SENTENCIA 2011-01179/0599-2016 DE DICIEMBRE 1 DE 2016

 

Sentencia 2011-01179/0599-2016 de diciembre 1 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 080012331000201101179 01 (0599-2016).

Actor: Mery Sofía Guzmán Gutierrez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, Contraloría Distrital de Barranquilla.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Decreto 1 de 1984.

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Bogotá, D.C., primero de diciembre de dos mil dieciséis.

«EXTRACTOS: Consideraciones

Problemas jurídicos.

Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas:

1. ¿La sanción moratoria de que trata la Ley 344 de 1996 en concordancia con la Ley 50 de 1990, reclamada por la demandante se debe reconocer por el periodo comprendido entre el 21 de abril de 2005 y el 12 de mayo de 2010, o la misma se encuentra afectada por el fenómeno de la prescripción?

2. ¿El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla es la entidad que debe pagar la condena impuesta en primera instancia?

A efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Subsección abordará el estudio de los siguientes temas: (i) Prescripción de la sanción moratoria; (ii) Las contralorías territoriales deben asumir el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías a sus empleados

1. Prescripción de la sanción moratoria.

En el recurso, tanto la Contraloría Distrital como la demandante se refirieron a la prescripción plasmada en el artículo 151 del Código Sustantivo del Trabajo.

En lo que concierne a la prescripción trienal de carácter laboral, la Sección Segunda en sentencia de unificación(1), determinó que la norma aplicable es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, el cual señala:

“ART. 151.—Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero solo por un lapso igual”.

Lo anterior, comoquiera que el término de prescripción previsto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, se fijó para los derechos en ellos contenidos, dentro de los cuales no se encuentra la sanción moratoria de que trata el artículo 99, ordinal 3º de la Ley 50 de 1990.

Así las cosas, la sanción moratoria deberá solicitarse a la administración dentro de los tres años siguientes al que se hace exigible la obligación, aun cuando el vínculo laboral este vigente, so pena de verse afectada por el fenómeno de prescripción.

En relación con esta sanción, la Sección Segunda de esta corporación en sentencia del 25 de agosto de 2016(2) unificó su criterio, en el sentido de indicar que el trabajador tiene la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración a partir de que la misma se causa, teniendo en cuenta el término de prescripción trienal señalado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y lo previsto en el artículo 104 de la Ley 50 de 1990, que le impone al empleador la obligación de entregar a su empleado un certificado de la liquidación efectuada a 31 de diciembre, es decir, le pone en conocimiento a este último el estado de sus cesantías. Permitiéndole con ello percatarse si hay o no mora por parte de la entidad empleadora.

Al mismo tiempo, precisó los siguientes aspectos relevantes sobre dicha indemnización:

i) De forma general el reconocimiento y pago de esta sanción va desde el momento mismo en que se produce hasta que se hace efectivo el pago, no obstante, en aquellos casos en los que esta se prolongue en el tiempo, deberá tomarse como límite final la fecha de pago efectivo o desvinculación del servicio. Pues a partir de esta última situación surge una obligación distinta para el empleador, consistente en el pago de las cesantías definitivas y ya no anualizadas.

ii) El salario que habrá de tenerse en cuenta para la liquidación de esta indemnización será el que devengue el trabajador al momento en que surja la mora, debido a que la obligación de consignación de las cesantías debe efectuarse antes del 15 de febrero del año siguiente a su causación, es decir, que la mora se genera ante el desconocimiento de dicha fecha.

En los casos en que concurran diferentes periodos de cesantías anualizadas sin consignar, la sanción no correrá en forma independiente por cada uno de los años, sino que se reconocerá una única sanción que va desde el primer día en que se causó respecto del primer periodo hasta aquel en que se produzca el pago de la prestación o se retire del servicio

Para el caso concreto se observa que la demandante solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías e intereses de las mismas por los años 2004 a 2006. Aquí cabe precisar que de conformidad con la sentencia de unificación antes enunciada, el cómputo del término de prescripción se cuenta desde que la obligación se hizo exigible, esto es, a partir del 15 de febrero del año siguiente a la causación de las cesantías. De acuerdo con lo anterior, tenemos para el caso presente:

CesantíasFecha en que se hizo exigible el pago de la sanción moratoria. Comienzo término de prescripción
Año 200415 de febrero de 2005
Año 200515 de febrero de 2006
Año 200615 de febrero de 2007

Analizado lo anterior, la Subsección advierte que en el presente caso operó el fenómeno de la prescripción, como quiera que solo hasta el día 21 de abril de 2008, la demandante presentó la petición referente al pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías. En ese sentido, se debe declarar prescrita la sanción moratoria causada con tres años de anterioridad a dicha fecha, es decir, solo procede el pago de las sumas adeudadas con posterioridad al 21 de abril de 2005, tal como lo señalo el a quo.

Debe anotarse que en aquellos casos como el presente, en que concurren diferentes periodos de cesantías anualizadas sin consignar, la sanción no correrá en forma independiente por cada uno de los años, sino que se reconocerá una única sanción que va desde el 21 de abril de 2005 hasta el día en que se produjo el pago de la prestación, esto es, el 12 de mayo de 2010 (fls. 69-72, 228-234, cdno.1).

Nótese que a pesar de que el Tribunal Administrativo declaró la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 21 de abril de 2005, ordenó el restablecimiento desde el 16 de febrero de 2005, razón por la que se modificará en este punto la sentencia de primera instancia.

En conclusión: Solo procede el reconocimiento de la sanción moratoria desde el 21 de abril de 2005 en adelante y hasta el 12 de mayo de 2010.

2. Las contralorías territoriales deben asumir el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías a sus empleados.

El inciso 4º del artículo 267 de la Constitución Política señala que “[…] La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal […]”. En igual sentido lo contempla el artículo 155 de la Ley 136 de 1994. Esta última determinó que el régimen del control fiscal de los municipios se rige, entre otras normas, por lo dispuesto en la Ley 42 de 1993 (art. 154).

Precisamente el artículo 66 de la Ley 42 de 1993 ordenó a las asambleas departamentales y a los concejos municipales en desarrollo del artículo 272 de la Constitución “[…] dotar a las contralorías de su jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de tal manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas […]”.

Por otro lado, la Ley 617 de 2000 reguló entre otros aspectos, la financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, advirtiendo que estas deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación. El artículo 10 de la mencionada norma, fijó el valor máximo de los gastos de los concejos, personerías, y contralorías distritales y municipales.

Ahora, en el año 2010 se expidió la Ley 1416 mediante la cual se dictaron normas para el fortalecimiento del control fiscal, la cual en su artículo 3º señaló que las entidades territoriales asumirían de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las contralorías.

No obstante, dicho artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-643 del 2012, por las razones que se exponen a continuación:

“[…] Para la Corte, la disposición demandada lleva consigo la disminución del nivel de fuerza de la restricción presupuestal de las contralorías de las entidades territoriales, pues espera que sus gastos sean cubiertos por otra entidad, lo que favorece que no se esfuerce en desplegar la debida diligencia en la gestión administrativa a su cargo y por tanto, termine por afectar la eficiencia en el control fiscal, contrario a la finalidad que se busca por la ley.

Por último, la Corte encontró que la disposición acusada desconoce abiertamente la autonomía territorial, como quiera que al asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e indemnizaciones de las respetivas contralorías, deriva en un aumento de los costos de la administración territorial, que no dependen de la decisión tomada en materia presupuestal por las autoridades y órganos locales, en desarrollo de las atribuciones que les confieren los artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política […]”.

En este punto es preciso indicar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, las sentencias de constitucionalidad tienen, por regla general, efectos hacia el futuro, salvo que la Corte Constitucional en la misma providencia les otorgue otro carácter(3). Específicamente cuando una norma es declarada inexequible, el efecto inmediato es que la misma no puede seguir rigiendo ninguna situación hacia el futuro pero sí puede tener aplicación retrospectiva, esto es, pueden gobernar situaciones que se han originado con anterioridad al pronunciamiento pero que aún no se han consolidado(4). De manera que la inexequibilidad del artículo 3º de la Ley 1416 de 2010 también afecta las obligaciones de las contralorías territoriales que estaban en disputa al momento de proferirse la sentencia, esto es, que no se habían definido, y por tanto, ya no es obligatorio para el ente territorial asumir dicha carga.

Se suma a lo anterior que si bien son los departamentos, municipios o distritos quienes financian el funcionamiento de las contralorías territoriales, no son los encargados de asumir con cargo a su presupuesto y con la consecuente afectación de sus finanzas, las condenas que se impongan a las contralorías por la sanción moratoria, como quiera que tales entes de control gozan de autonomía administrativa y financiera y además, son las responsables del cumplimiento de las obligaciones laborales del personal a su cargo, y del pago de las sanciones que se deriven por su incumplimiento.

Esa ha sido la posición de la Subsección B de esta Sección, que en caso idéntico al aquí tratado y resolviendo como problema jurídico quién debía hacerse cargo del pago de la condena, si el ente territorial o la contraloría señaló lo siguiente(5):

“[…] Así las cosas, si bien es cierto el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla es el encargado de ejercer la representación judicial en el presente asunto, también lo es que, no está obligado a asumir con cargo a su presupuesto, afectando sus finanzas públicas, las condenas que le sean impuestas a la Contraloría Distrital, pues esta última goza de autonomía administrativa y presupuestal.

Por lo anterior, en el presente caso es la Contraloría Distrital de Barranquilla la encargada de cancelar la condena impuesta, de acuerdo con los presupuestos que rigen la estructura Estatal, más aun, teniendo en cuenta que no existe en el presente caso norma alguna que obligue al Distrito de Barranquilla a asumir directamente las obligaciones emanadas de los vínculos laborales originados en una relación legal y reglamentaria, con la Contraloría Distrital, en tal sentido habrá que aclararse el numeral tercero de la sentencia recurrida […]”.

Se concluye entonces que los departamentos, municipios o distritos según sea el caso, son quienes financian el funcionamiento de las contralorías territoriales. Ahora, las entidades territoriales no tienen la obligación de asumir con su propio presupuesto las condenas que se impongan derivadas de vínculos laborales en contra de las contralorías porque: (i) No existe norma que les imponga tal obligación, toda vez que el artículo 3º de la Ley 1416 de 2010 fue declarado inexequible y; (ii) porque las contralorías cuentan con autonomía presupuestal y financiera.

Ahora, en relación con el fondo cuenta de liquidación de la Contraloría creado en el Acuerdo 011 de 2006 por el Concejo Distrital de Barranquilla, se advierte que el mismo hace parte de un encargo fiduciario que maneja los recursos del Distrito a efectos de ejecutar el acuerdo de reestructuración de pasivos adelantado por la entidad territorial en los términos de la Ley 550 de 1999, del cual no se hizo acreedora la accionante (fl. 238, cdno.1).

En ese sentido, el pago de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia corresponde solo a la Contraloría Distrital de Barranquilla, y no existe solidaridad para dichos efectos con el ente territorial.

En conclusión:

El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla no es la entidad que debe pagar la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías ordenada en la sentencia de primera instancia porque la Contraloría Distrital goza de autonomía presupuestal y financiera, luego le es perfectamente posible asumir sus obligaciones. Por tanto se confirmará en ese sentido la providencia recurrida.

Finalmente, respecto de la indexación solicitada por la parte demandante, se estima que la misma no tiene vocación de prosperidad, por cuanto se entiende que la sanción moratoria que prevé el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no solo cubre la actualización monetaria sino que es incluso superior a ella.

Decisión de segunda instancia.

Por lo expuesto la Sala considera que se impone modificar el numeral cuarto de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico (Subsección de Descongestión), en el sentido de indicar que la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo se debe reconocer y pagar a partir del 21 de abril de 2005 hasta el día 12 de mayo de 2010, indicando además que la sanción no correrá en forma independiente por cada uno de los años, sino que se reconocerá una única sanción.

En todo lo demás se confirmará la sentencia de primera instancia.

Condena en costas.

Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍQUESE el numeral 4º de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico (Subsección de Descongestión), así:

“NUM. 4º—Como consecuencia de la anterior declaración, condénese a la Contraloría Distrital de Barranquilla, a reconocer y pagar a favor de la señora Mery Sofía Guzmán Gutiérrez, la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo, a partir del 21 de abril de 2005 hasta el día 12 de mayo de 2010.

La sanción no correrá en forma independiente por cada uno de los años, sino que se reconocerá una única sanción que va desde el 21 de abril de 2005 hasta el día en que se produjo el pago de la prestación, esto es, el 12 de mayo de 2010”.

2. En todo lo demás, confírmese la providencia apelada.

3. Sin condena en costas en esta instancia.

4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”».

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alfonso Vargas Rincón, sentencia de 20 de noviembre de 2014, Actor: Javier Enrique Muñoz Fruto, número interno 3404-2013.

2 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, número interno 0528-2014, Actor: Yesenia Esther Hereira Castillo, Demandado: Municipio de Soledad (Atlántico).

3 Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

4 Sentencia T-389 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015), expediente 080012333000201200045 01, número interno: 0062-2014, Actor: Anthony Rodríguez Villa, Demandado: Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, Contraloría Distrital de Barranquilla.