Sentencia 2011-01247 de febrero 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 08001-23-31-000-2011-01247-01 (3517-2014)

Consejero Ponente:

Dr. Carmelo Perdomo Cuéter

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Universidad del Atlántico

Demandado: Roque Jiménez Urriola

Tema: Reconocimiento pensión de jubilación conforme a convención colectiva de trabajo de 1976.

Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

5.1. Competencia.

Conforme a la preceptiva del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, esta corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.

5.2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si ¿la pensión reconocida por la accionante al demandado, el 14 de marzo de 1994, en aplicación de la convención colectiva del trabajo de 1976, quedó revalidada conforme a lo previsto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993?

5.3. Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta corporación, se destaca:

a) Fotocopia auténtica de Resolución 378 de 14 de marzo de 1994, del rector de la Universidad del Atlántico y del gerente de su caja de previsión social, por la cual se reconoce y ordena el pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Roque Jiménez Urriola, en cuantía de $ 584.262, a partir del retiro [feb. 1º/94] (fls. 22-24 y 138-140).

b) Fotocopia auténtica de la cédula ciudadanía 9.055.351 del accionado, en la que está consignado que nació el 13 de julio de 1944 (fl. 25).

c) Fotocopia auténtica de Resolución 126 de 2 de febrero de 1994, del rector de la Universidad del Atlántico, por la cual se le acepta al demandado la renuncia del cargo de docente que desempeñaba en el Instituto Pestalozzi, desde el 1º de febrero de 1994 (fl. 26).

d) Fotocopia de Acuerdo Superior 9 de 18 de agosto de 1999, del consejo superior de la Universidad del Atlántico, por el que se suprime la caja de previsión social de la Universidad del Atlántico (fls. 85-92).

e) Fotocopia de Acuerdo 2 de 21 de enero de 1976, «Por el cual se clasifican a los servidores de la Universidad del Atlántico en empleados públicos y trabajadores oficiales» (fls. 123-124).

f) Fotocopia de certificación del jefe de personal de la Universidad del Atlántico, de 22 de febrero de 1995, en el que se declara que el accionado fue nombrado como profesor de tiempo completo por resolución de 19 de marzo de 1971 del consejo directivo y tomó posesión el 14 de abril siguiente (fl. 135).

g) Fotocopia auténtica de convención colectiva de trabajo, suscrita entre el Sindicato de Trabajadores de la Universidad del Atlántico (SINTRAUA) y sus directivos, el 5 de abril de 1976 (fls. 219-228).

De las pruebas que obran en el expediente, se infiere que el demandado se vinculó a la Universidad del Atlántico como profesor de tiempo completo el 14 de abril de 1971 y se retiró a partir del 1º de febrero de 1994, fecha en que comenzó a disfrutar de su pensión de jubilación, conforme a la Resolución 378 de 14 de marzo de 1994, del rector de la Universidad del Atlántico y del gerente de su caja de previsión social; es decir, prestó servicios durante 22 años, 9 meses y 16 días y se le otorgó la prestación a la edad de 49 años.

Esta pensión le fue conferida al demandado, en calidad de trabajador oficial, con base en el artículo 9º, letra b), de la convención colectiva de trabajo, de 5 de abril de 1976, signada entre el Sindicato de Trabajadores de la Universidad del Atlántico (SINTRAUA) y el rector de la universidad, que dice:

ART. 9º—La universidad pagará a los profesores y trabajadores la pensión de jubilación según las siguientes reglas:

[...].

b) Con quince (15) o más años de servicio y menos de veinte (20) a cualquier edad si es retirado sin justa causa o renuncia voluntariamente.

[...].

En el presente asunto, la aplicación de la citada convención, según lo manifiesta el accionado, obedece a que el consejo superior de la Universidad del Atlántico, el 21 de enero de 1976, expidió el Acuerdo 2, en el que clasificó a los servidores de la Universidad del Atlántico en empleados públicos y trabajadores oficiales. Y, en su artículo 2º, estableció que, entre otros: «Son trabajadores oficiales las personas que desempeñan los siguientes cargos: Profesores titulares, profesores auxiliares, profesores asistentes, profesores adjuntos [...]». El demandado se vinculó a la universidad en calidad de empleado público.

En este orden de ideas, se ha de recordar que para la época en que se dictó el citado Acuerdo 2 de 1976, con fundamento en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968(2), la Constitución Nacional de 1886 preceptuaba en su artículo 76, numeral 9º, que correspondía al Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas ejercer, entre otras, las siguientes atribuciones: «Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales» (resaltado fuera de texto).

Significa lo anterior que el consejo superior de la Universidad del Atlántico no estaba autorizado para establecer, por medio del Acuerdo 2 de 1976, el régimen prestacional de los profesores que allí procuraban sus servicios, al clasificarlos como trabajadores oficiales cuando, en realidad, ostentaban la calidad de empleados públicos por su vinculación legal y reglamentaria, y, sobre todo, porque invadían la competencia asignada al Congreso de la República. En tal sentido, se pronunció, años más tarde, la Corte Constitucional, a través de Sentencia C-484 de 30 de octubre de 1995, con ponencia del magistrado Fabio Morón Díaz, al declarar inexequible la expresión «En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo», del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968:

[...].

Así las cosas, resulta que los establecimientos públicos no se encuentran en capacidad de precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de clasificar los empleos de la administración nacional, que desde luego, para entidades en las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la categoría de los empleados públicos por principio, con las excepciones que establezca la ley.

[...].

Luego, el artículo 150, numeral 19, letra e), de la actual Constitución Política faculta al Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas ejercer, entre otras, las siguientes funciones: «19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: [...] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública».

Y con base en ello, el Congreso expide la Ley 4ª de 18 de mayo de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y, en su artículo 12, ordena que «el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad» (resaltados no son del texto).

Fuera de esto, el Congreso dicta la Ley 30 de 28 de diciembre 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, y, en su artículo 77, de manera categórica, prescribe: «El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan».

De tal suerte que como se ha dicho, el consejo superior de la Universidad del Atlántico carecía de competencia para expedir el Acuerdo 2 de 21 de enero de 1976, en el que clasificó a los servidores de la ·universidad en empleados públicos y trabajadores oficiales; y entre estos últimos incluyó a los profesores, a quienes, de conformidad con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, no podía aplicárseles la convención colectiva de trabajo de 1976, en su condición de empleados públicos, por su vinculación legal y reglamentaria. Señala la norma:

Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, (aun cuando no puedan declarar o hacer huelga).

Sin embargo, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, sobre situaciones jurídicas definidas por disposiciones municipales o departamentales, determinó lo siguiente:

Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas (texto en resaltado inexequible Sent. C-410/97).

Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.

Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente ley.

Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional, salvo el texto resaltado en negrillas, por medio de Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, con ponencia del magistrado Hernando Herrera Vergara, al considerarse que las situaciones jurídicas individuales consolidadas en materia de pensiones con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, en desarrollo del mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por una nueva ley. Al respecto, dice la sentencia:

[...].

El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

[...].

Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la Ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley.

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (L. 100/93).

No sucede lo mismo con la expresión contenida en el citado inciso segundo acusado, en virtud de la cual tendrán igualmente derecho a pensionarse con fundamento en las disposiciones señaladas, quienes cumplan “dentro de los dos años siguientes” los requisitos exigidos en dichos preceptos para pensionarse. A juicio de la Corte, ello quebranta el ordenamiento superior, ya que equipara una mera expectativa con un derecho adquirido. Ello impide que los que están próximos a pensionarse —es decir, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la ley— y que tan solo tienen una mera expectativa de adquirir el derecho, puedan hacerse acreedores a los beneficios propios de la Ley 100 de 1993.

Y es que si a diciembre de 1993 cuando entró en vigencia dicha ley, los trabajadores aún no habían adquirido el derecho pensional, no hay razón alguna que justifique que a los mismos se les aplique, cuando tan solo tienen una mera expectativa frente a una ley vigente, dichos preceptos pues ello genera una situación abiertamente violatoria de la igualdad, pues así como la expectativa se genera para quienes esperan pensionarse dentro de los dos años, por qué no para quienes cumplan los requisitos legales dentro de los dos años y un día o más?; nótese que lo que dispone la Constitución es que se garantizan los derechos ya adquiridos, que no pueden ser desconocidos por una ley posterior, y no las meras expectativas. Por ende, dichos trabajadores quedarán sometidos, al momento en que respecto de ellos se consolide el derecho pensional, a las normas legales vigentes para aquel entonces, es decir, las contenidas en la Ley 100 de 1993.

[...].

Como puede verse, las condiciones del accionado encuadran dentro de los presupuestos establecidos en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, puesto que, a pesar de que su naturaleza de empleado público fue modificada por la de trabajador oficial, según el Acuerdo 2 de 21 de enero de 1976, y le fuera aplicada la convención colectiva de trabajo de 5 de abril siguiente [art. 9º, letra b)](3) para reconocerle la pensión de jubilación, por medio de la Resolución 378 de 14 de marzo de 1994 (a partir de feb. 1º de los mismos mes y año), su situación jurídica se encontraba definida con anterioridad a la entrada en vigor del sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, el 30 de junio de 1995, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados(4).

Y sobre esto último, de las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, como son las acordadas en las convenciones colectivas de trabajo, la Sala precisa que, en sentencia de 29 de septiembre de 2011 de esta Sección(5), se determinó que «en criterio que ahora unifica la Sala, las convenciones colectivas están dentro de los supuestos establecidos en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993».

En vista de lo anterior, en un caso similar al presente, la Subsección A de esta sección, en sentencia de 6 de mayo de 2015(6), discurrió así:

[...].

Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio en integridad, sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la cual le asiste a la señora Auristella Córdoba Méndez la garantía del respeto a sus derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, motivo suficiente para desestimar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el ente universitario y confirmar la decisión de primera instancia.

[...].

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia apelada que negó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la Universidad del Atlántico contra el señor Roque Jiménez Urriola, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase.»

2 ART. 5º—Empleados públicos y trabajadores oficiales. «Las personas que prestan sus servicios en los ministerios; departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.

[...]».

3 Convención colectiva de trabajo de 1976. ART. 9º—[...] b) «Con quince (15) o más años de servicio y menos de veinte (20) a cualquier edad si es retirado sin justa causa o renuncia voluntariamente». El demandado, como se anotó, se jubiló con 22 años, 9 meses y 16 días de servicio y 49 años de edad.

4 Ley 100 de 1993, artículo 151. Vigencia del sistema general de pensiones. «El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de la vigencia de la misma.

PAR.—El sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental».

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de septiembre de 2011, expediente 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-10), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, actora: Universidad del Atlántico, demandada: Julia Lourdes Llanos Borrero.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 08001-23-31-000-2006-02501-01 (1884-13), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, actora: Universidad del Atlántico, demandada: Auristella Córdoba Méndez.