Sentencia 2011-01429 de agosto 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref. Expediente 2011 01429 01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación interpuesto contra el auto de 16 de enero de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Actor: Antonio José Villalobos Giraldo.

Bogotá, D.C., veintidós de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Pretende el actor, en ejercicio de la acción de reparación directa, que se declare patrimonialmente responsables a las entidades demandadas de los perjuicios ocasionados “con la entrega del bien inmueble” con matrícula inmobiliaria 373-6308 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Buga, en el proceso de expropiación judicial decretada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Guadalajara de Buga, en providencia de 1º de septiembre de 2008.

Llegado el expediente a la Sección Tercera de esta corporación para desatar el recurso de apelación contra el auto del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que rechazó la demanda por falta de competencia, la magistrada ponente, Olga Mélida Valle de La Hoz, lo remitió a esta sección, por considerar que no se trata de una controversia contractual, comprendida dentro de las competencias de esa sección, sino de la revaluación de la indemnización efectuada por el INCO, como consecuencia de una expropiación por vía judicial, por lo que la competencia por la naturaleza del asunto radica en la Sección Primera del Consejo de Estado.

Con miras a resolver, se tiene que mediante Resolución 530 de 28 de agosto de 2006 (fl. 6), el subgerente de gestión contractual del Instituto Nacional de Concesiones ordenó, por motivos de utilidad pública e interés social, la iniciación del trámite judicial de expropiación del inmueble de matrícula inmobiliaria 373-6308, propiedad de los señores Juan Gabriel, Luis Fernando, Antonio José, Alfonso, Álvaro Germán, Ángela María y Julián Villalobos Giraldo.

Como fundamento del acto, adujo que, con base en el avalúo técnico del inmueble, formuló oferta formal de compra a los propietarios, la cual fue rechazada, dando lugar a la finalización de la etapa de enajenación voluntaria, para acudir al procedimiento de expropiación, previsto en los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

La demanda de expropiación se presentó ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Guadalajara de Buga y se resolvió mediante sentencia de 1º de septiembre de 2008, decretando la expropiación a favor del Instituto Nacional de Concesiones —INCO— (fl. 51).

La diligencia de entrega se llevó a cabo el 10 de julio de 2009 (fl. 5).

Con fundamento en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, pretende el actor obtener la revaluación del precio indemnizatorio por la expropiación del inmueble de su propiedad, al considerar que solo se determinó el valor del predio y no de su destinación económica, según lo disponen los artículos 21, numeral 2º, del Decreto 1420 de 1998(1) y 2º, 3º, 12 y 15 de la Resolución 762 de 1998(2).

El artículo 71 de la Ley 388 de 1997, invocado por el actor, establece:

“ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

“1. El órgano competente será el tribunal administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.

2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo tribunal administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar.

3. “Numeral declarado INEXEQUIBLE”.

4. Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia.

5. Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia.

6. “Numeral derogado por el Acto Legislativo 1 de 1999”.

7. Cuando la sentencia revoque la decisión del tribunal administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente:

a) La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado;

b) La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el tribunal administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual solo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, el valor de la indemnización debida. En el mismo acto se precisará si los valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en qué proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si esta debe pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización;

c) La orden de registro de la sentencia de la respectiva oficina de registro de instrumentos públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial la titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración no haya utilizado o solo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado. Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia;

d) La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de registro de instrumentos públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado.

8. Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago” (resaltado fuera del texto).

La disposición transcrita regula el procedimiento para la expropiación administrativa, mientras que lo perseguido por el actor es controvertir el precio indemnizatorio derivado de una expropiación judicial que ya culminó con sentencia de la jurisdicción ordinaria.

El régimen de la expropiación por sentencia judicial se encuentra regulado en la Ley 9ª de 1989, con las modificaciones introducidas por la Ley 388 de 1997, y las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil(3).

Esta clase de expropiación tiene lugar como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria y se lleva a cabo por medio de una resolución (acto administrativo) que, una vez en firme, permite a la administración demandar al propietario del inmueble, ante la jurisdicción civil, para que, en sentencia judicial, a través del proceso especial de expropiación, proceda a su entrega. La sentencia que deniega la expropiación es apelable en el efecto suspensivo y la que la decreta, en el efecto devolutivo(4).

No obstante lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, el propietario del inmueble sobre el cual recae la medida, puede demandar la resolución en acción de nulidad y de restablecimiento del derecho, ante el tribunal administrativo competente, en única instancia. El citado artículo dispone:

“ART. 22.—Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.

Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el tribunal administrativo competente, en única instancia...”.

Igualmente, y según el artículo 23 de la misma ley, el proceso de expropiación terminará si hubiere sentencia del tribunal administrativo favorable al demandante, en fecha previa a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del juez civil.

Bajo este supuesto previsto en la norma examinada, es posible que simultáneamente el proceso de expropiación se conozca en la jurisdicción ordinaria y en la contencioso administrativa, siendo la primera competente para decretar la expropiación y la segunda para verificar la legalidad del acto que ordena ponerla en marcha. Esta última, en todo caso, no podrá conocer de actos diferentes que surjan de dicha expropiación judicial, menos aún de la sentencia que la decreta(5).

Caso concreto

El actor reclama la indemnización de perjuicios ocasionados como consecuencia de “la entrega de bien inmueble por proceso de expropiación”. En el capítulo de pretensiones, señala:

“Solicito que, como restablecimiento del derecho, se reconozca un mayor valor del precio indemnizatorio por la expropiación, derivado del mayor valor del precio comercial del inmueble, frente al valor reconocido para el INCO, en los actos administrativos impugnados”(6).

Es decir, que la inconformidad del actor radica en la indemnización determinada por el Instituto Nacional de Concesiones —INCO—, que no tuvo en cuenta el valor comercial del bien y la actividad económica desarrollada en el inmueble (estación de gasolina), contenida en la Resolución 530 de 28 de agosto de 2006, basada a su vez en el avalúo de la Lonja de Propiedad Raíz del Valle del Cauca y Cauca.

Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que “si el daño procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, este deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. En cambio, si aquél proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o de la expedición de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractualexistente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo Empero, si la fuente del daño es, como lo dice el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa”(7) (resaltado fuera del texto).

Es claro entonces, que las pretensiones del demandante debieron encaminarse por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que el tribunal administrativo, en única instancia, conociera de la nulidad del acto que ordenó dar inicio al procedimiento de expropiación judicial, habida cuenta de que el daño que busca indemnizar tuvo origen en dicho acto y no en el incumplimiento de una obligación contractual o en un hecho, omisión u operación administrativa.

De lo concluido, se impone para la Sala, en aras de la prevalencia del derecho sustancial, analizar si en el caso concreto se dan los presupuestos para la viabilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La resolución por medio de la cual el subgerente de gestión contractual del Instituto Nacional de Concesiones —INCO— ordenó la iniciación del trámite judicial de expropiación del inmueble propiedad del demandante y determinó un valor total de avalúo equivalente a la suma de $ 662.985.500, se expidió el 28 de agosto de 2006 (fl. 6), de lo que se desprende con claridad que el actor se encuentra fuera del término de caducidad para incoar contra dicho acto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por último, resta señalar que las sentencias que invoca el actor en el recurso de apelación, como precedente para fundamentar las pretensiones de su demanda, se refieren a acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos que ordenaron la expropiación por vía administrativa, es decir, que tratan un asunto que difiere del que es objeto de controversia y, por tanto, no resultan aplicables al caso concreto.

En este orden de ideas, la Sala estima procedente confirmar el proveído impugnado, en cuanto rechazó la demanda, pero no por falta de competencia, sino por caducidad de la acción, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el proveído impugnado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de agosto de 2013».

(1) Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del Decreto-Ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-Ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.

(2) “Por la cual se establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997”, derogada por el artículo 38 de la Resolución del IGAC 620 de 2008.

(3) Código derogado por la Ley 1564 de 2012, en los términos establecidos en el artículo 626.

(4) Artículo 455 del Código de Procedimiento Civil.

(5) A la misma conclusión, llegó la Sala en providencia de 22 de marzo de 2012, Expediente 2002-01171. C.P. María Claudia Rojas Lasso.

(6) Según consta en el capítulo de pretensiones de la demanda, visible a folio 35 del cuaderno 1.

(7) Sección Tercera. Providencia de 15 de diciembre de 2011. Expediente 2010-00715. C.P. Danilo Rojas Betancourth.