Atlántico, para que vigilen el cumplimiento de la orden dispuesta en el numeral III de el presente fallo.

V. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

VI. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase”.

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-037-1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-454-2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(3) Corte Constitucional, Sentencia T-247-2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(4) Declaración Universal de Derechos Humanos: “ART. 8º—Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley”.

(5) Pacto Internacional de los Derechos de los Derechos Civiles y Políticos: “ART. 14.—1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”.

(6) Declaración Americana de Derechos Humanos: “ART. 18.—Derecho de justicia: Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente”.

(7) Convención Americana sobre los Derechos Humanos: “ART. 25.—Protección Judicial: 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados partes se comprometen:

a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-318-1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(9) En varias oportunidades la Jurisprudencia Constitucional Española ha consagrado la garantía de “la interpretación finalista del fallo” indicando, que ha de inferirse de cada uno de estos, todas sus naturales consecuencias. En las sentencias STC 148/1989 (FJ 4), 125/1987 (FJ2), 92/1988 (FJ 2) se refirió a este asunto indicando: “el juez de la ejecución ha de apurar siempre, en virtud del principio pro actione, del de economía procesal y, en definitiva, de su deber primario de tutela, la posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él todas sus naturales consecuencias en relación con la causa petendi...”.

(10) Sentencia C-493 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.