Sentencia 2012-00014/4116-2014 de marzo 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Exp.: 52001-23-31-000-2012-00014-01 (4116-2014)

Consejero Ponente:

Dr. Carmelo Perdomo Cuéter

Acción: Nulidad

Demandante: Municipio de Samaniego

Demandado: Concejo de Samaniego

Tema: Incremento salarial

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil dieciocho.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por los terceros vinculados contra la sentencia de 20 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño (sala de decisión del sistema escritural), que accedió a las pretensiones de la demanda del epígrafe.

l. Antecedentes

1.1. Acción (fols. 2-21). El municipio de Samaniego (Nariño), por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a instaurar acción de nulidad, conforme al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.

1.1.1. Pretensiones. El actor aspira a que se declare la nulidad del Acuerdo 25 de 10 de septiembre de 1999, del concejo de Samaniego (Nariño), “Por medio del cual se reglamenta[n] unos incentivos (sic) para empleados de la alcaldía municipal de Samaniego, adscritos a la carrera administrativa”.

1.1.2. Fundamentos fácticos (fols. 2-5). Relata el accionante que el artículo 150, numeral 19, letras e) y f), establece que el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del orden nacional, departamental y municipal es competencia del Congreso de la República; y, por ello, se expidió la Ley 4ª de 1992, que señaló los objetivos y criterios que el Gobierno nacional debe observar para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso, fuerza pública y los trabajadores oficiales. A través de esta disposición, se fijaron los límites máximos salariales mensuales de los gobernadores y alcaldes y de los demás empleados públicos de las entidades territoriales, que, con base en estos, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizan los incrementos salariales para las respectivas vigencias. Cualquier disposición en contrario carece de todo efecto y no crea derechos adquiridos.

No obstante, el Acuerdo 25 de 10 de septiembre de 1999, del concejo de Samaniego, en su artículo 1º, dispone una escala de remuneración para los siguientes funcionarios de carrera administrativa de la alcaldía de Samaniego: señores Vianey Felipe Bastidas Solarte, Alba Amparo Vallejos Rodríguez, Ricardo Alfredo Santander Jiménez, Aura Ligia Prado Bastidas, José Francisco Santacruz, Miguel Ángel Villota Yela, Adriano Bayardo Díaz, Martha Stella Córdoba Morano, Nelsy Nohemí Mora Ramos, Omaira del Carmen Ruiz Acosta, Lucely Narváez López, Franklin Alfredo Arévalo López, Jaime Javier Cabrera, Nectario Ernesto Melo Martínez, Luis Rigoberto Espinoza Bolaños, Pedro Antonio Estrada Parra y Graciela Janeth Burbano López. Se encuentran vinculados a la planta de personal del municipio de Samaniego, desde 1999, inscritos en carrera administrativa y quienes perciben mensualmente la asignación salarial discriminada en asignación básica e incentivos por experiencia y capacitación.

El mentado acuerdo contraría el ordenamiento jurídico superior, en tanto el concejo de Samaniego, sin tener competencia, crea un incremento salarial del 10% por antigüedad, el cual se incrementa en 5% por cada tres años acumulados; en un 10%, por estudios profesionales, y el 5% por estudios técnicos o tecnológicos. Infringe las leyes 443 de 1998, 909 de 2004 y los Decretos 1567 de 1998 y 1217 de 2005, y adolece de falsa motivación y de extralimitación de funciones, ya que confunde el concepto de estímulos e incentivos y atenta contra el patrimonio del ente territorial.

1.1.3. Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado las siguientes: los artículos 113, 121, 122, 123, 150, numeral 19, letras e) y f), 287 y 313, numeral 6º, de la Constitución Política; 10 y 12 de Ley 4ª de 1992; 66 de Ley 443 de 1998; 36 de Ley 909 de 2004; 6 de Ley 610 de 2000; 26, 30, 31, 32, 33 y 38 del Decreto 1567 de 1998; 65 a 85 del Decreto 1227 de 2005, y los decretos 1472 de 2001, 694 de 2002, 3574 de 2003, 4176 y 4177 de 2004, 940 y 941 de 2005, 397 y 398 de 2006, 626 de 2007, 666 y 667 de 2008, 1397 de 2010 y 1048 de 2011.

El concepto de la violación, en suma, reside en que en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional, a través de decretos, fija los límites máximos salariales mensuales a los gobernadores y alcaldes, así como también los de los demás empleados públicos de las entidades territoriales; y, en atención a ello, las asambleas y los concejos autorizan los incrementos salariales para las respectivas vigencias. Pero el acto acusado vulnera las aludidas disposiciones expedidas por el ejecutivo.

1.2. Contestación de la demanda (fols. 178-210). Por medio de auto de 27 de enero de 2012, a los funcionarios del municipio de Samaniego inscritos en carrera administrativa, que se benefician cada mes de los incentivos “con el fin de estimular el trabajo, la experiencia y la capacitación”(1), se vinculan al proceso (terceros vinculados), y, a través de apoderada, se oponen a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente:

“[...]

La alcaldesa Aylen Yamile Montenegro Guevara, presentó al concejo municipal de Samaniego un proyecto de acuerdo por el cual se revoca en forma directa el acuerdo 025 de 1999; en efecto mediante Acuerdo 24 del 29 de diciembre del 2010, se revoca el mencionado acuerdo y se elimina la escala salarial con la que se venía liquidando el sueldo de los empleados de carrera administrativa.

[...]

Frente a esta situación todos y cada uno de los empleados de carrera administrativa presentan sendas tutelas de las cuales se surtieron los trámites establecidos en el Decreto 2591 de 1991 y se llegó a una decisión definitiva, en donde se sentencia que con la revocatoria se violó el debido proceso, por cuanto no se siguió el trámite establecido en el artículo 73 del C.C.A. para la revocatoria de los actos administrativos particulares y concretos, y de otra parte tuteló el derecho al salario mínimo vital y móvil, a la seguridad social y la protección a la familia.

[...]

El incremento del salario en los porcentajes contemplados en el Acuerdo 25 de septiembre 10 de 1999, una vez se otorgó a los funcionarios se ha venido cancelando en forma habitual con periodicidad mensual desde hace 12 años y 5 meses atrás, por lo que la bonificación se convirtió en salario de conformidad con el concepto del Consejo de Estado, Sala de Consulta del Servicio Civil 954 de febrero 21 d 1997; Sentencia del Consejo de Estado 4635 de abril 7 de 1994. Sección 4ª; Sentencia de la Corte Constitucional 1218 de 2001 y sentencia de la Corte Suprema de Justicia —Sala de Casación Laboral— de febrero 12 de 1993, las Altas Cortes han sentenciado lo siguiente: CONSTITUYE SALARIO no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio SEA CUALQUIERALAFORMAODENOMINACIÓNQUESE ADOPTE,

como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas o comisiones, etc. (fol. 209) [sic para toda la cita].

Propusieron las excepciones de indebida escogencia de la acción, situación jurídica consolidada y cosa juzgada.

II. La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Nariño (sala de decisión del sistema escritural), en sentencia de 20 de junio de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, al estimar que los incrementos del acuerdo demandado no se enmarcan dentro de los estímulos instituidos por el artículo 26 del Decreto 1567 de 1998, toda vez que se trata de emolumentos que se devengan de manera habitual y periódica como retribución directa por los servicios prestados al municipio de Samaniego, con lo cual se desconoce lo dispuesto en el artículo 38 ibidem: los incentivos no pueden modificar el régimen salarial al que pertenezca el empleado.

De ahí que el concejo de Samaniego no contaba con competencia para expedir el acto administrativo objeto de control judicial, pues no tiene facultades para crear factores salariales. En un caso similar, el Consejo de Estado manifestó: “[...] se observa como en materia salarial, las competencias que les asisten al Congreso de la República y al Gobierno de manera concurrente, son complementadas en el orden territorial, según la normativa Superior, con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las asambleas departamentales y al gobernador, al igual que a los concejos municipales y al alcalde, siempre dentro de los límites señalados por el Gobierno nacional”(2) (fols. 596-612).

III. El recurso de apelación

Los terceros vinculados, por medio de apoderado, interpusieron recurso de apelación contra la anterior providencia en el que esgrimen, en resumen, que con los salarios devengados no existe la vulneración al Decreto 1397 de 2010 y, por ello, tampoco a la Ley 4ª de 1992. Los salarios de la alcaldía de Samaniego no superan los máximos establecidos por esta ley ni lo dispuesto en los decretos reglamentarios sobre las asignaciones salariales básicas mensuales.

Aclaran que cuando se expidió el Acuerdo 25 de 10 de septiembre de 1999 no se había reglamentado la Ley 4ª de 1992, pues se hizo con el Decreto 1919 de 2002, donde se hace extensivo lo dispuesto en esta disposición a los empleados públicos del nivel territorial, doce años después de su emisión; por lo tanto, el acto acusado se expidió bajo las normas legales y constitucionales de la época.

Y, finalmente, alegan que “dentro de la presente litis alcaldía municipal de Samaniego vs empleados de carrera administrativa, se libraron otras actuaciones como revocatoria directa —tutelas y este que es el de nulidad simple, en donde actúan las mismas partes, persiguiendo el mismo objeto; por parte de la administración anular o revocar el Acuerdo 25 de septiembre 10 de 1999, para los empleados de carrera administrativa que siga en vigencia este acuerdo y ante esto, la protección vía tutela favorable a mis mandantes lo cual constitucional y legalmente operan los principios de non bis in idem y cosa juzgada” (sic para todo el texto) [fol. 614-619].

IV. Trámite procesal

El recurso de apelación interpuesto por los terceros vinculados fue concedido, por medio de auto de 20 de agosto de 2014, ante esta Corporación (fol. 621), y se admitió por proveído de 22 de octubre siguiente (fol. 626); y, después, en providencia de 8 de abril de 2015, se dispuso a correr traslado simultáneo a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión y conceptuara, en su orden (fol. 628), oportunidad aprovechada solo por el último de ellos.

El Ministerio Público (fols. 630-647). La señora procuradora tercera delegada ante esta corporación pide que se confirme el fallo del a quo, ya que lo propuesto por los terceros vinculados, de que los dineros recibidos a título de incentivos se ubican dentro de los márgenes establecidos por los decretos anuales de incremento salarial y no violan la Ley 4ª de 1992 ni la Constitución Política, no es cierto, puesto que los incrementos son creados por una autoridad sin competencia para tal efecto, independientemente de si los montos se mantienen dentro de los topes máximos legales.

El asunto central es la nulidad de la que se acusa al Acuerdo 25 de 1999 por haber sido expedido sin autorización legal ni constitucional para ello. Es indiferente que los aumentos no hayan superado los límites establecidos, lo que importa para el análisis de legalidad es la facultad para crear factores salariales o modificar el régimen prestacional.

Por otra parte, tampoco es cierto que las tutelas fueran intangibles, pues como bien lo expresaron esas providencias, fueron concedidas “hasta tanto la justicia decidiera de fondo el asunto”, pues el amparo se dio en forma transitoria, por lo que no se comparten los reiterados reclamos sobre cosa juzgada constitucional: se atentaría contra el principio de las competencias y la naturaleza residual de la tutela.

No hay aplicación posible de la prohibición del doble juzgamiento sobre una misma causa, ya que el apelante, a pesar de hacer sus acostumbrados paralelos, no identificó bien las causas; las peticiones de revocación directa obran ante la propia autoridad; las tutelas tienen por objeto el amparo a los derechos fundamentales, y no al estudio de la legalidad de los actos administrativos; y la acción incoada tiende al restablecimiento del ordenamiento, por lo que puede ser ejercida por cualquier persona, razón por la que el municipio de Samaniego está plenamente legitimado para adelantar la presenta (sic) acción, que, en este caso, no está reglada por el artículo 136-7 del CCA.

V. Consideraciones de la Sala

5.1. Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA, esta corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.

5.2. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar ¿si el concejo de un municipio puede establecer emolumentos con apariencia de incentivos para estimular el trabajo, la experiencia y la capacitación, que constituyen factor salarial, en beneficio de unos empleados de la alcaldía municipal inscritos en carrera administrativa?

5.3. Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta corporación, se destaca:

a) Acuerdo 25 de 10 de septiembre de 1999, “Por medio del cual se reglamenta[n] unos insentivos (sic) para empleados de la alcaldía municipal de Samaniego, adscritos a la carrera administrativa” (fols. 26-28).

b) Copias simple de las nóminas de junio de 2010 a 2011, de la alcaldía de Samaniego, en las que se registra el pago de los incentivos a·los terceros vinculados al proceso (fols. 49-81).

De las pruebas que obran en el expediente, se deduce que la corporación accionada, con base en el artículo 313, numeral 6º, de la Constitución Política, la Ley 443 de 1998 (sobre carrera administrativa), y el Decreto 1569 de 1998, por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por la anterior disposición, expidió el Acuerdo 25 de 10 de septiembre de 1999, en el que se “reglamenta[n] unos insentivos (sic) para empleados de la alcaldía municipal de Samaniego, adscritos a la carrera administrativa” y se decidió, en el artículo primero, lo siguiente:

“Con el fin de estimular el trabajo, la experiencia y la capacitación de los funcionarios de carrera administrativa de la alcaldía municipal de Samaniego, establécese la siguiente escala de remuneración:

a) Los empleados de carrera administrativa, que a la fecha en que rige el presente acuerdo, hayan cumplido tres años de servicios, tendrán un incremento del 10% adicional, sobre el salario fijado por el concejo municipal; y a partir de este período se incrementará un 5% por cada tres años acumulados.

b) La acreditación del título profesional afín al cargo, dará derecho al incremento del 10% adicional, y la acreditación de título técnico o tecnológico afín al cargo dará derecho al incremento del 5% adicional.

‘PAR. 1º—Acumulados todos los beneficios, estos no podrán ser superiores al 50% adicional sobre el sueldo aprobado por el concejo municipal para el año respectivo.

‘PAR. 2º—Los incrementos por concepto de títulos profesional, técnico o tecnológico, no serán acumulables” (sic para toda la cita).

Como puede observarse, en el rótulo o encabezamiento del mentado Acuerdo 25 se hace alusión a la reglamentación de unos incentivos, de los que se hace referencia en el inciso inicial del artículo 1º “con el fin de estimular el trabajo, la experiencia y la capacitación de los funcionarios de carrera administrativa”(3); pero, después, tanto en las letras a) y b) como en los parágrafos 1º y 2º de dicha norma, se emplea la noción de incremento adicional al salario mensual fijado por el concejo, o sea, que este se modifica y aumenta de manera permanente.

Al respecto, en la época que se expidió el acto acusado, se encontraba en vigor el Decreto 1567 de 1998, que regulaba lo relacionado con el programa de incentivos, en su capítulo IV, artículos 26 a 38, por medio del cual, junto con el de bienestar social, funcionaba el sistema de estímulos para los empleados. En efecto, lo definía así:

“ART. 26.—Programa de incentivos. Los programas de incentivos, como componentes tangibles del sistema de estímulos, deberán orientarse a:

1. Crear condiciones favorables al desarrollo del trabajo para que el desempeño laboral cumpla con los objetivos previstos.

2. Reconocer o premiar los resultados del desempeño en niveles de excelencia.

Los programas de incentivos dirigidos a crear condiciones favorables al buen desempeño se desarrollarán a través de proyectos de calidad de vida laboral. Y los programas de incentivos que buscan reconocer el desempeño en niveles de excelencia se estructurarán a través de planes de incentivos.

[...]

‘ART. 30.—Tipos de planes. Para reconocer el desempeño en niveles de excelencia podrán organizarse planes de incentivos pecuniarios y planes de incentivos no pecuniarios.

Tendrá derecho a incentivos pecuniarios y no pecuniarios todos los empleados de carrera, así como los de libre nombramiento y remoción de los niveles profesional, técnico, administrativo y operativo.

‘ART. 31.—Planes de incentivos pecuniarios. Los planes de incentivos pecuniarios estarán constituidos por reconocimientos económicos que se asignarán a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública. Dichos reconocimientos económicos serán hasta de cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en las entidades de los órdenes nacional y territorial de acuerdo con la disponibilidad de recursos y se distribuirán entre los equipos seleccionados.

El Gobierno nacional reglamentará los criterios, los requisitos, la organización y los procedimientos para la selección y la premiación de los equipos de trabajo.

‘ART. 31.—Planes de incentivos no pecuniarios. Los planes de incentivos no pecuniarios estarán conformados por un conjunto de programas flexibles dirigidos a reconocer individuos o equipos de trabajo por un desempeño productivo en niveles de excelencia.

‘PAR.—Para los demás equipos no beneficiados con incentivos pecuniarios se podrán organizar incentivos no pecuniarios, los cuales se determinarán en el plan de incentivos institucionales, en el capítulo especial.

[...]

‘ART. 38.—Prohibiciones. Los incentivos pecuniarios y no pecuniarios, concedidos a los empleados en desarrollo de programas de bienestar social e incentivos, no pueden tener por objeto modificar los regímenes salarial y prestacional de los empleados”.

De la lectura de estas normas, se desprende que el Acuerdo 25 de 1999 estableció un emolumento adicional a la asignación salarial con la apariencia de incentivo, so pretexto de “estimular el trabajo, la experiencia y la capacitación de los funcionarios de carrera administrativa de la alcaldía municipal de Samaniego” (sic), cuando no se cumplen los presupuestos allí instituidos; por el contrario, todo indica que se trata de una contraprestación, habitual y permanente añadida a la remuneración ordinaria que constituye salario (ajena a que aventaje o no el tope salarial implantado por el Gobierno nacional), y su determinación no es del resorte de los concejos municipales.

De hecho, el artículo 150, numeral 19, letra e), de la Constitución Política consagra que corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; y, con base en ello, se dictó la Ley 4ª de 1992, que señala las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, y, en su artículo 12, dispuso:

“ART. 12.—El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

‘PAR.—El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”.

Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, con ponencia del magistrado Eduardo Cifuente Muñoz, en los siguientes términos:

“[...]

13. En lo relativo a los “empleados públicos territoriales”, se pregunta la Corte si la ley con base en el principio de economía y eficiencia del gasto público (C.P., arts. 209 y 339), puede - sin lesionar el principio de autonomía territorial (C.P., arts. 1º y 287), en la ley marco sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (C.P., art. 150-19-e), establecer como orientación general dirigida al Gobierno la fijación de un límite salarial que guarde equivalencia con cargos similares del orden nacional.

Para resolver el interrogante formulado, se debe precisar si la medida legislativa —limitación máxima salarial—, afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial. Si se comprueba que el Congreso carece de competencia en el asunto tratado o que, aun teniéndola, la decisión general adoptada es injustificada, irracional, irrazonable o desproporcionada, no habría alternativa distinta de la declaratoria de su inexequibilidad.

No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287). Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las corporaciones públicas territoriales; lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.

La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P., art. 287).

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia —los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional—, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado.

Las premisas sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible.

[...]”.

En pocas palabras, la exequibilidad de esta norma, en lo que hace al régimen salarial de los empleados territoriales, ha de entenderse en el sentido de que al Gobierno nacional se le otorgan, de manera privativa o exclusiva, facultades para fijarles a estos servidores el límite máximo de los salarios y, por lo tanto, la competencia conferida, en el artículo 313, numeral 6º, de la Constitución Política, a los concejos para determinar “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos” no puede superar ni alterar o modificar dicha barrera.

En esta línea, la Corte Suprema de Justicia, sala de casación laboral, en sentencia de 4 de julio de 2012(4), al referirse a la competencia de las corporaciones públicas para crear elementos prestacionales, y, de paso, al régimen salarial, discurrió así:

“[...]

Ya frente a los artículos 41 de la Ley 11 de 1986 en armonía con lo establecido en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992 hay que empezar por decir que estas normas efectivamente disponen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la Ley 4ª señala con absoluta perentoriedad “(...) no podrán los (sic) corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad (...)”.

De manera que cuando las normas que se dejaron trascritas ubicaron en cabeza del legislador la potestad de regular lo relativo a la fijación de las prestaciones sociales de los empleados públicos del ámbito municipal, no estaban refiriéndose solamente a aquellas que se causan estando el funcionario en servicio activo, como sugiere el recurrente, sino también a las que nacen una vez termina la relación de trabajo y cuyo surgimiento produce precisamente dicha extinción, como por ejemplo, las pensiones de toda índole.

[...]”.

En consecuencia, el concejo de Samaniego carecía de facultades para expedir el Acuerdo 25 de 10 de septiembre de 1999, en el que se estatuyeron retribuciones adicionales a la asignación salarial, de manera ordinaria y constante con aspecto de incentivo.

Por otra parte y para concluir, en el recurso de apelación se hace referencia a las decisiones de unas acciones de tutela instauradas por algunos de los terceros vinculados, con ocasión de la emisión del Acuerdo 24 de 29 de diciembre de 2010, del concejo de Samaniego, “Por medio del cual se revoca el Acuerdo 25 de septiembre 10 de 1999”, que no son objeto del presente proceso, puesto que este se circunscribe a examinar la legalidad de este último acto administrativo; por lo tanto, la Sala comparte lo expresado por el a quo, de que “las sentencias de tutela dejaron sin efectos el Acto Administrativo 24 de 2010, mediante el cual se revocaba el Acuerdo 25 de 10 de septiembre de 1999, empero, no se refiere a este último, el cual hasta hoy se cuestiona en sede judicial, sin que pueda un juez de tutela entrar a realizar un control de legalidad de manera oficiosa” (fol. 607).

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia apelada, que accedió a las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia proferida el 20 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño (sala de decisión del sistema escritural), que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el municipio de Samaniego contra el concejo de esa población, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

Consejeros: Carmelo Perdomo Cuéter—Sandra Lisset Ibarra Vélez—César Palomino Cortés.

1 Acu. 25/1999, del concejo de Samaniego, art. 1º.

2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia de 24 de mayo de 2012, expediente: 0359-11, C. P.: Luis Rafael Vergara Quintero.

3 El Diccionario de la Real Academia Española, edición 2010, define el ‘incentivo’ como el “Estímulo que se ofrece a una persona, grupo o sector de la economía con el fin de elevar la producción y mejorar los rendimientos”.

4 CSJ, Sala de Casación Laboral, sentencia de 4 de julio de 2012, rad. 38837, M. P. Luis Gabriel Miranda Buelvas.