Sentencia 2012-00002/19230 de junio 28 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2012-00002-00

Nº Interno: (19230)

Magistrado ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Santiago Meza Mafla

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Dian

Bogotá, D.C., veintiocho de junio de dos mil dieciséis

EXTRACTOS « II. Consideraciones de la Sala

a) El problema jurídico

Le corresponde a la Sala decidir si las resoluciones demandadas fueron expedidas en forma irregular por falta de competencia temporal del Director General de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por cuanto su publicación fue posterior al plazo señalado en el parágrafo 3º del artículo 631 del Estatuto Tributario.

b) Solución del caso concreto

El parágrafo 3º del artículo 631 del Estatuto Tributario señala lo siguiente:

“ART. 631.Para estudios y cruces de información. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 684 y demás normas que regulan las facultades de la Administración de Impuestos, el Director General de Impuestos Nacionales podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes, una o varias de las siguientes informaciones, con el fin de efectuar estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos.

[…]

Par. 3º—La información a que se refiere el presente artículo, así como la establecida en los artículos 624, 625, 628 y 629 del Estatuto Tributario, deberá presentarse en medios magnéticos o cualquier otro medio electrónico, para la transmisión de datos, cuyo contenido y características técnicas serán definidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por lo menos con dos meses de anterioridad al último día del año gravable por el cual se solicita la información”.

Sea lo primero precisar, que el plazo previsto en el inciso final del artículo 631 del ET es un plazo perentorio. No es un plazo preclusivo.(2) En ese contexto se procede a analizar si los actos demandados son nulos por haber sido publicados por fuera del plazo previsto en el artículo 631 ET.

Según se observa en los folios 45 a 50 del expediente, las resoluciones acusadas fueron publicadas en el Diario Oficial 48.239 del lunes 31 de octubre de 2011.

Mediante oficio del 28 de noviembre de 2011, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Imprenta Nacional de Colombia, señaló lo siguiente(3):

“Con base en la información entregada por el Subgerente de Producción de esta entidad radicada bajo el número 86668 del pasado 24 de noviembre, me permito dar respuesta a su derecho de petición así:

1. La Edición Nº 48.239, quedó publicada en la página web de esta entidad el 2 de noviembre de 2011 a las 12:10:14 p.m.

2. La impresión del Diario Oficial 48.239 culminó el 3 de noviembre de 2011 a las 3:20 p.m.

3. La edición impresa de Diario Oficial 48.239 del 31 de octubre de 2011, quedó a disposición del público en general el 3 de noviembre de 2011 a las 3:30 p.m.”.

Para la Sala, según el parágrafo 3º del artículo 631 del E.T. a lo que estaba obligada la DIAN dentro del plazo allí previsto era a “definir” el contenido y características técnicas de la información establecida en los artículos 631, 624, 625, 628 y 629 del Estatuto Tributario.

Según el Diccionario de la Real Academia Española(4), el término “definir” se entiende como:

“1. tr. Fijar con claridad, exactitud y precisión el significado de una

Palabra o la naturaleza de una persona o cosa. U. t. c. prnl.

2. tr. Decidir, determinar, resolver algo dudoso. U. t. c. prnl.

Se debe tener en cuenta que todas las resoluciones fueron expedidas el 31 de octubre de 2011, por tal razón, el contenido y características técnicas de la información correspondiente fueron “definidas” dentro del plazo fijado por al legislador.

La Administración expidió los referidos actos dentro del plazo y para el efecto remitió el mismo día (31 de octubre de 2011) las resoluciones a la Imprenta Nacional, que las insertó en el Diario Oficial 48.239 del 31 de octubre de 2011.

El hecho de estar disponibles para los particulares a partir del 3 de noviembre de 2011 no genera la pretendida nulidad por falta de competencia temporal de la DIAN, por cuanto la Administración cumplió con el supuesto previsto en la norma y adicionalmente, en la eventualidad de una extemporánea publicación de los actos acusados, no se genera su nulidad por cuanto la publicación es un presupuesto de eficacia mas no de validez de los actos administrativos.

En relación con la vigencia de los actos administrativos, la Corte Constitucional en sentencia C-957 del 1º de diciembre de 1999(5), señaló lo siguiente:

“(...) En relación con la vigencia de los actos administrativos, considera que la decisión administrativa contenida en el acto de carácter general o particular es válida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, aún sin haber sido publicado o notificado, según el caso); sin embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto; por lo tanto, la publicación no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad. En este evento, se está ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extrínseco del acto y posterior al mismo. […]

Adicionalmente, la jurisprudencia contencioso administrativa sostiene que, si el acto administrativo concede un derecho al particular, éste puede reclamarlo de la administración aunque el acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el acto impone una obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea publicado, aunque haya una instrucción en el mismo en sentido contrario.(6)

Así, la publicación extemporánea de los actos administrativos demandados no invalida el acto acusado, puesto que la publicación es presupuesto de eficacia y no de validez.

Así, la obligatoria publicación de los actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial sirve “para efectos de su vigencia y oponibilidad” (L. 489/98 art. 119 par.)(7). Es decir, que su eficacia o fuerza vinculante respecto de terceros depende de que se publiquen en ese medio oficial de difusión, lo que de llegarse a omitir no afecta la validez de esos actos administrativos de carácter general, pues se trata de una circunstancia posterior a la formación del acto, que simplemente lo hace inoponible respecto de terceros(8).

Así lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación:

“No obstante lo anterior, como lo ha venido sosteniendo esta Corporación reiteradamente, el requisito de la publicación frente a los actos administrativos de carácter general atiende generalmente a su eficacia, es decir, a que produzcan efectos jurídicos y sean obligatorios para los particulares, sin que la carencia de dicha exigencia dé lugar a su declaratoria de nulidad, pues la misma debe sustentarse en aspectos intrínsecos del acto relativos a su validez. Excepcionalmente el problema de publicidad puede incidir en la validez del acto, lo que no sucede en el asunto sub examine, en el cual la publicidad conduce únicamente a la inoponibilidad del mismo”(9) (Resalta la Sala)

En conclusión, para la Sala, toda vez que la Administración expidió los referidos actos dentro del plazo establecido para el efecto, y que la publicación extemporánea de los actos normativos demandados no puede invalidar el acto acusado, puesto que ello es presupuesto de eficacia y no de validez, procederá a negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

1. Niéganse las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese».

(2) en general, los términos procesales que tiene el Estado para proferir las decisiones correspondientes son términos de tipo perentorio pero no necesariamente preclusivos. Es decir que, así esté vencido un plazo, la decisión correspondiente resulta válida y eficaz, salvo que el legislador expresamente haya consagrado otra disposición como cuando estipula la preclusión del término en el sentido de indicar que la Administración pierde competencia para decidir y que, en su lugar, surja el acto ficto o presunto favorable al administrado.

(3) Folio 1 exp.

(4) http://dle.rae.es/

(5) M.P. Álvaro Tafur Gálvis

(6) Providencia del 20 de septiembre de 1996, C.P. Dr. Carlos Arturo Orjuela, rad. 8335

(7) “ART. 119.—Publicación en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial.

[…]

c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado.

PAR.Unicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.

(8) Se reitera el criterio expuesto por el Consejo de Estado, en sentencia del 6 de agosto de 2009, exp. 2009-00005-00 C.P. María Nohemí Hernandez Pinzón.

(9) Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— Sección Primera. Sentencia del 18 de diciembre de 1997. Actor: Luis Mario Duque. Demandado: Director de Catastro Municipal de Cali.