Sentencia 2011-01385 de octubre 25 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01385-00(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Caja Nacional de Prevision Social Cajanal

Demandado: Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y otro.

Bogotá, D.C., veinticinco de octubre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Estima la entidad actora vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia por parte del Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de las providencias de 16 de marzo y 29 de julio de 2011 respectivamente, que rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el señor Crisóstomo León Delgado.

Al respecto la Sala observa:

El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente.

Tratándose de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación viene afirmando su improcedencia(1) fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos.

De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado social de derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela.

Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta subsección, no obstante, cuando con la providencia se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia ha declarado procedente la acción y ha tutelado los derechos fundamentales vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión.

Lo anterior, teniendo en cuenta que en tales casos los pilares que se pretenden defender no se ven afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica etc.

En atención a lo expuesto por la Sala Plena, y dado el carácter excepcionalísimo de la acción de tutela como mecanismo para infirmar una providencia judicial, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 228), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza.

En el asunto en examen se observa lo siguiente:

El Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación contra la Resolución 41501 de 18 de agosto de 2008, proferida por la entidad en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral de Cienaga (Magdalena), que ordenó reconocer la pensión gracia del señor Crisóstomo León Delgado, con fundamento en lo siguiente:

“Teniendo en cuenta lo anterior, advierte el despacho que el acto administrativo que reconoció la pensión gracia al demandante, fue dictado en cumplimiento de una orden judicial, es decir no refleja la libre voluntad de la administración.

En efecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo al regular la posibilidad de demanda contra los actos particulares, señala que procede contra los actos que pongan término a un proceso administrativo, disposición concordante con el artículo 49, ibídem, que establece la improcedencia general de recursos en vía gubernativa contra los actos de trámite, preparatorios o de ejecución. (...).

Visto lo anterior, considera el despacho que la presente demanda es una forma indirecta de pretender que el juez ordinario enjuicie el fallo de tutela definitivo proferido por el Juez Primero Laboral de Ciénaga - Magdalena que ya hizo tránsito a cosa juzgada, y es también una forma soterrada de intentar desacatar un fallo, lo cual vulnera el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica. En efecto, de esta manera se pretende que por intermedio del juez administrativo se reviva un aso en firme en el cual Cajanal no hizo uso de los recursos de ley para impugnar el fallo de tutela.

En ese orden de ideas, es claro que la caja no puede, empleando artificiosamente la acción de lesividad, pedir al juez ordinario que emita un fallo judicial que ordene incumplir otro de tutela que se encuentra ejecutoriado, por más equivocado que este hubiere sido.

Corolario de lo anterior es que al no existir acto administrativo definitivo por enjuiciar es del caso rechazar la presente demanda, atendiendo a los principios de cosa juzgada, estabilidad jurídica, confianza legítima, por economía y celeridad, puesto que de seguirse con el curso del proceso forzosamente conllevaría a un fallo inhibitorio respecto del fondo del asunto.

Contra la providencia que rechazó la demanda la entidad interpuso el recurso de apelación, el cual fue decidido desfavorablemente a sus intereses por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expresando para el efecto:

“Al examinar el contenido de la Resolución 41501 de 18 de agosto de 2006, que reconoció un derecho pensional en cumplimiento de un fallo de tutela, proferido por el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga - Magdalena, la Sala encuentra, que si bien es cierto es admisible la impugnación de un acto que reconoce un pensión que se haya proferido en cumplimiento de una sentencia judicial, para tales efectos, la Ley 797 en su artículo 20 dispuso:

“ART. 20.—Revision de reconocimiento de sumas periodicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Lo anterior significa, que esta corporación no es la competente para revisar la legalidad de dicho acto, puesto que la competencia corresponde al honorable consejo de Estado o a la Corte Suprema de Justicia, mediante recurso extraordinario de revisión establecido en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Laboral, como lo indicó la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-835 de 2003, al efectuar el examen de constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, donde señaló:

(…).

5. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

El artículo 20 demandado está referido a las providencias judiciales y a las transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que, respectivamente, en cualquier tiempo hayan decretado o decreten, o acordado, el reconocimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Esos actos podrán ser revisados por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy de Protección Social), del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, para lo cual se surtirá el procedimiento propio del recurso extraordinario de revisión, previsto en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Laboral, según corresponda, con apoyo en las causales estipuladas en estos estatutos y en las siguientes:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y,

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”

Esto quiere decir, que la vía expedita no es la elegida por la entidad demandante, sino en los términos de la sentencia”.

Considera la Sala que en el presente asunto la acción de tutela es el medio idóneo para la protección de los derechos fundamentales de la parte actora, toda vez que ya ha interpuesto los recursos que la ley le concede, concretamente el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda.

De los hechos expuestos por la parte demandante, se desprende la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, con las providencias que mediante la presente acción de tutela se impugnan, por las razones que a continuación se exponen:

La Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, contra la Resolución 41501 de 18 de agosto de 2006, por el cual reconoció al señor Crisóstomo León Delgado una pensión gracia, por considerar que dicho acto desconocía normas de orden superior.

En primer lugar, es preciso señalar que si bien la administración se encuentra imposibilitada para revocar o modificar actos que haya expedido para revocar o modificar situaciones jurídicas particulares y concretas sin el consentimiento del afectado en virtud del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, también es cierto que tiene la posibilidad de demandar los actos administrativos expedidos por ella misma.

Dicha acción denominada doctrinaria y jurisprudencialmente “de lesividad”, le permite que en defensa del interés público y del orden jurídico y ante la existencia de actos que vulneren este último, demande sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativo, dentro del término concedido por el numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

En este orden de ideas, cuando la administración ha expedido un acto administrativo que reconozca prestaciones periódicas, y respecto del cual considere fue emitido con violación del orden jurídico, puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que determine su legalidad.

Ahora bien, argumenta el tribunal sdministrativo en la providencia impugnada que contrario a lo expresado por el a quo “es admisible la impugnación de un acto que reconoce una pensión que se haya proferido en cumplimiento de una sentencia judicial”, no obstante la Entidad ha debido acudir al recurso extraordinario de revisión establecido por la Ley 797 en su artículo 20, sin embargo no advirtió que aquella norma dispone que el mismo se surte “a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”, condición que le impide el ejercicio de dicho medio.

Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no.

De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En esas condiciones, la entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió.

De acuerdo con lo anterior se dispondrá la protección de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación.

En consecuencia se dejarán si efecto las providencias de 16 de marzo de 2011 proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y de 29 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “C”, por medio de las cuales rechazó la demanda interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación.

Se ordenará al Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá que proceda a determinar si la demanda reúne los demás requisitos y presupuestos procesales para su admisión tomando las precauciones correspondientes, dadas las circunstancias especiales que han rodeado el asunto de conformidad con las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECRÉTASE la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación. Para el efecto se dispone:

Dejar sin efecto las providencias de 16 de marzo de 2011 proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y de 29 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “C”, por medio de las cuales rechazó la demanda interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación.

En su lugar, se ordena al Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Bogotá que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a examinar si la demanda reúne los demás requisitos y presupuestos procesales para su admisión, tomando las precauciones correspondientes, dadas las circunstancias especiales que han rodeado el asunto de conformidad con las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia.

Notifíquese en legal forma a las partes.

De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

(1) Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.