SENTENCIA 2012-00002/52554 DE OCTUBRE 5 DE 2016

 

Sentencia 2012-00002 de octubre 5 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 25000-23-26-000-2012-00002-01 (52.554)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Bogotá Distrito Capital - Secretaría de Educación Distrital.

Demandado: Educación distrital - Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional - Alma Mater y otro

Proceso: Acción contractual

Asunto: Recurso de apelación

Bogotá, D.C., cinco de octubre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

Para resolver lo pertinente, la Sala, retomando la problemática jurídica propuesta por la parte actora, precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión así: 1) Autonomía universitaria, régimen jurídico y principios aplicables a la actividad contractual de las universidades estatales; 2) Naturaleza jurídica de las asociaciones conformadas por universidades estatales; 3) La causal de nulidad absoluta del contrato alegada por la entidad accionante; 4) Causales de nulidad aplicables al contrato celebrado por la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional - Alma Mater 5) Las excepciones formuladas; 6) Los hechos probados; 7) La solución del caso concreto.

1. Autonomía universitaria, régimen jurídico y principios aplicables a la actividad contractual de las universidades estatales.

El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria señalando, entre otras cosas, que dichas entidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos conforme al régimen especial señalado por la ley.

Así, el artículo 28 de la Ley 30 de 1992(5) define la autonomía universitaria como aquel derecho del que son titulares las instituciones de educación superior, para establecer y modificar sus propios estatutos; designar sus propias autoridades académicas y administrativas; de crear, organizar y desarrollar sus programas académicos; definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; de otorgar los correspondientes títulos; de escoger su personal de docentes; de decidir sobre la admisión de sus alumnos; de adoptar su propio régimen y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y su función institucional.

En desarrollo de la autonomía universitaria también se les ha otorgado a las universidades públicas la capacidad de celebrar contratos conforme a sus estatutos de constitución con sujeción a las normas de derecho privado y a los principios que rigen el ejercicio de la actividad contractual del Estado.

Por su parte, el artículo 57 de la Ley 30 de 1992(6) establece que tanto las universidades públicas como las demás instituciones de educación superior de carácter estatal u oficial deberán constituirse como entes autónomos vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo relativo a las políticas y planeación del sector educativo y que se regirán, entre otros, por un régimen de contratación especial. A su vez, el artículo 93 de la misma ley dispone que los contratos que celebren las universidades estatales se regirán por las normas del derecho privado y que sus efectos se sujetarán a las normas civiles y comerciales según la naturaleza o tipología del contrato, salvo ciertas excepciones de ley, tales como los contratos de empréstito.

Por su parte, el artículo 94 establece que para la validez de los contratos, las universidades de carácter estatal u oficial, no sólo deben cumplir los requisitos generales exigidos por la normativa civil y mercantil para el valor de los actos o negocios jurídicos, sino que también deben dar cumplimiento a unos requisitos especiales, tales como la aprobación y el registro presupuestal, la sujeción de los pagos a las apropiaciones presupuestales respectivas, la publicación en el Diario Oficial y el pago del impuesto de timbre nacional cuando haya lugar a éste.

Así que entonces, es claro que el régimen contractual previsto para las universidades estatales y las instituciones educativas de nivel superior de carácter estatal u oficial es un régimen especial, pues al tramitar, celebrar, perfeccionar, ejecutar y liquidar contratos, en cumplimiento de sus finalidades, deberán sujetarse a lo previsto en el régimen de derecho privado para los negocios jurídicos celebrados entre particulares, esto es a las disposiciones mercantiles y civiles que fueren pertinentes al igual que a los principios del derecho privado que no resulten incompatibles con los presupuestos básicos del interés general que dicha contratación entraña.

Ahora, si bien la misma ley dispuso que las universidades en ejercicio de su actividad contractual se sujetarían a un régimen especial, y que éste sería el previsto en el derecho privado; estas disposiciones no modifican su naturaleza de entidades estatales, que como tal deben sujetar el ejercicio de sus funciones a los principios que rigen la función pública administrativa en los términos del artículo 209 constitucional, al igual que a los principios generales de la contratación estatal.

En este sentido, los procesos de contratación y los contratos de las universidades públicas, no están desligados de principios vitales tales como los de transparencia, selección objetiva, legalidad, conmutatividad, sujeción a la economía del mercado, buena fe objetiva, interés general, planeación, estructuración conforme a los intereses generales de la colectividad, y en fin, a todos aquellos que consoliden el interés general que es inherente a dicha contratación, sin que por ello se desconozcan o se mengüen los intereses subjetivos de los proponentes y contratistas que colaboran con el cumplimiento de los propósitos y las finalidades para los cuales han sido instituidas las universidades y entidades educativas en la Ley 30 de 1992.

En efecto, respecto de los contratos celebrados por universidades públicas se ha señalado:

“(...) Dichos entes estarán dotados de personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente, y podrán elaborar y manejar u(sic) presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden.

La Corte Constitucional al declarar ajustadas al texto constitucional las normas relativas a la contratación de estas entidades admitió que el derecho privado constituye la regla general en la contratación de estas entidades públicas. El Consejo de Estado de manera reiterada ha consolidado la anterior jurisprudencia y determinado que es la jurisdicción contencioso administrativa la llamada a juzgar las controversias que surjan de estos contratos así el régimen aplicable a los mismos sea el del derecho privado, en virtud de que son entidades públicas (...) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al definir la aplicación preferente de la Ley 30 de 1992 sobre la Ley 80 de 1993 coadyuva en esta situación jurídica. En últimas, no obstante la aplicación del derecho privado lo que resulta cierto para efectos procesales es que las controversias contractuales de estos entes tienen tratamiento contencioso administrativo”(7).

Siendo claro que a los contratos celebrados por las universidades estatales se les aplican las disposiciones previstas en el derecho privado, se reitera, dicha circunstancia no altera o modifica su carácter de entidades públicas, así como tampoco la naturaleza pública de los negocios jurídicos o contratos que éstas celebran, debiendo entonces sujetar su actividad contractual no sólo a las disposiciones previstas en el Código Civil, sino también a los principios que rigen la actividad contractual del Estado.

No obstante lo anterior, con sujeción a la autonomía universitaria que se les ha reconocido a estas instituciones, teniendo en cuenta que estas no hacen parte de la Rama Ejecutiva del Estado y que se rigen primordialmente por lo dispuesto en sus estatutos, para la celebración de contratos o la constitución de asociaciones no requieren de la autorización de un órgano o autoridad externa, pues dicha exigencia o requerimiento atentaría contra su propia autonomía.

Luego, si lo que ocurre en un determinado asunto es que varias instituciones de educación superior se encuentran facultadas por sus estatutos de creación para constituir una asociación de entidades públicas, en esta hipótesis no requerirán de la autorización del Gobierno Nacional o territorial en su caso para ello, pues ello atentaría contra su autonomía para darse o establecer sus propios estatutos.

2. Naturaleza jurídica de las asociaciones conformadas por universidades estatales.

El artículo 95 de la Ley 489 de 1998 autoriza a todas las entidades estatales de cualquier naturaleza u orden para asociarse ya sea mediante la celebración de convenios interadministrativos de asociación o la constitución de personas jurídicas sin ánimo de lucro para cooperar en el cumplimiento de funciones de carácter administrativo o en la prestación de servicios que se hallen a su cargo.

También dispone que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se constituyan por entidades públicas se regirán por las normas previstas en el Código Civil y en las normas que regulen las entidades de dicho género.

Así las cosas, se entiende que por vía de la norma en cita no solamente se autoriza a los establecimientos públicos, sino también a las empresas industriales y comerciales, a las sociedades de economía mixta, a las universidades estatales y en general a todas las entidades de naturaleza pública para que celebren este tipo de convenios.

En lo relativo a la naturaleza de las asociaciones entre entidades públicas, dentro de éstas las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se constituyan entre universidades de carácter oficial o estatal, tanto el Consejo de Estado(8), como la Corte Constitucional(9) han coincidido en señalar que también son entidades públicas, personas jurídicas que no sólo se rigen por las normas del Código Civil sino también por el régimen al que se sujetan las entidades públicas que la conforman en el ejercicio de sus funciones administrativas o en la prestación de los servicios a su cargo, señalado en sus estatutos de creación o autorización.

Al respecto se señaló:

“EI artículo 69 de la Constitución Política de 1991 consagra la autonomía universitaria y prevé que corresponde al legislador establecer un régimen especial para las universidades del Estado.

A su vez, el artículo 113 ibídem señala que son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial y que existen otros órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

Por su parte, el artículo 39 de la Ley 489 de 19984(sic) dispone que la administración pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. Y, el artículo 40 ibídem señala que existen organismos y entidades estatales sujetos al régimen especial que fijen las leyes correspondientes, entre los cuales se encuentran los entes universitarios autónomos.

El régimen especial de las universidades del Estado y de otras instituciones de educación superior está previsto en el título III de la Ley 30 de 1992. El artículo 57 de la Ley 30 de 1992, que hace parte del capítulo l del título III de dicha ley.

(...).

Así pues, las universidades públicas u oficiales son entidades públicas o estatales con personería jurídica, que deben organizarse como entes universitarios autónomos con régimen especial y que, entre otras características, gozan de autonomía académica, administrativa y financiera.

Por su parte, las asociaciones de universidades públicas son también personas jurídicas. Su existencia se deriva del artículo 95 de la Ley 489 de 1998.

(...).

(...) en Sentencia C-385 de 2003, la Corte Constitucional concluyó que el ejercicio de la función pública a cargo de una asociación de entidades públicas, se encuentra sometido a las normas propias del derecho público, como se precisó en el fallo C-671 de 1999 (...).

Así, de acuerdo con el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y la jurisprudencia que fijó su alcance, las asociaciones de entidades públicas son personas jurídicas sin ánimo de lucro que se crean para colaborar en el cumplimiento de funciones administrativas o prestar servicios que se hallen a cargo de las entidades públicas.

Que en el caso en estudio era la Federación Colombiana de Municipios (L. 769/2002, art. 10). Tales asociaciones de entidades públicas son también entidades públicas que aun cuando se sujetan al Código Civil en cuanto a su naturaleza de personas jurídicas sin ánimo de lucro, se rigen, a su vez, por las normas de derecho público en lo que tiene que ver con la función pública o servicio público que presten.

Lo anterior se justifica porque, como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-671 de 1999, la asociación de entidades públicas debe sujetarse al mismo régimen que previó la ley de creación o autorización de dichas entidades, en armonía con la naturaleza de las entidades públicas que la conforman y con el régimen propio de la función administrativa o del servicio público a cargo de tales asociaciones.

Además, como también lo precisó la Corte en la referida providencia, en todo caso, en lo que tiene que ver con el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, la contratación, los controles y la responsabilidad, las asociaciones de entidades públicas se rigen por las leves especiales que sobre dichas materias resultan aplicables para las entidades estatales.

En el caso de las asociaciones de universidades públicas, que son entidades públicas conformadas por universidades estatales, el régimen para la función administrativa que ejerzan o la prestación del servicio al que se dediquen, al igual que para los aspectos concretos a que se hace referencia en el párrafo inmediatamente anterior, entre otros, las prerrogativas o potestades públicas, es el especial a que deben sujetarse las universidades públicas, según las normas que rigen tales entes públicos.

Lo anterior significa, entre otras cosas, que las asociaciones de universidades públicas gozan de las mismas prerrogativas de las universidades públicas que las conforman. Las prerrogativas o privilegios públicos significan la existencia de un trato que beneficia al Estado cuando éste actúa en determinados ámbitos y constituyen una manifestación de poder público que, por esta razón, debe someterse íntegramente a la Constitución”(10).

De esta forma, se entiende que la asociación o de la persona jurídica sin ánimo de lucro que se conforme o se constituya en los términos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, tendrá la misma naturaleza jurídica de la de las entidades públicas que la conforman y que se sujetara al mismo régimen jurídico de éstas para la prestación de los servicios a su cargo.

Luego, si lo que se afirma es que las asociaciones entre entidades públicas tienen la misma naturaleza jurídica de las entidades públicas que las conforman, es evidente que también gozaran de las prerrogativas, o derechos de éstas, de forma tal que en tratándose de personas jurídicas sin ánimo de lucro que se constituyen por universidades estatales también gozaran de la autonomía universitaria de la que gozan éstas.

3. La causal de nulidad absoluta del contrato alegada por la accionante.

El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 dispone que el contrato estatal es absolutamente nulo por las mismas causas que se prevén en el derecho común y, en especial entre otros eventos, cuando se celebre contra expresa prohibición legal o constitucional(11) o con abuso o desviación de poder(12).

Para que se configure la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, esto es que el contrato se celebre contra expresa prohibición legal o constitucional es menester que haya una violación al régimen de prohibiciones y que esa prohibición sea explícita(13), razón por la cual no toda transgresión a una prohibición conduce a estructurar esta precisa causal aunque por supuesto habrá de configurar otra.

En este orden de ideas, si se desacata una prohibición genérica o una prohibición implícita del estatuto contractual, el contrato será absolutamente nulo por violar el régimen legal pero la causal no será la enlistada en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 sino una diferente según el caso.

En conclusión, la causal de nulidad absoluta del contrato a la que se hace referencia no se configura cuando la violación al régimen de prohibiciones deviene de la interpretación equivocada o errónea que hace la entidad contratante de las normas que regulan la capacidad de la contratista para celebrar un determinado contrato.

3.1. La nulidad absoluta puede y debe ser declarada de oficio cuando aparezca plenamente demostrada y no es susceptible de ser ratificada por las partes(14).

La posibilidad de decretar oficiosamente la nulidad, si está plenamente demostrada y en el proceso están presentes todas las partes que celebraron el contrato nulo, es reiterada por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo en la nueva redacción que le dio el artículo 32 de la Ley 446 de 1998.

3.2. La nulidad absoluta no puede sanearse por ratificación de las partes, dice el artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

El artículo 2º de la Ley 50 de 1936, en la nueva redacción que le dio al artículo 1742 del Código Civil, expresa que la nulidad absoluta se sanea “en todo caso” por prescripción extraordinaria.

Por consiguiente, cualquiera que sea la causa que da origen a la nulidad absoluta, transcurrido el término de la prescripción extraordinaria ya no podrá ella pedirse ni decretarse, no porque el solo transcurso del tiempo torne lícito lo ilícito, sino porque el orden jurídico, en aras de la paz social y la seguridad jurídica, estima que es conveniente poner un límite temporal a la posibilidad de cuestionar los negocios jurídicos.

No obstante lo anterior, siendo claro que a los contratos celebrados por las universidades estatales se les aplican las disposiciones previstas en el derecho privado, en tratándose de nulidades absolutas o de invalidez de los actos o de los negocios jurídicos, son aplicables entonces los requisitos exigidos por la ley para su valor previstos en el Código Civil y en el Código de Comercio.

Luego, si lo que ocurre en un determinado caso es que en un contrato celebrado por una universidad estatal se demanda la nulidad absoluta de ese negocio jurídico, el análisis que se realice de la ilegalidad deberá hacerse con sujeción a las disposiciones consagradas en el estatuto civil o comercial, es decir, a la luz de los requisitos exigidos por las referidas codificaciones para el valor de los actos o negocios jurídicos, y no por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993.

4. Causales de nulidad aplicables al contrato celebrado por la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional-Alma Mater.

La invalidez es la sanción que el ordenamiento jurídico le impone a aquellos negocios jurídicos existentes cuando sobre éstos se omite el cumplimiento de alguno o algunos de los requisitos exigidos por la ley para su valor.

Con otras palabras, la invalidez es el juicio negativo de valor que se le hace a un acto dispositivo de intereses con el que se vulnera una norma imperativa, las buenas costumbres o cualquier norma establecida en favor de personas susceptibles de especial protección.

La nulidad o juicio de valor requiere ser declarada judicialmente, pues se entiende que el acto dispositivo o negocio jurídico existe, es válido y produce a plenitud todos sus efectos hasta que el juez competente declare la nulidad destruyéndolo, razón por la cual el fallo proferido en ese sentido es de carácter constitutivo.

De esta forma, tanto el negocio jurídico como el vicio existen, pero la nulidad no se configura hasta que el juez no declare su existencia.

Ahora, tanto la nulidad absoluta como la relativa son susceptibles de saneamiento, bien por ratificación o bien por el término de prescripción, aclarando que si la nulidad proviene de un objeto o de una causa ilícitos, no puede sanearse por ratificación.

La nulidad absoluta del contrato o negocio jurídico se produce por alguno de los siguientes vicios a saber: I) Por objeto ilícito; II) Por causa ilícita; III) Por la incapacidad absoluta de alguna de las partes y; IV) Por la omisión en el cumplimiento de algunas de las “solemnidades que la ley pida para la validez del acto en consideración a su naturaleza y no a la calidad o estado de las partes que lo celebran”(15).

A su vez, este tipo de nulidad puede ser alegada por las partes, por todo aquel que conozca el vicio o cualquier persona que demuestre un interés en el proceso e incluso por el Ministerio Público.

También puede ser declarada de oficio por el juez cuando así aparezca de forma manifiesta en el acto o contrato y cuando estén presentes todas las partes en el proceso.

Se considera que hay objeto ilícito o causa ilícita cuando estos se encuentran prohibidos por la ley o son contrarios a las buenas costumbres o al orden público.

5. Los hechos probados.

Por medio del acta 0000004 del 26 de septiembre de 2000 (fl. 258 a 259, cdno. 8), la escritura pública 1971 del 26 de septiembre de 2000 inscrita en la Cámara de Comercio de Bogotá (fl. 238 a 248, cdno. 8), y las reformas a sus estatutos (cdno. 4 de pbas.) la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional —Alma Mater— Conformada por la Universidad de Caldas, Universidad Nacional sede Manizales, Universidad del Quindío, Universidad Tecnológica de Pereira y la Universidad del Tolima(16), se constituyó como una persona jurídica sin ánimo de lucro de carácter académico, que agrupaba dichas entidades universitarias, se regiría por las normas de derecho privado, con autonomía presupuestal, administrativa y financiera, vinculada a las respectivas entidades estatales y sujeto a estas por tutela administrativa, con el objeto de integrar las universidades públicas de la región, realizar actividades de apoyo a la educación, de consultoría de gestión e informática, de arquitectura y de ingeniería y otras actividades.

En desarrollo de su objeto social se señaló que realizaría, entre otras actividades, la celebración de contratos o convenios para la realización de su objeto social con sujeción a las disposiciones del Código Civil y las normas aplicables a las entidades de este género en los términos de sus estatutos (fl. 46, vto., cdno. 3).

Por medio de los acuerdos de constitución 5 del 28 de febrero de 2005. (Universidad del Quindío, fls. 50 a 76, cdno. 3); el Nº 64 del 11 de diciembre de 1997 (Universidad de Caldas, fls. 73 a 113, cdno. 3); el Nº 14 del 12 de octubre de 1999 (Universidad Tecnológica de Pereira, fls. 171 a 228); el Nº 104 del 21 de diciembre de 1993 (Universidad del Tolima, fls. 115 a 141, cdno. 3); y el Nº 15 del 30 de marzo de 2012 (UNAD, fls. 142 a 170, cdno. 3), se autorizó a cada una de estas universidades estatales para participar en la creación de otras corporaciones o asociaciones para desarrollar su objeto social.

El 28 de diciembre de 2010 se celebró entre la demandante y la demandada el contrato interadministrativo 1961 de 2010, con el objeto de fortalecer las condiciones pedagógicas y personales que contribuyeran a mejorar la calidad en educación mediante un proceso formativo en conocimientos, capacidades y habilidades propias de la enseñanza, con énfasis en competencias lectoras, comunicacionales, gerenciales, cognitivas y de crecimiento social a través de un proyecto integral de intervención a la gestión educativa (fls. 1 a 12, cdno. 6).

Como plazo de ejecución del contrato se fijó el término de dieciocho (18) meses y/o hasta agotar los recursos, contados a partir de la suscripción del acta de inicio de obras (fl. 6, cdno. 6).

Como valor total del contrato se fijó la suma de $ 20.296'528.000,00, pagaderos así: $ 8.118'611.200.000 una vez firmada el acta de iniciación de las obras, ésta haya sido aprobada por el comité técnico y se haya expedido el recibo a satisfacción por el supervisor del cronograma y el plan de trabajo a desarrollar; $ 8.118'611.200.000 una vez recibida la herramienta pedagógica y las cartillas del estudiante; la suma de $ 2.029'652.800.000 una vez recibidas a satisfacción las jornadas de capacitación; y la suma de $ 2.029'652.800.000 una vez recibido el informe final de las obras (fls. 6 y 7, cdno. 6).

Mediante la Resolución 2835 del 6 de septiembre de 2011 la accionada ordenó la terminación unilateral del contrato interadministrativo 1961 de 2010 y su posterior liquidación, argumentando que teniendo en cuenta que para la fecha en la que éste se celebró la demandada no ostentaba la calidad de entidad pública, se encontraba viciado de nulidad por haber sido celebrado contra expresa prohibición legal conforme al Nº 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 (fls. 126 a 129, cdno. 1).

Contra dicha resolución se instauró el recurso de reposición, el cual fue resuelto por medio de la Resolución 3468 del 2 de noviembre de 2011 en el sentido de confirmarla en todas y cada una de sus partes (fls. 113 a 125, cdno. 1).

6. La solución del caso concreto.

6.1. Las excepciones formuladas.

6.1.1. La excepción de inepta demanda por no haberse agotado la conciliación prejudicial como requisito de conciliación prejudicial.

Respecto de dicha excepción, la Sala concuerda con el Ministerio Público al señalar que ésta no se encuentra llamada a prosperar, pues el no agotamiento de la conciliación prejudicial no es una causal que pueda generar la nulidad del proceso en los términos del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual sí(sic) ninguna de las partes recurre la providencia por medio de la cual se admite la demanda sin haberse agotado dicho procedimiento, la eventual irregularidad que se hubiera generado por ello se entiende saneada.

En efecto, revisado el expediente se encuentra demostrado que por medio del auto del 26 de febrero de 2012 se admitió la demanda interpuesta, providencia que fue notificada a las partes por estado que se fijó el 2 de mayo de 2012, ahora lo procedente en este caso era que la ahora recurrente interpusiera el recurso de reposición contra dicha providencia al haberse percatado de que no se agotó el requisito de conciliación prejudicial, pero como así no lo hizo dicha irregularidad se entiende subsanada, razón por la cual no puede ahora venir a alegar que hay in inepta demanda por no agotar dicho procedimiento cuando no dijo nada al respecto dentro de la oportunidad que tuvo para ello.

6.1.2. La excepción de falta de legitimación en la causa por activa por parte del Distrito Capital.

La Sala encuentra que dicha excepción tampoco se encuentra llamada a prosperar, pues si se entiende que la legitimación en la causa por activa es la posibilidad de una persona de formular pretensiones al ser el sujeto activo de la relación sustancial que se debate en el proceso, en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C., sí se encuentra legitimada en la causa por activa al ser la parte contratante del negocio jurídico cuya nulidad se pretende.

Ahora, no puede la recurrente pretender que se declare la configuración, de dicha excepción por el hecho de que la accionante funde su pretensión de nulidad absoluta del contrato en la falta de capacidad de la accionada para celebrarlo por no obtener las autorizaciones exigidas por la ley para su constitución corno una asociación de universidades públicas, pues lo realmente pretendido por ésta es que se declare la nulidad absoluta del contrato 1961 de 2010 celebrado, siendo el acto de constitución de la referida asociación totalmente ajeno a dicha pretensión con independencia de que la sustentación que haya desplegado no configure la causal de nulidad que se alega.

6.1.3. La excepción de caducidad y prescripción de la acción.

La aludida excepción tampoco se encuentra llamada a prosperar, pues tal como lo señaló el tribunal de primera instancia y lo reiteró el Ministerio Público, el término de caducidad de la acción interpuesta no podía contabilizarse a partir de la fecha del acta de constitución de la asociación entre universidades públicas, pues lo que se debate en el presente asunto es la declaratoria de nulidad del contrato 1961 de 2010 celebrado por ésta, razón por la cual el término de caducidad de la acción interpuesta en los términos del literal e) numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo debía contarse a partir del día siguiente a la fecha de perfeccionamiento de dicho contrato y como éste se perfeccionó el 28 de diciembre de 2010, el término de dos (2) años empezaría a contarse desde el 29 de diciembre de 2010 por lo que la caducidad en principio operaría el 29 de diciembre de 2011 y como la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2011, es entonces evidente que para esa fecha aún no había operado dicho fenómeno.

6.1.4. La excepción de inepta demanda por falta de fundamentos de derecho a las pretensiones.

Revisado el expediente se observa que la ahora accionante señaló como fundamento del derecho a sus pretensiones la violación de los artículos 6º, 29, 83 y 209 de la Constitución Política; 2º de la Ley 1150 de 2007; 2º, 23, 24- Nº 8º, 25, 26, 44 y 45 de la Ley 80 de 1993; 49 y 95 de la Ley 489 de 1998; 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011 y 78 del Decreto 2474 de 2008, razón por la cual dicha excepción tampoco se encuentra llamada a prosperar.

Resueltas las excepciones propuestas la Sala procederá entonces a desatar de fondo el asunto.

6.2. La actora en su demanda pide que se declare la nulidad del contrato 1961 del 28 de diciembre de 2010 con fundamento en la causal prevista en el Nº 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, señalando fundamentalmente que teniendo en cuenta que la accionada no adquirió las autorizaciones requeridas para constituirse como asociación de universidades públicas, no ostentaba la naturaleza de entidad pública descentralizada indirecta y que por tal razón no podía celebrar el referido contrato mediante contratación directa.

Desde ya se advierte que las pretensiones de nulidad absoluta del contrato celebrado se encuentran totalmente destinadas al fracaso ya que contrario a lo que alega la accionante, la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional —Alma Mater— sí tiene el carácter de entidad pública descentralizada, pues atendiendo a la autonomía universitaria de la que gozan cada una de las universidades públicas que la conforman y estando autorizadas por sus estatutos para asociarse, para su constitución no requerían de la autorización prevista en el artículo 49 de la Ley 489 de 1998.

De otra parte, el objeto y las obligaciones originadas en la celebración del contrato 1961 del 28 de diciembre de 2010 cuya nulidad ahora se pretende se encuentra directamente relacionado con el objeto para el cual se constituyó la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional —Alma Mater—, razón por la cual no existía ningún impedimento legal para que dicha entidad sin ánimo de lucro celebrara el referido contrato.

Pero además si lo que la actora pretendía era que se declarara la nulidad absoluta del contrato, teniendo en cuenta que la Corporación Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional —Alma Mater— se rige en el desarrollo de sus actividades por las normas de derecho privado, para sacar avante sus pretensiones no podía alegar las causales de nulidad previstas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, sino las previstas en el Código Civil y del Código de Comercio.

En consecuencia, no podía invocar la causal 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

En conclusión, las pretensiones de nulidad del contrato no se encuentran llamadas a prosperar.

Y como así no lo vio ni lo decidió el tribunal de primera instancia la sentencia apelada deberá ser revocada para en su lugar negar las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia apelada y en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

5 “Por la cual se organiza el servicio público de educación superior”.

6 “Por la cual se organiza el servicio público de educación superior”.

7 J. O. Santofimio Gamboa, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo III, Primera Edición. Noviembre de 2004, Editorial Universidad Externado de Colombia, págs. 119 a 120.

Esta posición ha sido reiterada por la Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto del 20 de agosto de 1998, expediente 14.202, sentencia del 20 de abril de 2005, expediente 14519, sentencia del 4 de junio de 2008, expediente 14.169, entre otras.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de noviembre de 2012, expediente 18.438.

9 Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 1999, C-385 de 2003.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de noviembre de 2012, expediente 18.438.

11 Numeral 2º.

12 Numeral 3º.

13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, expediente 15324.

14 Artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

15 ALARCÓN ROJAS Fernando, “La ineficacia de pleno derecho en los negocios jurídicos”, Ed. Universidad Externado de Colombia, año 2011, pág. 249.

16 Con posterioridad a su constitución se vinculó la Escuela Superior de la Administración Pública, ESAP; La Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD; el Colegio Integrado Nacional del Oriente de Caldas, CINOC y la Unidad Central del Valle del Cauca, UCEVA.