Sentencia 2011-01420 de febrero 23 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Rad.: 11001-03-15-000-2011-01420-00(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Victor Hernando Alvarado Ardila

Bogotá, D.C., veintitrés de febrero de dos mil doce.

Actor: Mary Esther Molano Sotelo

Demandado: tribunal administrativo del Cauca

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La acción de tutela contra decisiones judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la Sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto-Ley 2591 de 1991(2).

Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo que se adoptó envuelve en realidad una vía de hecho, entendida esta como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad.

Esta Sala, en líneas generales, comparte la jurisprudencia constitucional según la cual en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.

La evolución de la jurisprudencia sobre la materia ha llevado a desarrollar un test para determinar: a) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y, b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.

Bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, acción de cumplimiento o acción popular.

Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del juez constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo(3): a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.

Delimitación del caso.

Del escrito de tutela es posible establecer que el problema jurídico se contrae a determinar si el tribunal administrativo del Cauca vulneró los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Mary Esther Molano Sotelo al haber proferido, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por ella contra el municipio de Popayán-Secretaría de Educación, la Sentencia de 29 de marzo de 2011, por la cual, en segunda instancia, a pesar de declarar la nulidad del acto demandado revocó el restablecimiento del derecho.

Teniendo en cuenta, entonces, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en donde se debe acompasar, por un lado, la seguridad jurídica y la autonomía e independencia de los jueces y, por el otro, la supremacía de la constitución y la justicia material, la jurisprudencia ha desarrollado una serie de requisitos que se deben superar previamente a la decisión de entrar a analizar de fondo los cargos incoados contra un pronunciamiento de una autoridad judicial, como se indicó anteriormente.

En el presente asunto, del material probatorio allegado al expediente se evidencia que: i) la cuestión que se discute tiene, en principio, relevancia constitucional, pues recae —principalmente— sobre la posible violación del derecho al acceso a la administración de justicia dentro de un trámite judicial, vicio que, de encontrarse acreditado, afecta directamente la garantía de contar con un recurso judicial efectivo en una acción de naturaleza eminentemente particular, con pretensión de restablecimiento del derecho, en perjuicio, además, de su situación laboral, en un marco normativo en el que el trabajo no solo es un derecho sino una obligación y deber por parte del Estado; ii) se agotaron, en principio, los medios de defensa ordinarios con los que contaba la señora Molano Sotelo para cuestionar la legalidad del acto que le negó su ascenso al grado 12 del escalafón nacional docente, en la medida en que adelantó dentro del término legal la acción de nulidad y restablecimiento respectiva; iii) la tutela se presentó dentro de un término razonable, pues la providencia cuestionada data del 29 de marzo de 2011 y la acción de tutela se interpuso el 3 de octubre del mismo año, esto es a 6 meses de haberse proferido la decisión que puso fin a su proceso. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que aunque la interesada iba a radicar con anterioridad la acción hubo inconvenientes de orden público que impidieron adelantar su amparo con mayor celeridad, no obstante lo cual, en atención a que esta subsección ha sostenido que un término de 1 año es en principio razonable, no cabe duda de que en este caso se cumple con el requisito de la inmediatez; iv) dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que la llevan a atacar por esta vía las providencias judiciales; y, v) la sentencia cuestionada se profirió dentro de un proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho.

Superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, se procederá a efectuar el estudio del fondo planteado. En dicho sentido, ha de sintetizarse que el asunto se abordará atendiendo al cargo principal invocado por la interesada relacionado con lo que consideró una violación a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, como consecuencia de un desconocimiento de la naturaleza de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

i) De los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

— De conformidad con lo establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, la administración de justicia es una función pública, relacionada directamente con los fines del Estado consagrados en el artículo 2º ibídem, pues sólo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una República democrática y respetuosa de la dignidad humana.

Atendiendo a dicho enfoque, la administración de justicia no se quedó como un mero servicio a cargo del Estado sino que goza de otra dimensión, de naturaleza subjetiva, esto es, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Al respecto, el artículo 229 de la Carta Fundamental, dispone que: “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. (…)”.

A su turno, debe afirmarse que la protección previamente citada también encuentra sustento en instrumentos internacionales, en los cuales se ha consagrado el derecho a un recurso judicial efectivo (CADH-Pacto de San José, art. 25). Ahora bien, el derecho al acceso a la administración de justicia no es una mera máxima dentro de nuestra Constitución, sino que encuentra contenido y significado concreto en aspectos tales como la obligación del juez de evitar pronunciamientos inhibitorios y de perseguir, dentro del marco de sus competencias, la justicia material. Al respecto, en la Sentencia C-177 de 17 de noviembre de 2005, magistrado ponente doctor Jaime Córdoba Triviño, se sostuvo:

“Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado social de derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso.

(…).

En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad. Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales —acciones y recursos— para la efectiva resolución de los conflictos; (ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables(sic); (iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso.”.

El debido proceso, a su turno, ha sido definido como “la regulación jurídica que (…) limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley”(4), premisa construida con fundamento en el principio superior de la primacía del derecho sustancial sobre las formas, que, según el artículo 29 de la Constitución Política, “… se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

El objetivo fundamental del referido derecho, entonces, no es otro que la preservación del valor material de la justicia, situación que demanda de las autoridades públicas que sus actuaciones estén destinadas a preservar las garantías sustanciales y procedimentales consagradas en la Constitución y en la ley.

En sentido amplio, el referido planteamiento encierra a su vez la protección de ciertas garantías mínimas que la jurisprudencia constitucional ha enlistado de la siguiente manera: “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra.”(5).

Ahora bien, en la tensión que puede originarse entre los derechos previamente citados ha surgido lo que jurisprudencialmente se conoce como defecto procedimental.

ii) Del caso en concreto.

— De conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la acción subjetiva de nulidad tiene por objeto desvirtuar la presunción de legalidad de un acto administrativo y obtener el respectivo restablecimiento del derecho y reparación del daño. Dicho restablecimiento del derecho y reparación del daño, a su turno, debe ser integral y buscar al máximo posible dejar al afectado en la misma posición que se encontraba al momento en que le fue lesionado su derecho con la actuación del Estado, materializada en un acto administrativo ilegal. Al respecto, esta Corporación se ha pronunciado sobre la finalidad de la referida acción en los siguientes términos:

“Con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se restaura el ordenamiento jurídico transgredido con ocasión de la expedición de un acto administrativo que quebranta las normas superiores y se obtiene la reparación de un daño irrogado al particular con la decisión que se invalida(6)”.

“La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se dirige no sólo a obtener la nulidad del acto administrativo que quebranta el ordenamiento jurídico, sino que, como consecuencia de ello, surgen tres posibilidades para aquel a quien le han sido conculcados sus derechos con la ilicitud del acto: la nulidad del acto, el restablecimiento del derecho y la reparación del daño. Ha de entenderse que la esencia de la figura jurídica del restablecimiento del derecho está dada por la finalidad que persigue la acción, en este caso, retrotraer las cosas a su estado anterior al hacer cesar los efectos del acto nocivo; (…)(7)”.

Así pues y como garantía del derecho al acceso a la administración de justicia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho [cuya declaración de ilegalidad —en caso de prosperar— tiene efectos retroactivos y, por tanto, pretende incidir en la situación del particular afectado con la misma] es el mecanismo legal diseñado con el objeto de que quienes se consideren lesionados de manera directa con una decisión de la administración puedan asumir la carga de desvirtuar la presunción de legalidad de la misma y obtener así una reivindicación a su estado inicial, en pro no solo de la pretensión de corrección del ordenamiento jurídico sino de la justicia material.

Por lo anterior, y salvo situaciones excepcionales que no son del caso referir en este fallo, de ordinario puede afirmarse que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo con efectos particulares tiene como consecuencia el restablecimiento del derecho y la reparación integral del daño, tal como lo establece el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

— Analizando el caso sometido a consideración a la luz de los presupuestos que acaban de exponerse, encuentra la Sala que la interesada no cuestionó la decisión del juzgado octavo administrativo de Popayán de negarle valor probatorio a los documentos allegados en copia simple que presuntamente daban cuenta del cumplimiento de los requisitos legales para el ascenso efectivo al grado 12 del escalafón nacional docente, por lo que en esta acción constitucional no puede efectuarse consideración alguna al respecto, en la medida en que la tutela, al gozar de naturaleza subsidiaria y residual, no puede ser utilizada como una tercera instancia llamada a debatir lo que no se defendió en la oportunidad adecuada.

Dicha imposibilidad de analizar el aspecto relacionado con la validez y eficacia probatoria de los documentos allegados en copia simple, no implica —sin embargo— que esta Sala de decisión comparta o no la tesis expuesta.

A su turno, también es oportuno afirmar que aunque la jurisdicción contencioso administrativa es de naturaleza rogada [principio que en todo caso ha venido siendo matizado y flexibilizado de alguna forma en atención v. gr. a la obligación contenida en el artículo 4º de la Constitución Política o a la prevalencia de los derechos fundamentales, tal como se sostuvo por la Corte Constitucional en la Sentencia C-197 de 2009] y, en virtud de ello, el juez solo puede abordar, en principio, aquello que sea materia de discusión, lo cierto es que con la interposición del recurso de apelación por parte del municipio de Popayán no le era vedado al tribunal accionado abordar lo relacionado con el restablecimiento del derecho, en la medida en que lo que se cuestionó fue la decisión favorable a sus pretensiones en primera instancia dentro del proceso contencioso administrativo.

Ahora bien, a pesar de lo anterior, es evidente que en el presente asunto la ausencia probatoria a la que se ha venido haciendo referencia llevó al tribunal a concluir que era imposible ordenar restablecimiento alguno [luego de haber declarado la nulidad del acto demandado] sin analizar otras posibilidades [como sí lo efectuó el juzgado de primera instancia] con el objeto de atender no solo a la finalidad de la acción sino de alcanzar en grado máximo la materialización del derecho al acceso a la administración de justicia, superando los formalismos de cara, se reitera, a la satisfacción de un interés particular que fue llevado a la jurisdicción a través del mecanismo legal diseñado para el efecto.

Esta situación evidencia, pues, que en el presente caso el tribunal no efectuó análisis alguno en relación con la posibilidad de restablecimiento ordenada por el juzgado octavo administrativo de Popayán, haciendo prevalecer una situación formal [la presunta inexistencia de material idóneo para ordenar el ascenso al grado 12 del escalafón nacional docente] en perjuicio del derecho al acceso a la administración de justicia de la señora Mary Esther Molano Sotelo y en contravía de la finalidad misma de la acción, pues, en todo caso, no se argumentó suficientemente la imposibilidad de ordenar el restablecimiento del derecho y la reparación del daño.

Por lo expuesto, se impone acceder a las súplicas de la demanda, en razón a que el fallo proferido por el Tribunal incurre en un defecto procedimental por no aplicación del principio de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y desconocimiento de la naturaleza misma de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenando, en consecuencia, que emita un nuevo pronunciamiento en relación con este aspecto en donde analice la situación aquí planteada.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Mary Esther Molano Sotelo vulnerados por el tribunal administrativo del Cauca dentro de la acción de nulidad y restablecimiento incoada por el ella contra el municipio de Popayán, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

DÉJASE, parcialmente, sin efecto la providencia del tribunal administrativo del Cauca, de 29 de marzo de 2011, en cuanto revocó el restablecimiento del derecho en favor de la señora Mary Esther Molano Sotelo sin tener en cuenta para el efecto la naturaleza de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

ORDÉNASE al tribunal administrativo del Cauca que, dentro de un plazo no superior a 40 días siguientes a la notificación de esta providencia, efectúe un nuevo pronunciamiento dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Mary Esther Molano Sotelo contra el municipio de Popayán, en lo relacionado con el restablecimiento del derecho como consecuencia de la declaración de nulidad del acto demandado, haciendo claridad que la presente sentencia no incide ni determina el sentido de la decisión que deberá sustituir a la que fuera anulada, pues el juez natural preserva su criterio y su propia responsabilidad al expedir el fallo sustitutivo.

Cópiese, notifíquese y, si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase».

(2) Disponía el referido artículo: “Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente.

Cuando dichas providencias emanen de magistrados, conocerá el magistrado que le siga en turno, cuya actuación podrá ser impugnada ante la correspondiente Sala o sección.

Tratándose de sentencias emanadas de una sala o sección, conocerá la sala o sección que le sigue en orden, cuya actuación podrá ser impugnada ante la sala plena correspondiente de la misma corporación.

(...)”.

(3) a) Defecto orgánico: que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: se presenta cuando el juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-641 del 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(5) Ibídem.

(6) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de 12 de marzo del 2009, C.P. doctor Gerardo Arenas Monsalve, radicado interno 0862-07.

(7) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; de 26 de junio del 2008; C.P. doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; radicado interno 1922-07.