Sentencia 2012-00026 de febrero 7 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Nº del proceso: 13001233100020120002601

Rad. Interno: 2012-0026

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Miguel Aguilera Romero

Demandado: Sigifredo Tapia Buendía

Acción electoral

Bogotá, D.C., siete de febrero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

A. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 129, 231 y 250 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para decidir del recurso de apelación propuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

B. Del problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si el señor Sigifredo Tapia Buendía Moreno está incurso en la prohibición de doble militancia y, si por tal motivo, se encontraba en una situación de inelegibilidad o inhabilidad que implique la anulación del acto que lo eligió como diputado de la asamblea departamental de Bolívar, periodo 2012 - 2015.

C. Estudio de fondo del asunto.

Esta corporación anticipa que la sentencia de primera instancia será confirmada, pero por razones diferentes a las que expuso el a quo.

Para efectos de sustentar esta decisión, la Sala se ocupará, en primer lugar, del desarrollo normativo de la doble militancia y de las consecuencias jurídicas de esta figura, para luego analizar el caso concreto.

1. Desarrollo normativo de la “doble militancia”.

La doble militancia en el ordenamiento jurídico colombiano tiene su génesis en el Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 107 de la Constitución Política, al prever que en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica.

Dicho acto también dispuso que quien participara en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podía inscribirse por otro en el mismo proceso electoral.

Así, la doble militancia surgió con la finalidad de fortalecer a los partidos y movimientos políticos como representantes de la sociedad, garantizando su disciplina y actuación coordinada en un nuevo régimen de bancadas.

Posteriormente, con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2009, además de reiterarse las citadas prohibiciones, se añadió que quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, debería renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.

En el parágrafo 2º del artículo 1º acto legislativo también se previó que el legislador, mediante la respectiva ley estatutaria, desarrollara este asunto.

En cumplimiento de dicho mandato, se expidió la Ley 1475 del 14 de julio de 2011, “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.

El artículo 2º de la referida ley estatutaria desarrolló la doble militancia de la siguiente forma:

“Prohibición de doble militancia. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos.

Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.

Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos.

El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción.

PAR.—Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en doble militancia”.

Es importante tener en cuenta que el legislador estatutario extendió el ámbito de aplicación de la figura de la doble militancia, pues eliminó la expresión que imponía que el partido o movimiento político debía contar con personería jurídica, que venía desde el Acto Legislativo 01 de 2003. En consecuencia, dispuso que “… En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político”.

Sobre el particular, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-490 de 2011, al revisar la constitucionalidad del citado artículo, determinó que “el legislador estatutario puede incorporar una regulación más exigente o extensiva respecto a la prohibición de doble militancia” y, por ende, extendió la prohibición a las agrupaciones políticas sin personería jurídica.

En síntesis, argumentó que “… tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica o sin ella, están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas. En ese orden de ideas, si tanto una como otra clase de agrupaciones pueden presentar candidatos y, a su vez, uno de los ámbitos de justificación constitucional de la doble militancia es la preservación del principio democrático representativo, mediante la disciplina respecto de un programa político y un direccionamiento ideológico, carecería de todo sentido que la restricción solo se aplicara a una de las citadas clases de agrupación política”.

Según esta Sección(3), “… lo anterior es de la mayor importancia, porque antes de la vigencia de la Ley 1475 de 2011 y con ello, de la interpretación realizada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-490 de 2011, la figura de la doble militancia, según el texto constitucional y para la jurisprudencia de esta corporación, comportaba únicamente la prohibición de “pertenecer a más de un partido o movimiento político con personería jurídica, de suerte que si la organización política carecía de personería jurídica, no podría configurarse doble militancia política”(4).

De acuerdo con lo anterior, esta Sección(5) ha concluido que la figura de la doble militancia tiene cinco modalidades, que se materializan de la siguiente forma:

i) Los ciudadanos: “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica”. (Inc. 2º del art. 107 de la Constitución Política).

ii) Quienes participen en consultas: “Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral”. (Inc. 5º del art. 107 de la Constitución Política).

iii) Miembros de una corporación pública: “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones. (Inc. 12 del art. 107 de la Constitución Política).

iv) Miembros de organizaciones políticas para apoyar candidatos de otra organización: “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones”. (L. 1475/2011, art. 2º, inc. 2º).

v) Directivos de organizaciones políticas: “Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos” (L. 1475/2011, art. 2º, inc. 3º).

Empero, la Sala anticipa que el presente caso no se gobierna por las reformas que introdujo la Ley 1475 de 2011, pues si bien esta norma entró en vigencia el 14 de julio de 2011 (antes de los comicios que tuvieron lugar el 30 de octubre de ese mismo año), es lo cierto que gran parte de sus disposiciones no fueron aplicables debido a que la etapa preelectoral ya se encontraba en marcha y varias actuaciones (entre otras, la inscripción de candidatos) habían iniciado.

Asimismo, tampoco podía exigirles a los ciudadanos que entendieran la figura de la doble militancia bajo la óptica que utilizó la Corte Constitucional en la Sentencia C- 490 de 2011, pues el texto anterior de la Constitución Política, se reitera, impedía que se inscribieran por un nuevo partido o movimiento político, pero con personería jurídica.

2. Las consecuencias jurídicas de la doble militancia.

Si bien el Acto Legislativo 01 de 2003, al modificar el artículo 107 de la Constitución Política, no precisó una consecuencia en concreto frente a quien haya sido elegido habiendo incurrido en la prohibición de doble militancia, es claro que el Constituyente de forma enfática prescribió que quien participe en las consultas de un partido o movimiento político no podría inscribirse por otro en el mismo certamen electoral.

El simple hecho de que se prohíba la inscripción a quien se encontrase en esta situación, pone de presente que el constituyente(6) no fue ajeno al hecho de que a la figura de la doble militancia se le atribuyera determinada consecuencia jurídica.

Incluso esta Sala, a manera de obiter dictum, en vigencia del artículo 107 constitucional - modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003, en sentencia del 23 de febrero de 2007(7), sostuvo que el desconocimiento de la figura de doble militancia podría derivar una consecuencia jurídica que comporte un vicio en el proceso electoral, que terminaría con la declaratoria de la nulidad del acto de elección.

En efecto, en dicho fallo la Sala manifestó que “… en el mismo artículo 107 de la Carta Política, el Constituyente sí estableció una consecuencia jurídica para quien como candidato participe en las consultas de un partido o movimiento político y luego pretenda participar por otro en el mismo proceso electoral, como es la de que no podrá inscribirse para esos efectos (inciso tercero, último párrafo). Esa norma tiene como finalidad el robustecimiento de los partidos y movimientos políticos mediante la utilización de un mecanismo que impida a sus militantes participar en sus consultas y luego a nombre de otro en el mismo proceso electoral, bien sea porque hayan renunciado como miembros después de la consulta o porque, efectivamente, incurran en doble militancia. De la violación de esa prohibición por parte de un candidato, sí podría deducirse una consecuencia jurídica, pues si a pesar de la misma se inscribe como candidato y resulta elegido, surge una irregularidad en el proceso de elección que podía conducir a la declaración de nulidad del acto que la declara” (negrilla y subrayado fuera de texto original).

La Sala deja sentado que replantea la concepción que traía sobre las consecuencias de la doble militancia frente a la validez del acto de elección y adopta una nueva visión sobre el verdadero significado de esa norma, a fin que cumpla la teleología para la cual fue prevista, esto es, el fortalecimiento y robustecimiento de los partidos y movimientos políticos, y que se garantice la disciplina que se predica de estas organizaciones políticas, respecto de quienes han sido elegidos con su aval y respecto de los electores que confiaron en el desarrollo del programa y que apoyaron con su voto una determinada orientación política.

En este orden de ideas, los eventos o situaciones de prohibición para inscribirse que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003, implican, entonces, a contrario sensu, que quien hace caso omiso a esas limitantes, se inscribe irregularmente al contrariar norma superior expresa al respecto y la traslada al acto de elección, que, por ende, nace a la vida jurídica viciado, pues tuvo como origen una inscripción no autorizada.

Porque, a través del trámite de la inscripción de candidaturas se da comienzo al proceso administrativo electoral, que se consolida con la declaración de la correspondiente elección. Empero, si esta última está antecedida de una fase que se adelantó de forma irregular, quiere decir que el acto de elección surgió con un vicio insaneable y que, por tal razón, no puede permanecer en el ordenamiento jurídico por contradecir la Constitución Política.

Aunado a lo anterior, es trascendental poner de presente que el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, además de extender la doble militancia a cuando la inscripción se efectúe por un partido o movimiento político sin personería jurídica, asigna una consecuencia jurídica concreta a quien incumpla tal previsión, cuando expresamente señala que ésta será causal de revocatoria de la inscripción.

Tal efecto jurídico de la doble militancia (como causal de revocatoria de la inscripción) tiene pleno traslado al campo del contencioso electoral, pues se traduce en que el acto de elección se expidió irregularmente por tener origen en inscripción inconstitucional e ilegal.

3. Del caso concreto.

En el presente caso, se imputa al señor Tapia Buendía haber incurrido en doble militancia por apoyar un candidato a la alcaldía municipal de Arjona, que se encontraba avalado por un partido político diferente por el cual el demandado se inscribió y resultó electo como diputado a la asamblea departamental de Bolívar, periodo 2012 - 2015.

El recurrente estima que tal situación es motivo suficiente para que se anule el acto de elección y que no hace falta que el legislador hubiera establecido para esa época la doble militancia como “causa específica de nulidad del acto de elección”, pues, a las claras, desconoce lo que prevé el artículo 107 de la Constitución Política y el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011.

De las pruebas allegadas al expediente, la Sala verifica que, en efecto, el señor Sigifredo Enrique Tapia Buendía es militante del Partido Cambio Radical desde el año 2007(8).

Que, el 28 de octubre de 2007, fue elegido por ese partido como diputado de la asamblea departamental de Bolívar para el periodo 2008-2011(9).

Que el demandado se inscribió y resultó electo nuevamente como diputado del departamento de Bolívar (periodo 2102 - 2015) por el partido Cambio Radical(10).

Que, en desarrolló de esa campaña electoral, apoyó la candidatura a la alcaldía del municipio de Arjona del señor Orlando Cogollo Torres, quien fue inscrito por el movimiento político Alianza Social Independiente, ASI(11).

Que la Ley 1475 de 2011 estableció que la prohibición de la doble militancia también se materializa cuando “… quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular”, apoyen candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados.

Sin embargo, como se puso de presente en el acápite anterior, si bien para la época en que sucedieron los hechos la Ley 1475 de 2011 había entrado en vigencia (14 de julio de 2011), es claro que la etapa preelectoral para aspirar a la asamblea departamental ya se encontraba en marcha.

Es decir, el proceso electoral —entendido como un complejo conjunto de etapas encaminadas a que en un escenario estable el derecho fundamental al sufragio se ejerza bajo parámetros de legalidad, igualdad, imparcialidad y con el fin último de que las decisiones que se tomen en ejercicio del derecho fundamental de participación política, cuenten con la legitimidad necesaria— había iniciado.

En concreto, la etapa referente a la presentación y proclamación de las candidaturas, que, recalca la Sala, condiciona todo el proceso, pues delimita el ámbito de libertad del que los ciudadanos gozarán para elegir a sus representantes, había empezado.

Según el concepto del 27 de julio de 2011 expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación(12), para las elecciones que tuvieron lugar el día 30 de octubre de 2011, debe tomarse el 8 de febrero de ese año (día en que se fijó el correspondiente calendario electoral)(13), como el primer día para la inscripción de candidatos. Para esta fecha no regía la Ley 1475 de 2011.

En este orden de ideas, respecto de los elegidos en los comicios celebrados el 30 de octubre de 2011, no es jurídicamente posible aplicar la prohibición de la doble militancia frente a quienes siendo miembros de corporaciones de elección popular o aspirando a serlo hubieran apoyado candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encontraban afiliados.

Por lo tanto, a los ciudadanos que se encontraron en el supuesto de hecho que prevé el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, no era posible exigirles que debieron abstenerse de apoyar a un candidato de diferente filiación política, pues la Ley 1475 de 2011, como ya se explicó, no se hallaba vigente para la época en que se dio comienzo el proceso electoral con la respectiva inscripción de candidaturas.

En relación con la aplicación de la Ley 1475 de 2011 a los comicios celebrados el 30 de octubre de 2011, la Sala de Consulta y Servicio Civil señaló:

“Entonces, según lo expuesto en el acápite anterior, habría que aplicar el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 en cuanto ordena que en materia procesal “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación(14).

Dentro del anterior marco conceptual, es evidente que la regla constitucional de doble militancia que procede aplicar al presente caso es la que regía en la época que empezó el proceso electoral, que no contemplaba el apoyo político a candidatos de otros partidos como modalidad de dicha prohibición constitucional.

En conclusión, como el demandado no tuvo la posibilidad de prever que su elección podía ser cuestionada por los hechos y argumentos que sirven de sustento a la demanda, exigirle una conducta en ese sentido, atentaría contra su derecho fundamental de carácter político a ser elegido y desconocería la voluntad de aquellas personas que apostaron a su elección.

Por último, se advierte que el numeral 8º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), que, de forma expresa, consagra la doble militancia como causal de nulidad de la elección, no es aplicable al presente caso, pues dicha norma entró en vigencia a partir del 2 de julio de 2012, es decir, con posterioridad la fecha en que sucedieron los hechos que sirven de sustento a la demanda.

La Sala considera necesario aclarar que la valoración jurídica de los efectos que pueda producir dicha prohibición constitucional, de ahora en adelante, debe entenderse bajo la óptica expuesta en las consideraciones de esta providencia.

Es decir, que aquella inscripción irregular por desconocer la norma que consagra la prohibición de la doble militancia, traslada tal irregularidad al acto de elección y, por consiguiente, este último nace a la vida jurídica viciado. Por tal razón, no puede permanecer en el ordenamiento jurídico por contradecir la Constitución Política. Más aún si se tiene en cuenta que el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, asigna una consecuencia jurídica específica a quien incumpla tal previsión, cuando, de forma expresa y enfática, señala que esta será causal de revocatoria de la inscripción.

En consecuencia, como se anticipó, se impone confirmar la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 28 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

2. En firme esta decisión, vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(3) Sentencia del 1º de noviembre de 2012. C.P. Mauricio Torres Cuervo, Expediente 2011-0311. Actor. Jesús Antonio González.

(4) Ver, entre otras, sentencias de la Sección Quinta de 8 de febrero de 2007, Radicado 11001-03-28-000-2006-00107-00(4046), C.P. Darío Quiñones; 23 de febrero de 2007, Radicado 11001-03-28-000-2006-00018-00(3982-3951), C.P. Reinaldo Chavarro.

(5) Sentencia del 1º de noviembre de 2012, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Expediente 2011-0311, actor Jesús Antonio González.

(6) Es pertinente resaltar que los informes de ponencia de los debates que se surtieron en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2009, dan cuenta que fue una constante que se considerara que la violación de los referidos preceptos ocasionaría la pérdida de la curul o el cargo. Al respecto, ver, gacetas 674 del 1 de octubre de 2008, 697 del 3 de octubre de 2008, 725 del 21 de octubre de 2008, 736 del 22 de octubre de 2008, 742 del 24 de octubre de 2008, 828 del 21 de noviembre de 2008 y 889 del 4 de diciembre de 2008.

(7) Radicado 11001-03-28-000-2006-00018-00 (39382-3951).

(8) Folio 56.

(9) Folios 57-62.

(10) Folios 102-118.

(11) Así lo reconoce el demandado en la contestación de la demanda, que obra a folio 136.

(12) En el referido concepto se dijo: “El Registrador Nacional del Estado Civil señaló en el calendario electoral, para las elecciones locales del 30 de octubre de 2011, que la fecha en la cual se vence el plazo máximo para la inscripción de candidatos es el miércoles 10 de agosto de 2011 (…). De lo expuesto se desprende claramente que el plazo en el cual se lleva a cabo la actuación administrativa de inscripción de candidaturas había comenzado antes del 14 de julio de 2011, fecha en la que entró a regir la Ley 1475, pues al no existir término de inicio debe tenerse por tal al menos el de la resolución del registrador que definió el calendario electoral para los comicios del 30 de octubre de 2011”, Radicado 11001-03-06-000-2011-00040-00(2064). Autorizada la publicación el 27 de julio de 2011.

(13) Resolución 0871 de 2011 proferida por el Registrador Nacional del Estado Civil, “Por la cual se establece el calendario electoral para las elecciones de gobernadores, alcaldes, asambleas departamentales, concejos municipales y miembros de las juntas administradoras locales, a realizarse el 30 de octubre de 2011.

(14) Ibídem.