Sentencia 2012-00010 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Exp. 47001-23-33-000-2012-00010-01

Núm. interno: 2474-2013

Actor: Isabel Cristina Galindo Villalobos

Demandado: ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen

Bogotá D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En el presente asunto se trata de establecer si entre la señora Isabel Cristina Galindo Villalobos y la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen existió una verdadera relación laboral, simulada mediante contratos de prestación de servicios y como consecuencia de ello, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo.

Para ello, es necesario abordar el tema de la prestación de servicios que en principio estudió la Corte Constitucional, en Sentencia C-154 de 1997 con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara, en cuanto analizó la diferencia entre dicho contrato y el de carácter laboral, así:

“…Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales —contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo— se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (resalta la Sala).

Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (C.P. art. 53).

De igual forma esta corporación ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador:

“…De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

(...).

De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los periodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados.

La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público:

(...).

Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad, numeral 4...” (Exp. 0245/2003, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje SENA)

Así mismo, se ha sostenido que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. En desarrollo de lo anterior, la Sección Segunda ha dicho:

“…Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo elemento configurativo de la subordinación transformando una relación que ab initio se consideró como contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor.

(...)

El sub lite se encuadra dentro de tal circunstancia, pues entre el libelista y la entidad accionada hubo una relación de coordinación, que no permite configurar la existencia de una subordinación, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una relación laboral, aun cuando los otros dos (2) elementos, prestación personal del servicio y remuneración si se hallan suficientemente probados en el expediente.

...” (Sentencia de la Subsección B, del 19 de febrero de 2004, Exp. No. 0099-03)

“...Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo artículo 53 de la Constitución.

Se arriman como pruebas de la subordinación dos declaraciones cuyo análisis pasará a efectuar la Sala.

(...).

Estas declaraciones no resultan concluyentes sobre la existencia de un vínculo de subordinación entre la accionada y el actor, pues de un lado, no se precisa bajo las órdenes de qué funcionario se encontraba el demandante como quiera que se duda por los declarantes acerca de quién cumplía dicho papel entre los coordinadores, el jefe de personal, la enfermera jefe, etc., como eventuales superiores del mismo; y de otro lado, se indica que el actor respondía a “cualquier persona de cualquier dependencia que lo llamara a mantenimiento”, afirmación que introduce aún mayor duda porque se estaría confundiendo la existencia de una relación de subordinación con la solicitud de que sus servicios hiciera cualquier empleado de la entidad. Esto debilita la tesis sobre la existencia de un vínculo de sujeción del demandante con la entidad...”.

(...).

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que no son suficientes los elementos de prueba para configurar en el presente caso la existencia de una relación de tipo laboral por cuanto el demandante cumplió su oficio sin recibir instrucciones sobre el mismo; en efecto, la actividad consistió en aplicar sus habilidades de manera independiente y autónoma para el servicio de la entidad. La circunstancia de que laborara un número determinado de horas no constituye elemento para afirmar que existiera una relación de sujeción” (Sent. 2161/2004, Demandado: Hospital San Martín, Municipio de Astrea Cesar)

Entonces, constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible la subordinación y dependencia, y el hecho de que desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor; siempre y cuando, de las circunstancias en que se desarrollaron tales actividades, no se deduzca que eran indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.

Para poder resolver el presente asunto, debe determinarse con claridad si, pese a tratarse de contratos de prestación de servicios, como lo afirma la demandada, en realidad se trató de un vínculo laboral similar al que tenían los fisioterapeutas y los coordinadores que laboraban en la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de Guamal Magdalena, para lo cual se deben analizar las siguientes pruebas aportadas al expediente:

En el expediente obran los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos entre la actora y la entidad demandada:


contrato
Duración del contratoObjeto contractualValor del contrato
7591º de julio de 2008 al 30 de julio 2008Fisioterapeuta$916.700 (fl.733 y 682)
7901º de agosto de 2008 al 30 de septiembre de 2008Fisioterapeuta$1.833.400 (fl. 683 a 684)
181º de enero de 2009 al 30 de enero de 2009Fisioterapeuta$1.028.200 (fl. 685)
571º de febrero de 2008 al 28 de febrero de 2009Fisioterapeuta$1.028.200 (fl. 687 a 688)
902 de marzo de 2009 al 31 de julio de 2009Fisioterapeuta$5.141.000 (fl.689 a 690) mensualidad de $1.028.200
1871º de agosto de 2009 al 31 de agosto de 2009Fisioterapeuta$1.028.200 (fl. 691 y vto.)
2141º de septiembre de 2009 al 30 de septiembre de 2009Fisioterapeuta$1.100.000 (692 a 693)
2501º de octubre de 2009 al 31 de diciembre de 2009Fisioterapeuta$3.600.000 (694 a 697) mensualidad de $1.200.000.
171º de enero de 2010 al 31 de marzo de 2010Fisioterapeuta$3.600.000 (fl. 698 a 701)
791º de abril de 2010 al 30 de junio de 2010Fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional$4.500.000 (fl. 702 a 705)mensualidad de $1.500.000
1091º de julio de 2010 al 30 de septiembre de 2010Fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional$4.500.000 mensualidad de $1.500.000 (fl.706 a 708)
4911º de octubre de 2010 al 30 de noviembre de 2010Fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional$3.000.000 (fl. 709 a 710)) mensualidad de $1.500.000.
30111321º de enero de 2011 al 30 de junio de 2011Fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional$9.000.000 (fl. 711 a 712) mensualidad de $1.500.000.

En efecto, tal y como se aprecia en los contratos referenciados, los compromisos u obligaciones que tenía que cumplir la actora en la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de Guamal Magdalena eran:

“…1. Realizar consulta externa de terapia física, terapia respiratoria y rehabilitación; 2. Realizar procedimientos de terapia física, terapia respiratoria y rehabilitación; 3. Llevar controles estadísticos con fines científicos y administrativos y reportar las enfermedades de notificación obligatoria al técnico en estadísticas en los formatos establecidos para tal fin; 4. Rendir informes solicitados por el jefe inmediato; 5. Llevar los registros requeridos por la ley y por la organización; 6. Participar en investigaciones tendientes a esclarecer las causas y soluciones a los problemas de salud en la comunidad; 7. Brindar la información requerida por los pacientes; 8 Ejercer las demás funciones que le sean asignadas y sean afines con la naturaleza del cargo por el cual ha sido contratada y que requiera la empresa; 9. Participar en las actividades de formación programadas por la organización acerca del objeto de lo aquí contratado…”.

Y según el Contrato de prestación de servicios celebrado entre la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de Guamal Magdalena y la actora el 3 de enero de 2011 el objeto primordial, según la cláusula primera era (258 cdno. 2):

“…PRIMERA: Objeto: En virtud del presente contrato, el Contratista se obliga con independencia y autonomía profesional a prestar sus servicios profesionales como fisioterapeuta y como Coordinadora del Programa de Salud Ocupacional a la entidad contratante ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen, en atención del servicio de salud pública, en el área de consulta externa en las instalaciones de la institución, según horario acordado con la contratante…”.

— Oficio del 21 de septiembre de 2010 suscrito por la actora dirigido al Coordinador de Consulta externa de la ESE demandada, en el cual solicita permiso por los días 27 y mañana del 28 de septiembre de 2010 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 142).

— Oficio del 12 de octubre de 2010 suscrito por la actora dirigido al Coordinador de Consulta Externa de la ESE demandada, en el cual solicita permiso por los días 19 y mañana del 20 de octubre de 2010 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 243 cdno. 2).

— Oficio del 8 de noviembre de 2010 suscrito por la actora dirigido al Coordinador de Consulta Externa de la ESE demandada, en el cual solicita permiso por los días 16 y mañana del 17 de noviembre de 2010 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 244 cdno. 2).

— Oficio del 17 de diciembre de 2010 suscrito por la actora dirigido al coordinador de médicos, control interno y administrativo de la entidad demandada, en el cual solicita permiso por los días 27, 28 y 29 de diciembre de 2010 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 263 cdno. 2).

— Oficio del 9 de febrero de 2011 suscrito por la actora dirigido al coordinador de consulta externa de la ESE demandada, en el cual solicita permiso por los días 14 y 15 de febrero de 2011 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 231 cdno. 2).

— Oficio del 29 de marzo de 2011 suscrito por la actora dirigido al coordinador médico consulta externa de la ESE demandada, en el cual solicita permiso para cumplir cita médica especializada con Vx gastroenterología por los días 31 de marzo de 2011 y 1º de abril de 2011 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 143).

— Oficio del 18 de abril de 2011 suscrito por la actora dirigido a control interno de la ESE demandada, en el cual solicita permiso por el 25 y mañana del 26 de abril de 2011 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 247 cdno. 2).

— Oficio del 19 de mayo de 2011 suscrito por la actora dirigido a la coordinadora médica de la entidad demandada, en el cual solicita permiso por los días 23 y la mañana del 24 de mayo de 2011 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 205 cdno. 2).

— Oficio del 22 de junio de 2011 suscrito por la actora dirigido a la coordinadora médica de la entidad demandada, en el cual solicita permiso por los días 24 y la mañana del 28 de junio de 2011 y deja encargada de sus funciones a otra empleada (fl. 266 cdno. 2).

— Copia de los registros diarios de tratamientos de fisioterapia (fls. 462 a 618).

Con base en las pruebas allegadas al proceso se concluye que la actora sí estuvo subordinada a la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen pues dependía de la misma, como se deduce de los contratos de prestación de servicios, circulares y oficios aducidos al expediente, con los cuales se imparten órdenes, instrucciones, se fijan diversas actividades a realizar e incluso se precisan horarios en el proceso de coordinación del área de salud ocupacional que le correspondía. De las obligaciones contractuales es fácil inferir que la presencia de la actora en las instalaciones de la entidad era imprescindible, por el solo hecho de que una de las funciones a su cargo como fisioterapeuta en la entidad demandada era la “Atención al público - Consulta externa”, que consiste, en esencia, en atender cabalmente los requerimientos de los usuarios para orientarlos con claridad en los diferentes aspectos de información que requieran.

Así mismo, debía cumplir las funciones que le fueran asignadas por el “Jefe Inmediato”, lo que demuestra claramente que su labor no era independiente y autónoma, ni mucho menos que estuviera ausente de injerencia alguna por personal del hospital; se comprobó que estaba subordinada a las solicitudes del gerente del hospital, del coordinador médico de consulta externa y del jefe de control interno de la ESE demandada y que las actividades médicas realizadas por la actora se ejecutaban en cumplimiento de instituciones oficiales y órdenes de las directivas de la institución a la cual prestaba el servicio.

Por las características propias de este tipo de actividad (fisioterapeútica y coordinación de salud ocupacional) es claro que la actora no podía proceder de manera autónoma a desplegar sus actividades, sino que necesariamente debía estar sujeta a un plan de capacitación, instrucciones, jornada de trabajo, programación de jornadas y asesorías en la prevención de enfermedades profesionales y, en general, a unas actividades prefijadas a un plan de apoyo y asesoría para la vigencia del programa de salud ocupacional, acorde con el plan de gestión en esa área establecido por la entidad demandada, donde se comprueba la subordinación a que estaba sujeta en el cumplimiento del servicio.

La Sala concluye que la actora desempeñó una actividad igual a la que cumplían los demás empleados de la planta de la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen, lo cual permite concluir que se está frente a un contrato realidad, que puede generar efectos jurídicos y patrimoniales para la administración y para el servidor que ha sido contratado en esas condiciones. En este caso la actora fue vinculada mediante contratos de prestación de servicios y los mismos fueron desvirtuados, los cuales contradicen la cláusula octava de los mismos que excluyen la relación laboral: “…Por tratarse de un contrato de prestación de servicios profesionales el presente contrato será ejecutado por el contratista con absoluta autonomía e independencia y en desarrollo del mismo no genera vínculo laboral…” (fl. 671). Con base en lo anterior, se demostró que en realidad se trató de un vínculo laboral igual o similar al de quienes desempeñan tales funciones en la planta de personal de la entidad acusada, pero disfrazado o disimulado bajo una apariencia (contrato de prestación de servicios), en cuyo caso se estará frente a un contrato realidad.

Ahora bien, la actora en el recurso de apelación manifestó su inconformidad con la decisión del a quo en el sentido de que no se pronunció respecto del pago del salario por concepto de coordinación de salud ocupacional, cesantías, la sanción moratoria por su no consignación oportuna y las vacaciones. Al analizar el acervo probatorio en conjunto, se establece que la actora tenía el cargo de coordinación, así:


contrato
Duración del contratoObjeto contractualValor del contrato
791º de abril de 2010 al 30 de junio de 2010Fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional$4.500.000 (fl. 702 a 705) mensualidad de $1.500.000
1091º de julio de 2010 al 30 de septiembre de 2010Fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional$4.500.000 mensualidad de $1.500.000 (fl.706 a 708)
4911º de octubre de 2010 al 30 de noviembre de 2010Fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional$3.000.000 (fl. 709 a 710)) mensualidad de $1.500.000.
30111321º de enero de 2011 al 30 de junio de 2011Fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional$9.000.000 (fl. 711 a 712) mensualidad de $1.500.000.

Asimismo, a folio 832 obra certificación suscrita por el gerente de la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de Guamal Magdalena, en la que se señaló que la actora cumplió con las funciones asignadas como coordinadora del programa de salud ocupacional a través de contrato de prestación de servicios desde el 1º de marzo de 2010 hasta el 1º de junio 2011 fecha de expedición de la certificación.

Para la Sala, la actora sí tiene derecho a dicho sobresueldo con ocasión del vínculo como coordinadora que se le asignó, tal como lo establece el Decreto 853 de 2012 artículo 15 que señala lo siguiente:

“...ART. 15.—Reconocimiento por coordinación. Los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, las empresas sociales del Estado y las Unidades Administrativas Especiales que tengan planta global y que tengan a su cargo coordinación o supervisión de grupos internos de trabajo creados mediante resolución del jefe del organismo respectivo, percibirán mensualmente un veinte (20%) adicional al valor de la asignación básica mensual del empleo que estén desempeñando durante el tiempo en que ejerzan tales funciones. Dicho valor no constituye factor salarial para ningún efecto legal…” (negrilla fuera del texto).

Así mismo, el tesorero de la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen informó que la entidad se rige por los preceptos establecidos en el citado Decreto 853 del 25 de abril de 2012 (fls. 953-954).

Con base en lo anterior, la sala concluye que la actora tiene derecho al reconocimiento por coordinación por los periodos reclamados, pues incluso las normas anteriores al citado Decreto 853, como eran los decretos 1031 de 2011 (art. 14), 1374 de 2010 (art. 13) establecían la prima de coordinación reclamada, la cual no fue reconocida.

En cuanto a las demás pretensiones, el a quo ordenó a la entidad demandada reconocer y pagar a favor de la actora el valor de las prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados vinculados a dicha entidad, durante el periodo en que prestó sus servicios, liquidadas conforme al valor mensual pactado en el contrato de prestación de servicios, sumas que serán ajustadas y debidamente indexadas.

En conclusión, como quiera que están demostrados los tres elementos propios de la relación laboral, en relación con la ejecución de los contratos de prestación de servicios aducidos por la demandante, los cuales quedan desvirtuados toda vez que se acreditó la prestación personal del servicio a través de sus funciones como fisioterapeuta y coordinadora de salud ocupacional en la entidad demandada, se encontraba subordinada a la misma y dependía de ella, pues recibía órdenes y obedecía requerimientos y solicitudes de sus superiores y a cambio percibía una remuneración mensual por los servicios prestados, el proveído impugnado que accedió a las súplicas de la demanda será confirmado de conformidad con los argumentos anteriormente expuestos, pero se adicionará en el sentido de precisar que en la liquidación también deberá incluirse el 20% correspondiente al “reconocimiento por coordinación”.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 8 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Isabel Cristina Galindo Villalobos contra la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen. ADICIÓNASE en el sentido de precisar que en la liquidación también deberá incluirse el 20% correspondiente al “reconocimiento por coordinación”, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».