Sentencia 2012-00027/0131-2012 de mayo 13 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente No. 110010325000201200027 00.

Número interno 0131-2012

COnsejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Demandante: Ana María Arango Álvarez.

Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.

Bogotá D.C., trece de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico. 

Consiste en determinar si la demandante incurrió en la falta gravísima que se le endilgó, consistente en falsificar unas actas de la Junta Directiva de las Empresas Públicas de Armenia y, si durante la actuación administrativa le fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.

2. Actos administrativos demandados. 

  1. Fallo disciplinario de 8 de marzo de 2011, proferido por el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, mediante el cual le impuso a la señora Ana María Arango Álvarez las sanciones de destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos y funciones públicas por el término de 15 años.
  2. Decisión de 11 de marzo de 2011, expedida por los Procuradores Primero y Segundo Delegados de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en la que resolvieron el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, modificándola e imponiéndole a la demandante las sanciones de destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos y funciones públicas por el término de 10 años.
  3. Decreto 00623 de 17 de junio de 2011, suscrito por el Gobernador del Quindío, a través del cual ejecutó la anterior decisión.
 

3. De las excepciones propuestas por la Procuraduría General de la Nación. 

3.1. La caducidad de la acción.  

Con el objeto de resolver la excepción propuesta, la Sala efectuará unas precisiones conceptuales entorno al citado fenómeno jurídico procesal y la manera de contabilizarlo y, posteriormente determinará si en este caso concreto la acción fue ejercida extemporáneamente.

3.1.1. La caducidad y forma de computar el término.  

La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento es la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario, apunta a la protección de un interés general, e impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado, no puede iniciarse válidamente el proceso.

 

Se trata entonces de una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del Juez, cuando se verifique su ocurrencia. También constituye una carga procesal que debe cumplir quien esté interesado en acudir al aparato jurisdiccional y su omisión lo priva del ejercicio del derecho de acción. En ese orden, la caducidad produce la extinción del derecho a la acción por el transcurso del tiempo; de tal manera que, la demanda debe ser presentada, por razones de seguridad jurídica y de interés general, dentro del término fijado en la ley. Dicho lapso fenece inexorablemente por la inactividad de quien estando legitimado en la causa, no acciona en tiempo.

 

En suma, constituye el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y es un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.

Así las cosas, no puede considerarse que la mencionada figura restrinja el acceso a la administración de justicia, pues esta última garantía resulta protegida por el legislador al establecer términos que hacen razonable y ordenado el acceso de los ciudadanos al aparato judicial, lo cual brinda seguridad jurídica.

En ese mismo sentido, la Corte Constitucional ha considerado(18) que la existencia de límites temporales para la interposición de acciones, lejos de ser un atentado contra el derecho de acceso a la administración de justicia, implica, por el contrario, una estrategia legal que garantiza el contenido de este derecho, pues “si el derecho a la administración de justicia pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie, semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia (…)”(19).

De este modo, no es sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción(20). Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda”(21).

De manera particular, en materia de lo contencioso administrativo, sobre el plazo de cuatro (4) meses fijado en el artículo 136 del C.C.A, destacó la Corte siguiendo la línea jurisprudencial desarrollada sobre este aspecto, que(22):

“…la fijación de términos de caducidad para las acciones contencioso administrativas, si bien implica una limitación al derecho de los individuos para interponerlas, está encaminada a asegurar la eficacia de los derechos de las personas, racionalizando el acceso a la administración de justicia. En tal medida, es necesario tener en cuenta además que el derecho de acción, en cuanto pretende el restablecimiento de derechos subjetivos, conlleva la obligación de su ejercicio oportuno. Por otra parte, ha sostenido esta Corporación que la determinación de la oportunidad para ejercer tal derecho corresponde fijarla al legislador, quien tiene un amplio margen discrecional para establecer los términos de caducidad de las acciones, quedando limitado únicamente por los principios de razonabilidad y proporcionalidad.  

En este caso, dichos principios están determinados por un criterio empírico consistente en determinar si efectivamente los administrados cuentan con el tiempo suficiente para llevar a cabo todos los pasos necesarios para cumplir con los requisitos establecidos en la ley para interponer las respectivas acciones. Esta limitación al alcance de las facultades legislativas fue ya objeto de análisis por parte de esta Corporación. En efecto, la Sentencia C-351 de 1994, que declaró exequible el término de cuatro meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho afirmó la razonabilidad de dicho término y determinó que el legislador actuó dentro del límite de sus competencias, sin desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, esta Corporación considera que debe reiterar su jurisprudencia en cuanto al particular.”. 

La anterior argumentación, compartida por esta Sala, ha sido reiterada en la jurisprudencia del Máximo Tribunal encargado de la guarda de la Constitución en diversos pronunciamientos, en los que además ha puntualizado que “La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.”. (23)

  1. Forma de computar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se demandan actos administrativos de carácter disciplinario.
 

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, prevé en su numeral 2 que “la [acción] de restablecimiento del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (…)”.

Sobre la forma de computar el plazo antedicho en asuntos como este, en los que se debate la legalidad de actos administrativos de carácter sancionatorio, la Sala en anteriores oportunidades, en algunas sentencias en las que ha estudiado la legalidad de los actos de contenido disciplinario, ha considerado que el término se computa a partir del día siguiente al de la notificación del acto ejecución de la sanción(24). Ello ha sido así, ora en asuntos en los que se demanda el acto de ejecución, ora en casos en los que no se tiene certeza desde cuándo se notificó el acto sancionatorio definitivo, o bien, en eventos en los que se ha considerado tal referente temporal para no truncar el acceso a la administración de justicia.

Empero, analizada la disposición contenida en el artículo 136 del C.C.A, a la luz de los principios de seguridad jurídica, buena fe, y de la naturaleza misma de la figura jurídica de la caducidad, considera la Sala que tal entendimiento no puede ser empleado por regla general para computar el término que otorga la Ley para acudir a la jurisdicción, por lo que en esta oportunidad se precisará la forma en la que debe contabilizarse el plazo aludido.

En efecto, si una vez dictado el acto administrativo sancionatorio definitivo(25); el interesado fue notificado del mismo, es a partir del día siguiente al de la notificación que debe contarse el término caducidad, como bien lo ordena el artículo 136 del C.C.A., cuando prevé que los 4 meses se cuentan a partir de la notificación del acto.

Lo anterior porque es la decisión sancionatoria de única o de segunda instancia, la que resuelve de fondo la situación jurídica del disciplinado, cosa que no ocurre con el acto de ejecución, pues éste último tan solo tiene por objeto materializar la decisión que la autoridad que ejerce el control disciplinario interno previamente ha adoptado, y que ha quedado en firme.

De manera que conocida la decisión disciplinaria definitiva, el interesado debe acatar los términos procesales para acudir ante esta jurisdicción, los cuales, como ya se dijo, son de carácter perentorio, y comienzan a correr desde el día siguiente al de la notificación de aquélla, independientemente de que en sede judicial se cuestione o no la legalidad del acto de ejecución.

Cosa distinta ocurriría si, por ejemplo, resulta imposible determinar la fecha en la que el interesado se notificó o conoció la decisión sancionatoria, caso en el cual, si existe acto de ejecución, a partir del día siguiente al de su notificación se contarían los 4 meses para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sin embargo, esta última hipótesis es excepcional, siendo la regla general -y en eso unifica el criterio esta Sala-, que el cómputo del término de caducidad en esta materia, inicia a partir del día siguiente al de la notificación de la decisión sancionatoria definitiva, que es la que realmente ha modificado la situación jurídica del interesado.

Sobre el tema que nos ocupa, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación fijó unos parámetros claros en Sentencia de 11 de diciembre de 2012, en cual resolvió el proceso instaurado por Fernando Londoño Hoyos contra de la Procuraduría General de la Nación(26). En esa oportunidad se analizó la figura de la caducidad a la luz de los conceptos de firmeza y ejecutoria de los actos administrativos, consideraciones que acoge esta Subsección, tal como pasa a exponerse.

El Decreto 01 de 1984 establece dentro de los recursos que proceden contra los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas, el de reposición (facultativo de acuerdo con el artículo 51 del CCA), el de apelación y el de queja.

A su turno, y en relación con la firmeza de los actos administrativos, se debe considerar el contenido del artículo 62 del CCA(27), el cual prevé

“Los actos administrativos quedarán en firme:  

1º) Cuando contra ellos no proceda ningún recurso; 

2º) Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido; 

3º) Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos; 

4º) Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.”. 

El artículo 63 ídem señalaba:

“El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja.” (Negrilla fuera de texto).

El artículo 135 ídem, modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 22 disponía:

“La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho al actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo…”.  

El artículo 136 de la misma normatividad (modificado por el Decr. 2304 de 1989, art. 23 y la Ley 446 de 1998, art. 44), en materia de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 CCA), señalaba que la misma caduca al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Visto lo anterior, reitera la Sala lo que consideró la Sala Plena en la sentencia de 11 de diciembre de 2012, previamente citada, en el sentido de que para el cómputo del término de caducidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe tenerse en cuenta la ejecutoria del acto administrativo cuya declaratoria de nulidad se pretende. “(…) Así, la notificación del acto a la que se refiere el artículo 136.2 del CCA., es la de aquél con el que se agota la vía gubernativa, o la de aquél con el que culmina la actuación, cuando no procede recurso alguno (art. 62.1). Se parte entonces de la notificación del acto ejecutoriado, esto es aquel contra el que no procedía recurso (art. 62.1 CCA); o, el que resuelve los recursos interpuestos (art. 62.2 CCA)”.(28)

En otros términos: El acto administrativo cuya nulidad se demanda, es aquel que ha cobrado firmeza tal como lo prevé artículo 62 del CCA. El acto en firme es un acto que se presume legal, y el objeto del contencioso de restablecimiento del derecho es desvirtuar en sede judicial dicha presunción para de esta manera obtener el consecuente restablecimiento del derecho o la reparación del daño.

Tal como lo indicó la Sala Plena Contenciosa, frente al acto administrativo que pone fin a la actuación, se pueden presentarlas siguientes hipótesis(29):

  1. El acto administrativo admite recursos y éstos se interponen dentro de la oportunidad legal (arts. 50-52 CCA).
  2. El acto administrativo carece de recursos.
  3. El acto administrativo sólo es pasible de ser recurrido mediante la reposición. El recurso de reposición es facultativo (art. 51 CCA).
 

En el evento en que el acto con el que se pone fin a la actuación administrativa sea pasible de los recursos de reposición y de apelación, y éstos hayan sido interpuestos conforme a lo dispuesto en el CCA., la ejecutoria del acto se dará “al día siguiente de la notificación del acto que resuelve tales recursos” y el término de caducidad se contabiliza según el artículo 136.2 del CCA., a partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo que resuelve los recursos interpuestos, según sea el caso(30).

En las anteriores variables y frente al caso que nos ocupa en esta oportunidad, el cómputo del término de caducidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del CCA., se contabiliza a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación.

Nótese que el artículo 136 del C.C.A., es diáfano en establecer el término de caducidad a partir de la notificación del acto acusado, respecto del que, para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe haberse agotado la vía gubernativa (art. 63).

Bajo una interpretación armónica de las normas que anteceden, la interposición de la acción dentro del término de caducidad como presupuesto procesal, al igual que el agotamiento previo de la vía gubernativa, son consustanciales a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y su observancia es de carácter obligatorio para quien pretenda acudir a la jurisdicción para debatir la legalidad de un acto administrativo y desvirtuar la presunción de legalidad que le ampara.

El acto administrativo demandable es el acto que está en firme, pues estando pendiente de decidir un recurso interpuesto no es posible acudir ante la jurisdicción para impugnar su legalidad(31). A su vez, el acto en firme, es aquel que culmina la actuación o cierra el debate gubernativo y sobre el cual no procede recurso en sede administrativa (art. 62 CCA)(32); presupuesto que resulta relevante al momento de contabilizar el término de caducidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Específicamente en lo que tiene que ver con los actos administrativos de carácter sancionatorio, resulta de meridiana importancia el contenido de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 119 del C.D.U. que prevé: “Las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y queja, así como aquellas contra las cuales no procede recurso alguno(33), quedarán en firme el día que sean suscritas por el funcionario competente”.

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de esa disposición mediante Sentencia C-1076 de 2002, siempre y cuando se entienda que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación [o publicación] de las providencias.

Con otras palabras, la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se computa a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo definitivo.

Ahora bien, precisada la forma en la que ha de computarse el plazo de caducidad, la Sala procede a determinar si en este proceso operó tal figura, con sustento en lo que resultó acreditado en el plenario.

3.1.2. La caducidad en el caso concreto.  

De acuerdo con lo expuesto hasta aquí, le corresponde a la Sala verificar si operó en el sub-lite la caducidad de la acción, para lo cual encuentra acreditados los siguientes hechos:

  1. Mediante el Fallo disciplinario de 8 de marzo de 2011, el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa sancionó en Primera Instancia a la señora Ana María Arango Álvarez, con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 15 años (folios 74 a 118 c. ppal).
  2. El anterior acto administrativo fue notificado el mismo día en el que se dictó, esto es el 8 de marzo de 2011, si se considera que se profirió en audiencia pues el proceso disciplinario se tramitó bajo el trámite verbal.
  3. Interpuesto el recurso de apelación en contra del acto anterior(34), el 23 de mayo de 2011 la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, resolvió modificar la sanción impuesta a la demandante imponiéndole la de destitución en inhabilidad para el ejercicio de cargos y funciones públicas por el término de 10 años(35).
  4. Tal como lo prevé los artículos 101 y 107 de la Ley 734 de 2002, en el caso concreto se intentó la notificación personal y como la misma no se pudo surtir, el fallo de segunda instancia fue notificado por edicto que se fijó el por el termino de tres días hábiles desde el 9 de junio de 2011 hasta el 13 de los mismos mes y año, día en el que se desfijó(36).
 

En efecto, en la hoja de ruta visible a folio 286 del c. 9 del expediente, aparece el informe del notificador, en el que se lee que no se efectuó la notificación personal a la señora Ana María Arango Álvarez ni a su apoderado.

Costa demás que mediante comunicación de 24 de mayo de 2011(37) enviada ese mismo día tanto a la disciplinada(38) como a su defensor, se les informó lo siguiente:

“(…) 

comedidamente le comunico que en el expediente arriba señalado, en decisión de 23 de mayo de 2011 se ordenó: 

FALLO DE SEGUNDA INSTANICA.  

Para efectos de la notificación de la decisión, le solicito acudir a esta Dependencia ubicada en la cra. 5 Nº 15 – 60 Torre B de esta ciudad, en horario de atención de 8 a.m a 5 p.m. Dentro de los 8 días siguientes al envio de la presente citación. Si no concurre dentro de ese término, se le notificará por Estado o por Edicto. 

También le informo que tiene el derecho de designar defensor y el deber procesal de señalar la dirección en la cual recibirá las citaciones y de informar cualquier cambio de ella. La omisión a tal deber implicará que las citaciones se dirijan a la última dirección conocida.  

De igual manera, podrá ser notificada vía fax (…) de conformidad con lo establecido en el artículo 102 del Código Disciplinario Único. 

(…)”. 

Ante la no comparecencia de la demandante ni de su apoderado, la Entidad fijó el edicto Nº 431(39) con el que se surtió la notificación de la decisión sancionatoria definitiva y que, se reitera, fue fijado el 9 de junio a las 8:00 a.m y desfijado el día 13 siguiente a las 5:00 p.m.

  1. Mediante escrito radicado el lunes 13 de junio de 2011, el apoderado de la señora Ana María Arango Álvarez solicitó la aclaración del fallo de segunda instancia(40), petición que fue resuelta a través de decisión de 16 de junio de 2011, proferida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en el sentido de declararla improcedente(41). En este último acto administrativo la referida Sala ordenó, en el numeral 3, notificar esa decisión tanto a la demandante como a su apoderado, precisando que la primera sería ubicada en la alcaldía de Armenia, para lo cual comisionó al Procurador Regional del Quindío.
  2. Consta en el expediente que el día 17 de junio de 2011 tanto la señora Arango Álvarez como su apoderado, se notificaron del Auto que resolvió la aclaración del fallo. En efecto, a folio 348 del cuaderno 9, aparece que en esa fecha fue recibida la comunicación del funcionario, en la que le solicitaba al defensor comparecer a la Secretaría de la Procuraduría Delegada para la Sala Disciplinaria a efectos de notificar la mentada decisión. Adicionalmente, a folio 351 del mismo cuaderno, se encuentra la constancia de notificación personal que se surtió ante la Procuraduría Regional de Armenia, la cual acredita que el día 17 de junio de 2011 la aquí demandante conoció la decisión negativa a la solicitud de aclaración que presentó.
  3. A través del Decreto N° 00623 de 17 de junio de 2011, el Gobernador del Quindío le dio cumplimiento a la decisión de la Procuraduría General de la Nación que ordenó la destitución del cargo de la Alcaldesa de Armenia(42).El artículo 5 de ese acto administrativo prevé que el mismo “(…) rige a partir de la fecha de su expedición (…)”(43).
 

Consultado el certificado de Antecedentes Disciplinarios correspondiente a la señora Ana María Arango Álvarez en la página web de la Procuraduría General de la Nación, se advierte que allí aparecen registradas las sanciones de destitución e inhabilidad impuestas a la demandante y se indica, en la casilla de efectos jurídicos de las decisiones de primera y segunda instancia, que esos actos administrativos tuvieron efectos desde el 17 de junio de 2011.

Adicionalmente la parte actora en el escrito de la demanda, reconoce que el Decreto 00623 de 17 de junio de 2011 quedó ejecutoriado el mismo día de su expedición, toda vez que en el acápite de liquidación y cuantificación del daño, al referirse al lucro cesante, afirmó que se le dejó de cancelar el salario que le correspondía como Alcaldesa Municipal, desde el 18 de junio de 2011, día en el que quedó ejecutoriada la sanción y se hizo efectivo el Decreto que así lo dispuso(44).

  1. El 13 de octubre de 2011 la señora Ana María Arango Álvarez, mediante apoderado, solicitó a la Procuraduría General de la Nación señalar fecha y hora para la práctica de la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad(45)
  2. El 18 de enero de 2012, la Procuradora Tercera Delegada ante esta Corporación expidió constancia declarando fallido el trámite de conciliación prejudicial, “(…) advertida la constancia del Asesor de la Oficina Jurídica de la Entidad Convocada, con funciones por ante (sic) el Comité de Conciliación y, así mismo, verificada la premura del término de la acción contenciosa a incoar (…)”.(46)
  3. La demanda fue presentada el 19 de enero de 2012(47).
 

Visto lo anterior, advierte la Sala que la señora Ana María Arango Álvarez formuló solicitud de conciliación extrajudicial por lo cual, a efectos de contabilizar el término de caducidad de la acción en este caso concreto, resulta aplicable la disposición contenida en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, que prevé:

“Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:  

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o  

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o  

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.  

(…)”. (Las negrillas y subrayas son de la Sala).

En ese orden, el término aludido empezó a contarse el 14 de junio de 2013, esto es a partir del día siguiente al de la notificación, que en este caso fue por edicto, del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra el fallo disciplinario de primera instancia.

Recuérdese que el artículo 136 del C.C.A es de meridiana claridad al prever que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de 4 meses contados, para este caso, desde el día siguiente al de la notificación del acto que resolvió el recurso de apelación que interpuso la sancionada contra la decisión disciplinaria de primera instancia.

Pues bien, e acreditó en el plenario que como quiera que no se pudo llevar a cabo la notificación personal, la Entidad procedió como lo indica el artículo 107 de la Ley 734 de 2003, esto es, fijó el edicto el 9 de junio de 2011, el cual fue desfijado el día 13 siguiente.

De este modo el término de caducidad se cuenta a partir del 14 de junio de esa anualidad, día en el que quedó en firme y cobró fuerza ejecutoria el acto sancionatorio de segunda instancia.

Si bien es cierto que la demandante solicitó la aclaración del fallo, se tiene que esa petición no constituye recurso, que tampoco tiene la virtualidad de revocar la decisión tomada en Segunda Instancia, ni enerva la firmeza del acto que quedó ejecutoriado, tal como se consideró en las consideraciones precedentes.

Así las cosas, resulta claro que la decisión sancionatoria impuesta a la señora Arango Álvarez quedó en firme el día 14 de junio de 2011, día en el cual quedó notificada la decisión de segunda instancia, adoptada dentro del proceso disciplinario.

No obstante, el 13 de octubre del mismo año, con la presentación de la solicitud de conciliación, el cómputo del plazo se suspendió hasta el 13 de enero de 2012, día en el que se venció el término de 3 meses contados a partir de la solicitud, que fue lo que ocurrió primero, en los términos de los dispuesto en artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, previamente citado.

Comoquiera que al suspenderse el término antedicho, restaba 1 día para completarlo, reanudado su cómputo el 13 de enero de 2012, la oportunidad para presentar la demanda feneció el 14 de enero de esa misma anualidad. Sin embargo, como la misma fue radicada el 19 de los mismos mes y año, la acción caducó.

En este punto, la Sala reitera lo que sostuvo en acápites anteriores en el sentido de que si bien es cierto se debe aplicar el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, esto no releva a los sujetos procesales de observar con diligencia los términos judiciales y darles cabal cumplimiento. En tal sentido la Sala comparte lo que consideró la Corte Constitucional en el Auto de 015 de febrero 26 de 2002(48), en el sentido de que si bien el artículo 228 de la Constitución impedía sacrificar los fines superiores de la justicia con el culto ciego a los meros formalismos, “tal enunciado constitucional no implica la inexistencia, la laxitud o la ineficacia de toda norma legal obligatoria para quienes participan en los procesos, o la eliminación, per se, de las formas indispensables para que los juicios lleguen a su culminación -pues allí está comprometido el derecho sustancial de acceso a la administración de justicia-, ni, para el asunto del que ahora se trata, puede significar la absoluta pérdida del carácter perentorio de los términos procesales. Todos estos elementos integran la "plenitud de las formas propias de cada juicio", contemplada como factor esencial del debido proceso, según el artículo 29 de la Carta Política, y por lo tanto no constituyen simplemente reglas formales vacías de contenido sino instrumentos necesarios para que el Derecho material se realice objetivamente y en su oportunidad.En el caso concreto, está probada la extemporaneidad en la presentación del documento de sustentación del recurso. Si la extensión de ella fue mayor o menor, en minutos u otro medida de tiempo, es algo indiferente respecto del hecho incontrovertible de que los términos judiciales vencen en un día y a una hora predeterminados. Es obligación de la autoridad judicial velar por el exacto sometimiento de las partes e intervinientes a los plazos que la ley concede en las distintas fases de la actuación procesal.” (Subrayado fuera del texto)

Finalmente se precisa que no le asiste la razón a la demandante quien en sus alegatos de conclusión estimó que no hay caducidad en tanto que fue la Procuraduiía General de la Nación la que expidió tarde la constancia nde conciliación fallida. Lo anterior por cuanto la norma que regula la materia, estro es el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, es claro al señalar que La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o  

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o  

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.  

(…)”. (Las negrillas y subrayas son de la Sala).

Comoquiera que en el presente asunto lo que ocurrió primero fue el vencimiento del término de tres meses, no puede la actora alegar que su demora en el ejercicio de la acción es imputable a la Entidad demandada, máxime cuando el término de 4 meses para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se cuenta a partir de la notificación del acto definitivo que impone la sanción.

Ahora bien, dado que ante la ocurrencia de la caducidad, de no observarse al momento de la admisión de la demanda(49), debe ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción; y como en este caso el demandante ejerció la acción de manera extemporánea, la Sala declarará probada la excepción de caducidad propuesta por la Procuraduría General de la Nación y, en consecuencia, se inhibirá para efectuar un pronunciamiento de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

Primero. DECLÁRASE PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN, propuesta por la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia,

Segundo. INHÍBASE la Sala para efectuar un pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia, promovido por la Señora Ana María Arango Álvarez contra la Procuraduría General de la Nación.

Cópiese, notifíquese y, una vez ejecutoriada esta Sentencia, archívense las diligencias. Cúmplase». 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

18 Sentencia C - 418 de 1994. MP. Hernando Herrera Vergara.

19 Ibídem. La Corporación citada reiteró las mismas consideraciones entre otras, en la sentencia T-017/09

20 Corte Constitucional Sentencia C-351 de 1994. MP. Hernando Herrera Vergara.

21 Esta posición fue reiterada en su integridad en la sentencia C-565 de 2000 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.

22 Sentencia C-565-2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa

23 Sentencia C-832 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil

24 Así lo ha considerado en sentencias como i) de 20 de marzo de 2013, proferida por la Sala dentro del expediente Nº 11001-0325-000-2010-00043-00 (0361-10) Demandante: Hernando Suescun Basto Demandado : Procuraduría General de la Nación. Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez; ii) Sentencia de 5 de septiembre de 2012, proferida dentro del proceso Nº 11001-03-25-000-2010-00177-00(1295-10). Demandante: Hernando De Jesús Rivera Mejía Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y, iii) Sentencia de 17 de abril de 2012, dictada dentro del expediente Nº 11001-03-25-000-2010-00085-00 (0795-10) Actor: German Emilio Suarez Lopez Demandado: Procuraduría General De La Nación- Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón.

25 sea porque contra él ya no caben recursos, o porque siendo estos procedentes ya se interpusieron

26 Expediente Nº 11001-03-25-000-2005-00012-00, Consejero ponente: dr. Gerardo Arenas Monsalve.

27 Norma a la luz del Decreto 01 de 1984. En la Ley 1437 de 2011 el artículo 87 dispone: “Los actos administrativos quedarán en firme: …3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.”.

28 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 11 de diciembre de 2012, Expediente Nº 11001-03-25-000-2005-00012-00, Consejero ponente: dr. Gerardo Arenas Monsalve.

29 Sobre el particular, en la comentada sentencia la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo citó a BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo. Séptima edición. 2009. Señal Editora. Pág. 182-183.

30 Ahora bien: En el evento en que la decisión administrativa definitiva carezca de recursos, “la ejecutoria se producirá al día siguiente al de la notificación del acto administrativo”. Y el término de caducidad se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación de ese acto definitivo.

En el tercer evento, esto es, frente a actos administrativos respecto de los cuales sólo sea procedente el recurso –facultativo- de reposición, como lo anota el profesor Betancur Jaramillo, se pueden presentar dos variables que la Sala considera relevante señalar: “1a.) Se interpone el recurso dentro de los cinco días indicados en la ley (art. 51 inciso 2º. c.c.a) y se resuelve por la administración. Aquí la ejecutoria se logra desde el día siguiente al de la notificación del acto que resuelve el mencionado recurso; y 2ª.) El interesado no interpone la reposición. En este evento la ejecutoria se producirá, no desde la notificación del acto, sino al día siguiente al del vencimiento de los cinco días que tenía para interponerlo. Se respeta este término porque hasta el último día podía formularlo.” BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo. Séptima edición. 2009. Señal Editora. Pág 183 y ss, citado por la SALA Plena en la sentencia de 11 de diciembre de 2012, previamente referenciada.

31 El acto administrativo de contenido particular, como lo señala el profesor Betancur Jaramillo, se entiende ejecutoriado, por regla general, al día siguiente de su notificación. En materia disciplinaria, de acuerdo con el artículo 119 de la Ley 734 de 2002 “Las decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos, quedarán en firme tres días después de la última notificación. Las que se dicten en audiencia o diligencia, al finalizar ésta o la sesión donde se haya tomado la decisión, si no fueren impugnadas.
Las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y de queja, así como aquéllas contra las cuales no procede recurso alguno, quedarán en firme el día que sean suscritas por el funcionario competente.”. Inciso 2o. declarado EXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1076-02 de 5 de diciembre de 2002, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández., 'siempre y cuando se entienda que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación de las providencias'

32 Sobre la firmeza del acto administrativo, la doctrina nacional ha señalado:

“El artículo 62 del CCA establece que el acto administrativo se encuentra en firme en los siguientes eventos: cuando contra él no proceda ningún recurso; cuando los recursos interpuestos se hayan decidido; cuando no se interpongan recursos; cuando se renuncie expresamente a la utilización de recursos por parte de la persona interesada; cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten sus desistimientos. Como se observa, se trata de hipótesis que tan solo involucran a los actos de contenido particular. Configurada una cualquiera de las anteriores situaciones fácticas, la administración podrá realizar la totalidad de actuaciones, procedimientos u operaciones indispensables, para darle cabal cumplimiento a lo dispuesto en el respectivo acto administrativo.
Desde este punto de vista, la firmeza del acto administrativo constituye el punto límite o de partida de la eficacia real del acto: nos permite visualizar el momento primario a partir del cual se presume la plena configuración de la legalidad de la decisión administrativa y emana la obligación constitucional y legal de hacer cumplir lo dispuesto en la providencia administrativa. A ninguna otra conclusión se puede llegar, si entendemos en su contexto lo dispuesto en el artículo 62 del CCA en concordancia con el artículo 64 del mismo ordenamiento, que regula propiamente las actuaciones administrativas posteriores al momento en que el acto se hace obligatorio definitivamente, actuaciones que podríamos catalogar de ejecutoriedad o eficacia normal del acto administrativo.
Precisamente en esta última disposición se instituye en el ordenamiento colombiano la figura de la ejecutoriedad del acto, base indiscutible de los mecanismos típicos de la eficacia del acto tales como los procedimientos, actuaciones y operaciones administrativas.
Conforme a estos presupuestos normativos, el mundo de la eficacia aparece en una determinada situación fáctica cuando el acto reviste el carácter de ejecutivo, esto es, se encuentra en firme y en consecuencia es ejecutorio o de obligatorio cumplimiento, tanto para la administración como para el administrado…” SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo Procedimiento, Eficacia y Validez, 4ta Edición, Universidad Externado de Colombia, Pág. 321-322.

33 v.gr. el acto que resolvió la solicitud de aclaración del fallo de segunda instancia.

34 folios 98 y siguientes del cuaderno Nº 8.

35 folios 187 a 245 c. ppal.

36 folios 14 y 15 del cuaderno 9.

37 Folio 288 c. 9

38 Folio 287 c.9

39 folio 298 c.9

40 folios 313 y siguientes c.9

41 folios 341 a 347 c.9

42 Folios 253 y 254 c. ppal.

43 Se advierte además que ese Decreto tiene orden de publicación, sin que en el expediente obre constancia de la fecha en la que el mismo fue publicado. En efecto, mediante Auto de mejor proveer de 2 de septiembre de 2013 (folio 410 c.ppal), se ordenó librar oficio al Gobernador del Quindío solicitándole que remitiera con destino a este proceso la constancia del día en el que el acto de ejecución fue publicado. Sin embargo, el Secretario de Representación Judicial y Defensa del Departamento, mediante oficio RJ- 673/2013 de 26 de noviembre de 2013, respondió – adjuntando escrito de la Secretaría Jurídica y de Contratación- que “(…) una vez revisada la base de datos de la página web de la administración Departamental del Quindío y el archivo central del Departamento, no se pudo evidenciar la publicación del mencionado acto”. (folio 421 c. ppal).
Ante la respuesta anterior, se ordenó requerir nuevamente al Representante Legal del Departamento del Quindío para que remitiera al proceso la información solicitada (folios 423 y 424 c.ppla) y este último informó que la Dependencia que dirigía el día 26 de noviembre de 2013 dio la respuesta, en la que se informó que “una vez revisada la base de datos de la página web de la administración departamental del Quindío y el archivo central del Departamento, no se pudo evidenciar la publicación del mencionado acto”.
Así las cosas y pese a que se ordenó requerir dos veces al Departamento, no fue allegada la constancia en la que el Decreto que se viene mencionando, fue publicado. Sin embargo, tal como lo aduce la misma Entidad, en ese acto quedó consignado que el mismo empezaría a regir a partir de la fecha de su expedición, esto es, el 17 de junio de 2011.

44 Folio 274 c.ppal.

45 Folios 4 a 17 c. ppal.

46 folio 2 c. ppal.

47 folio 279 vuelto.

48 Corte Constitucional, Auto de 015 de febrero 26 de 2002. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.

49 De conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 143 del C.C.A. la caducidad es causal de rechazo de la demanda. Art. 169 ley1437 de 2011