Sentencia 2011-01754/21181 de noviembre 24 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 05001-23-31-000-2011-01754-01 (21181)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Compañía de Seguros de Vida Suramericana S.A.

Demandado: DIAN

Contratos de estabilidad jurídica - impuesto al patrimonio

Bogotá, D.C., veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis

Extractos «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales, la Administración negó la solicitud de la demandante de dejar sin efecto la declaración del impuesto al patrimonio presentada por el año gravable 2011 y de devolver las sumas pagadas por dicho concepto, junto con los intereses a que haya lugar.

Sujeción pasiva de la demandante al impuesto de patrimonio previsto en la Ley 1370 de 2009, en virtud de la suscripción del contrato de estabilidad jurídica suscrito con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Para resolver este cargo, la Sala advierte que el Congreso de la República expidió la Ley 963 de 2005, con el fin de promover inversiones nuevas y de ampliar las existentes en el territorio nacional, y en este sentido, mediante la suscripción de contratos de estabilidad jurídica, el Estado se comprometió a garantizar a los inversionistas que, si durante la vigencia de los acuerdos se modificaba en forma adversa alguna de las normas allí identificadas como determinantes de la inversión, los inversionistas tendrían derecho a que se les continuaran aplicando dichas normas por el término de duración del respectivo contrato.

Así lo dispuso el artículo 1º de la Ley 963 de 2005:

“ART. 1º—Contratos de Estabilidad Jurídica.

Se establecen los contratos de estabilidad jurídica con la finalidad de promover inversiones nuevas y de ampliar las existentes en el territorio nacional.

Mediante estos contratos, el Estado garantiza a los inversionistas que los suscriban, que si durante su vigencia se modifica en forma adversa a estos alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos como determinante de la inversión, los inversionistas tendrán derecho a que se les continúen aplicando dichas normas por el término de duración del contrato respectivo.

Para todos los efectos, por modificación se entiende cualquier cambio en el texto de la norma efectuado por el Legislador si se trata de una ley, por el Ejecutivo o la entidad autónoma respectiva si se trata de un acto administrativo del orden nacional, o un cambio en la interpretación vinculante de la misma realizada por autoridad administrativa competente”.

En el presente caso, la Sala observa que el 10 de julio de 2009, en aplicación de la Ley 963 de 2005, los decretos 2950 de 2005 y 1474 de 2008, los documentos CONPES 3366 y 3406 de 2005, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público celebró con Seguros de Vida Suramericana S.A., un contrato de Estabilidad Jurídica(9) que en su Cláusula Tercera estipula que:

Cláusula Tercera: Normas Objeto de Estabilidad Jurídica. De conformidad con la cláusula primera, las normas que serán objeto de estabilidad jurídica son las siguientes: (…) Patrimonio e impuesto al patrimonio. artículos 284 y 292 del E.T. (…)”.

Igualmente, en el mencionado contrato, se acordaron, entre otras, las obligaciones de la Nación, así:

Cláusula Sexta: Obligaciones de la Nación. La Nación se obliga a: -1 Garantizar al Inversionista que, durante todo el término de duración del contrato se le continuarán aplicando las normas a que se refiere la cláusula tercera, consideradas como determinantes de la inversión, en el evento de que tales normas sean modificadas en forma adversa a aquél, (…)”

Como se observa, en el contrato se relacionaron las normas objeto de estabilidad jurídica, entre ellas, los artículos 292 y 295 del E.T. que regulan el impuesto de patrimonio por los años gravables 2007, 2008, 2009 y 2010 (Ley 1111/06), normas que se consideraron por las partes determinantes para la inversión y, en esas condiciones, la Nación se obligó a que se mantendrían incólumes durante su vigencia y, frente a cualquier modificación adversa, se pactó que no serían aplicables al inversionista.

Ahora bien, en los actos acusados, la Administración sostiene que el impuesto al patrimonio contenido en la Ley 1370 de 2009, es un nuevo impuesto que no fue objeto de estabilidad jurídica en el mencionado contrato, por lo que, la demandante era sujeto pasivo del gravamen, interpretación que sustentó, además, en el Concepto 098797 de 28 de diciembre de 2010.

Al respecto, se advierte que la Sala en sentencia del 30 de agosto de 2016, Exp. 18636, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, anuló el citado Concepto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“La Sala tiene un percepción distinta a la que se expuso en el acto demandado: si el inversionista estabilizó el impuesto al patrimonio de la Ley 1111 (que, como se vio, regía solo para los años 2007-2010), durante la vigencia del contrato de estabilidad jurídica, el legislador no podía expedir una ley que prorrogara la vigencia de ese impuesto, menos si lo hacía con el ardid de que se trataba de un “nuevo impuesto”. Eso, a juicio de la Sala, implica una modificación normativa adversa, una modificación del marco normativo, que, de contera, afecta el principio de buena fe.

(…)

En el sub lite, la interpretación plasmada en el acto demandado generó una modificación normativa adversa, que, sin duda, es contraria al principio de buena fe que guía la relación jurídica entre el Estado y el inversionista, pues desconoce que realmente la Ley 1370 no hizo nada distinto a prorrogar la vigencia del impuesto al patrimonio regulado por la Ley 1111 (para que pudiera cobrarse en el año 2011). Por cuenta de esa modificación normativa intempestiva en el marco normativo, los inversionistas quedaron obligados a pagar el impuesto al patrimonio del año 2011.

(…)

La inversión, según lo entiende la Sala de la Ley 963, se proyectaba en un escenario jurídico estable y eso supone decidir cuáles tributos se pagaban durante la vigencia del contrato. Luego, riñe con el principio de buena que el legislador (al expedir la Ley 1370) y la DIAN (cuando fijó la interpretación de esa ley) desconocen la situación de los inversionistas que celebraron el contrato de estabilidad jurídica de la Ley 963, y los vuelve responsables y contribuyentes del impuesto al patrimonio de la Ley 1370 de 2009.

Se repite: no es suficiente que el concepto demandado interprete que la Ley 1370 creó un nuevo impuesto al patrimonio para el año 2011. Lo realmente determinante es que la Ley 1370 prorrogó la vigencia del impuesto al patrimonio de la Ley 1111 y eso constituye una modificación normativa adversa que resulta contraria al principio de buena fe, que rige la relación entre el Estado y el inversionista, máxime cuando el inversionista asumió una carga económica adicional a las que habrían asumido en condiciones ordinarias, conforme con el artículo 5º de la Ley 963(10).

2.2.2.1. Conclusiones.

Lo expuesto obliga a que la Sala declare la nulidad de la tesis y la interpretación jurídica establecida para el Problema Jurídico 2 del Concepto 098797 del 28 de diciembre de 2010. En síntesis, esa decisión está respaldada en las siguientes conclusiones:

i) El Concepto 098797 de 2010, expedido por la DIAN, es un acto normativo, de tipo reglamentario, en tanto fijó la interpretación oficial del impuesto al patrimonio de la Ley 1370 y determinó la incidencia de ese impuesto en el régimen de estabilidad jurídica regulado por la Ley 963. La DIAN tenía competencia para interpretar la Ley 1370 y definir la incidencia de ese impuesto en el régimen de estabilidad jurídica, sin que eso signifique que esté fijando la interpretación oficial de normas diferentes a las tributarias y que eso genere un grave vicio de falta de competencia.

ii) La Ley 1370 no creó un nuevo impuesto al patrimonio, sino que extendió, prorrogó, la vigencia del impuesto al patrimonio que venía regulando la Ley 1111. La consecuencia de esa interpretación es que el impuesto al patrimonio de la Ley 1370 esté amparado por el régimen de estabilidad jurídica de la Ley 963, por el tiempo que se pacte, siempre que en el contrato de estabilidad jurídica se hubiera identificado expresamente el impuesto al patrimonio regulado por la Ley 1111.

iii) El régimen de estabilidad jurídica creado por la Ley 963 es un mecanismo para fomentar nuevas inversiones y ampliar las inversiones existentes en un escenario jurídico estable. Los inversionistas que suscriben el contrato de estabilidad jurídica no adquieren meras expectativas, sino el derecho particular y concreto a que la inversión, durante la vigencia del contrato, se rija por las normas identificadas en el contrato. De modo que, a partir de la celebración del contrato, en virtud del principio de buena fe, los inversionistas amparan el marco jurídico de la inversión, al punto que, luego, no les son oponibles las modificaciones normativas que resulten adversas a la inversión.

iv) En los términos del artículo 1º de la Ley 963, por modificación normativa se entiende cualquier cambio en el texto de la ley, de la norma reglamentaria que expide el Gobierno Nacional o el cambio de la interpretación vinculante que, en ciertos casos, fija la propia administración, como en el caso de la DIAN.

La expedición de la Ley 1370 de 2009 y la interpretación que se plasmó en el acto demandado constituyen una modificación normativa adversa, en cuanto los inversionistas que suscribieron el contrato de estabilidad jurídica estarían obligados a pagar el impuesto al patrimonio de la Ley 1370.

v) Si el inversionista estabilizó el impuesto al patrimonio de la Ley 1111, durante la vigencia del contrato de estabilidad jurídica, el legislador no podía expedir una ley que prorrogara la vigencia de ese impuesto, menos si lo hacía con el ardid de que se trataba de un “nuevo impuesto”. Eso, a juicio de la Sala, implica una modificación normativa adversa, una modificación del marco normativo, que, de contera, afecta el principio de buena fe.

vi) La interpretación plasmada en el acto demandado generó una modificación normativa adversa, que, sin duda, es contraria al principio de buena fe que guía la relación jurídica entre el Estado y el inversionista, pues desconoce que realmente la Ley 1370 no hizo nada distinto a prorrogar la vigencia del impuesto al patrimonio regulado por la Ley 1111 (para que pudiera cobrarse en el año 2011).

(…)”

Conforme a lo expuesto, el impuesto al patrimonio consagrado en la Ley 1370 de 2009 es una prórroga de la Ley 1111 de 2006, de esta forma, para la Sala, la demandante no es sujeto pasivo de la prolongación del impuesto al patrimonio previsto en la Ley 1370 de 2009, pues al haber suscrito un contrato de estabilidad jurídica sobre las normas relativas al impuesto al patrimonio y por el término de 19 años, cualquier modificación sobre las normas relativas a este impuesto no le son aplicables, lo cual incluye la prórroga del gravamen y, en el mismo sentido, la sobretasa prevista en el Decreto 4825 de 2010.

Así pues, teniendo en cuenta que la parte demandante no es sujeto pasivo del impuesto al patrimonio, para la Sala es evidente que la declaración del impuesto al patrimonio presentada por el año gravable 2011, contenida en el Formulario 4208600057120 del 20 de mayo de 2011, no está llamada a producir efecto legal, de conformidad con el artículo 594-2 del E.T., toda vez que esta circunstancia opera por mandato de la ley, es decir, sin que se requiera de acto administrativo que así lo declare.(11)

Como consecuencia de lo anterior, procede la devolución de la suma de $9.343.360.000(12), correspondiente al valor de los recibos de pago que obran en el expediente, junto con los intereses corrientes y moratorios previstos en el artículo 863 E.T. Para la liquidación de los intereses corrientes se tendrá en cuanta lo siguiente: para el pago realizado el 20 de mayo de 2011 por valor de $4.671.680.000, desde la fecha de notificación del acto que negó la solicitud devolución —14 de junio de 2011— hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Y sobre las sumas de $4.171.397.000 y $500.283.000, desde la fecha del pago —20 de septiembre de 2011— hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia.

Los intereses de mora proceden en los términos indicados en el artículo 176 del C.C.A.(13), esto es, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de este fallo, hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación.

En esas condiciones, se revocará la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda, en su lugar, se accederá a las pretensiones de la demanda, en los términos antes indicados. Lo anterior también es suficiente para relevar a la Sala del estudio de la causal de nulidad por violación al debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Revócase la sentencia del 13 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar se dispone:

2. Anúlanse el Oficio 1-11-238-000869 del 10 de junio de 2011 y las resoluciones 900080 del 19 de julio y 900055 del 16 de agosto de 2011, actos proferidos por la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín, mediante los cuales se negó a Seguros de Vida Suramericana S.A., la petición de dejar sin efectos la declaración del impuesto de patrimonio presentada por el año gravable 2011 y la devolución de lo pagado por dicho concepto junto con los intereses a que haya lugar.

3. A título de restablecimiento del derecho, declárase sin efectos la declaración del impuesto al patrimonio del año gravable 2011, presentada por Seguros de Vida Suramericana S.A. en el Formulario 4208600057120 del 20 de mayo de 2011. En consecuencia, ordénase a la U.A.E. DIAN devolver a la demandante la suma de nueve mil trescientos cuarenta y tres millones trescientos sesenta mil pesos m/cte. ($9.343.360.000), junto con los intereses corrientes y moratorios previstos en el artículo 863 E.T., que se liquidarán según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

Se reconoce personería para actuar a la abogada Maritza Alexandra Díaz Granados, como apoderada judicial de la parte demandada, de conformidad con el poder que obra a folio 241 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó a la fecha».

(9) Fls. 103 a 109.

(10) “ART. 5°.—Prima en los contratos de estabilidad jurídica. Modificado por el art. 48, Ley 1450 de 2011. El inversionista que suscriba un contrato de estabilidad jurídica pagará a favor de la Nación —Ministerio de Hacienda y Crédito Público— una prima igual al uno por ciento (1%) del valor de la inversión que se realice en cada año.

Si por la naturaleza de la inversión, esta contempla un período improductivo, el monto de la prima durante dicho período será del cero punto cinco por ciento (0.5%) del valor de la inversión que se realice en cada año.

(11) Sentencia del 20 de agosto de 2009, Exp. 16038, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

(12) Fls. 29, 30 y 31

(13) CCA. Art. 176.—Ejecución. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento.