Sentencia 2012-00023/20242 de mayo 4 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 250002327000201200023 00

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez

Número Interno 20242

Materiels Contre Incendie Emergency SAS contra LA DIAN

Bogotá, D.C., cuatro de mayo de dos mil quince

Extractos «Consideraciones

Se discute la legalidad de los actos administrativos que sancionaron a la demandante por no enviar la información en medios magnéticos correspondiente al año gravable 2007.

El recurso de apelación impetrado por la DIAN plantea el análisis de dos problemas jurídicos a saber:

• La procedencia de la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de los cargos de prescripción de la facultad sancionadora y pérdida de competencia de la DIAN.

• La oportunidad en la notificación del pliego de cargos formulado contra la demandante y de la sanción que se le impuso, considerando la forma de conteo legal de los términos establecidos para tales diligencias.

De la procedencia de la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa

Nuestro actual régimen procesal faculta la interposición de excepciones previas y de mérito en el trámite de los procesos conocidos por esta jurisdicción, como mecanismos de oposición perentorios en cabeza de aquel contra quien se dirigen los distintos medios de control, para oponerse a la pretensión que en ellos se ventila(1), y como formas de salvar o corregir las irregularidades que afectan el procedimiento, para preservarlo frente a posibles nulidades y sanear el proceso contencioso administrativo desde su primera etapa(2).

Los artículos 180 y 187 del CPACA restringieron las oportunidades para decidir tales excepciones a la audiencia inicial de fijación del litigio, tratándose de las previas, y al texto mismo de la sentencia, en el caso de las propiamente de fondo y de las previas que no se hubieren resuelto en etapas anteriores(3).

Dice la primera de dichas normas:

“Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

(…)

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones.

Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

La DIAN invocó la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de los cargos de prescripción de la facultad sancionadora y pérdida de competencia de la DIAN, en cuanto la accionante no invocó tales cuestionamientos al responder el pliego de cargos o recurrir en reconsideración la resolución sanción, sino que se limitó a exponerlos en la presente sede jurisdiccional.

Previamente a examinar el argumento sustantivo que soporta la excepción, observa la Sala que sobre el mismo recae una decisión judicial expresa y en firme, que esta instancia no puede desconocerse so pretexto de la alzada impetrada por la parte pasiva.

En efecto, en el acta de la audiencia inicial celebrada el 9 de abril de 2013 (fls. 111 a 114, págs. 1 a 2), se transcribió:

“…En el presente caso el demandado plantea la excepción de indebido agotamiento de vía gubernativa al considerar que en esta instancia el actos introduce como argumento contra los actos demandados un tema nuevo no tratado en el debate del recurso de reconsideración, consistente en la prescripción de la facultad sancionatoria para expedir los actos demandados. Para los efectos de esta diligencia el despacho debe anotar que conforme al artículo 161 del CPACA el haberse ejercido y decidido los recursos contra el acto administrativo es un requisito de procedibilidad de la demanda, el cual se encuentra acreditado en este caso. Además, según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, es bien sabido que en vía contencioso administrativa son de recibo nuevos argumentos de derecho que enriquezcan el debate siempre que no se aduzcan nuevos hechos. Es así como en este caso es posible revisar de fondo los argumentos de demanda objeto de la excepción planteada, al no estimarse probada, lo que se hará en la motivación del fallo que habrá de emitirse.

Esta decisión se notifica en estrados”.

Nos encontramos, entonces, frente a una decisión denegatoria de la excepción in examine, debidamente notificada a la demandada en estrados y contra la cual pudo interponer el respectivo recurso de apelación que le permite la norma procesal, en la forma prevista por el numeral 1º del artículo 244 del CPACA(4).

No obstante lo anterior, dicha parte se abstuvo de recurrir y, como efecto propio de esa postura, permitió que la decisión adoptada quedara ejecutoriada y revestida del atributo de firmeza que descarta su posterior modificación en el escenario procesal, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica y en concordancia con el principio de preclusión o eventualidad para el ejercicio de la facultad de impugnar, en tanto garante de que las partes ejerzan sus derechos en las oportunidades que señala la ley(5).

En consecuencia, frente a la glosa de apelación analizada en este aparte, la Administración deberá estarse a lo resuelto en la decisión denegatoria proferida en la audiencia inicial celebrada el 9 de abril de 2013.

De la oportunidad en la notificación del pliego de cargos formulado contra la demandante y la sanción demandada - forma legal del conteo de términos

La norma marco para el análisis de este aparte se encuentra en el artículo 638 del ET, que a la letra dispone:

“Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del Estatuto Tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años.

Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la Administración Tributaria tendrá un plazo de seis meses para aplicar la sanción correspondiente, previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar”.

El precepto traído a colación regula la prescripción de la facultad sancionadora en materia tributaria, frente a la comisión de infracciones de la misma naturaleza, tipificadas a lo largo del título III del Libro V del mismo cuerpo legal.

Sobre la forma de contabilizar el término de prescripción de la facultad sancionatoria de la Administración Tributaria, reitera la Sala(6) que cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, y la conducta sancionable no se vincula a un período fiscal específico, como sucede, por ejemplo, por la omisión de suministrar información exógena en el plazo establecido, la Administración Tributaria debe formular el pliego de cargos dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable.

En el proceso se encuentra probado que mediante la Resolución 082412011000100 del 1º de marzo de 2011(7), confirmada por la Resolución 900062 del 21 de marzo de 2012(8), la DIAN le impuso a la demandante una sanción por valor de $183.363.000, por el incumplimiento de la obligación de suministrar información en medios magnéticos.

La sanción tuvo como fundamento la facultad prevista en el artículo 631 del Estatuto Tributario, en virtud de la cual la DIAN puede solicitar información a las personas y entidades, contribuyentes y no contribuyentes, con el fin de efectuar los estudios y cruces necesarios para el debido control de los tributos.

Dicha facultad fue ejercida en la Resolución 12690 del 29 de octubre de 2007, “por la cual se establece para el año gravable 2007, el grupo de personas naturales, personas jurídicas y asimiladas, y demás entidades, que deben suministrar la información a que se refieren los literales a), b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del Estatuto Tributario y el Decreto 1738 de 1998 a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; se señala el contenido y características técnicas para la presentación y se fijan los plazos para la entrega”.

En dicha resolución se dispuso, entre otras obligaciones, que las personas jurídicas y asimiladas, obligadas a presentar declaración del impuesto sobre la renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, sean entidades públicas o privadas y las personas naturales obligadas a presentar declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, cuando los ingresos brutos del año gravable 2006, fueran superiores a mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000) estaban obligadas a suministrar la información de que tratan los literales b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del Estatuto Tributario.(9)

Esta obligación debía ser cumplida por la sociedad actora el 17 de abril de 2008, conforme con el plazo dispuesto en el artículo 18 de la mencionada resolución y el NIT de la contribuyente, circunstancia que no fue desvirtuada en el proceso.

Para la Sala es claro que la información exógena solicitada por la DIAN no se vincula de manera directa a un período gravable específico, en tanto no resulta de la fiscalización de una declaración tributaria concreta, como lo entiende la demandante, sino del incumplimiento del deber u obligación general de suministrar información, contenida en el artículo 631 del Estatuto Tributario.

Por tal razón, de acuerdo con lo expuesto en el aparte precedente, el término de prescripción de la facultad sancionatoria debe contabilizarse desde la fecha en la que la contribuyente presentó la declaración de renta por el año 2008, esto es, desde el 16 de abril de 2009, conforme con los plazos establecidos en el Decreto 4680 de 2008, pues fue en dicho año en que incurrió en la conducta sancionable.

Ahora bien, las pruebas aportadas al proceso advierten que el pliego de cargos formulado por la DIAN a la demandante fue notificado el 2 de agosto de 2010, según consta en la guía de Servientrega Nº 1031996517(10), esto es, dentro del término otorgado por el legislador, en tanto la Administración tenía hasta el 16 de abril de 2011 para notificar dicho acto preparatorio.

Así y conforme con lo establecido en el artículo 651 ibídem, la contribuyente contaba con un mes para responder el pliego de cargos, esto es, hasta el 2 de septiembre de 2010.

Por su parte, la Resolución Sanción 82412011000100 fue proferida el 1º de marzo de 2011, es decir, dentro del término contemplado en el artículo 638 del Estatuto Tributario. Pero a pesar de que dicha resolución se expidió dentro los seis meses siguientes al vencimiento del término para responder el pliego de cargos, lo cierto es que fue notificada por fuera del plazo establecido en la mencionada preceptiva legal, esto es, el 3 de marzo de 2011, día en el que la respectiva guía de Servientrega constata el recibo del correo enviado para cumplir dicha diligencia, sin que la Administración se oponga a esa verificación.

Es de anotar que en materia tributaria no tiene cabida el artículo 120 del Código de Procedimiento Civil según el cual “Todo término comenzará a correr desde el día siguiente al de la notificación de la providencia que lo conceda”, pues, se trata de una disposición específica para la notificación de las providencias en los procesos judiciales, cuestión diferente a la de los actos administrativos(11).

Por lo tanto, tiene razón el a quo al concluir la extemporaneidad del acto sancionatorio, cuya oportuna expedición sólo puede entenderse cumplida con su debida y efectiva notificación al sancionado, por los principios de publicidad y ejecutividad de las decisiones administrativas, según se explicó en apartes anteriores de esta providencia.

Desde esta perspectiva, se entiende inoportuno el ejercicio de la facultad sancionatoria por las irregularidades en las que incurrió Materiels Contre Incendie Emergency respecto del suministro de información exógena por el año 2007 y, en consecuencia, ajustada a derecho la anulación de los actos demandados por falta de competencia temporal de la Administración para imponer la sanción.

Así las cosas, se confirmará la sentencia objeto del recurso de apelación.

Del recurso de apelación de la demandante

Comoquiera que la nulidad declarada le resta todo efecto jurídico a los actos demandados, el juicio de legalidad impetrado en su contra queda desprovisto de objeto alguno y, por tanto, hace inerme cualquier análisis adicional en cuanto recaería sobre un acto carente de vigencia.

Por lo mismo, el recurso de apelación presentado por la demandante resulta esencialmente improcedente, porque lejos de pretender que la cuestión decidida en la providencia de primera instancia (para el caso, la nulidad declarada) se revoque o reforme, lo que pretende es que la misma sea confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Falla

Confírmase la sentencia del 24 de abril de 2013, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Empresa Materiels Contra Incendie Emergency SAS contra LA DIAN.

Reconócese personería para actuar como apoderada de la DIAN a la abogada Maritza Alexandra Díaz Granados, en los términos y para los fines del poder visible en el folio 206 de este cuaderno.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Sobre la naturaleza y formas de estas excepciones (perentorias definitivas materiales, perentorias temporales y perentorias de raigambre netamente procesal), López Blanco Fabio, Procedimiento Civil, Undécima edición 2012, Dupré editores, pág. 575 a 576

(2) El proceso para adelantar y decidir todos los litigios respecto de los cuales este Código u otras leyes no señalen un trámite o procedimiento especial, en primera y en única instancia, se desarrollará en las siguientes etapas:

1. La primera, desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial.

2. La segunda, desde la finalización de la anterior hasta la culminación de la audiencia de pruebas, y

3. La tercera, desde la terminación de la anterior, comprende la audiencia de alegaciones y juzgamiento y culmina con la notificación de la sentencia.

Cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar la sentencia dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión.

(3) Es ello lo que se deduce de la literalidad del artículo 180 del CPACA, según el cual, en la sentencia se decide sobre las excepciones propuestas - en general - y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.

(4) “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta”.

(5) López Blanco, Hernán Fabio, Procedimiento Civil, undécima edición 2012, Dupré editores, pág. 93.

Para Chiovenda, la pérdida, extinción o consumación de una facultad puede obedecer a: 1) no haberse observado el orden señalado por la ley a su ejercicio, como los plazos perentorios o la sucesión legal de las actividades y de las excepciones; 2) haberse realizado una actividad incompatible con el ejercicio de la facultad como la proposición de una excepción incompatible con otra, o el cumplimiento de un acto incompatible con la intención de impugnar una sentencia; 3) haberse ejercitado ya válidamente una vez la facultad (consumación propiamente dicha). http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/principio-de-preclusi%C3%B3n/principio-de-preclusi%C3%B3n.htm

(6) Sentencia 20714 del 9 de octubre de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez

(7) Folio 24 cdno. ppal.

(8) Folio 30 cdno. ppal.

(9) Cfr. artículos 1º y 2º, literales a) de la Resolución 12807 de 2006.

(10) Folio 59 cdno. ppal.

(11) Ver, entre otras, las sentencias del 23 de abril de 2009, Expediente 16536 C.P. Héctor Romero D., del 25 de marzo de 2010, Expediente 16831, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 15 de julio de 2010, Expediente 16919, C.P. Hugo Fernando Bastidas B.