Sentencia 2012-00029 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 47001 2333 000 2012 00029 01

47001 2333 000 2012 00028 01

47001 2333 000 2012 00038 01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Lorena Paola Chiquillo Chamorro y otros

Demandado: Universidad del Magdalena

Medio de control: Nulidad

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «6. Consideraciones de la Sala.

6.1. El problema jurídico a resolver en esta instancia.

Atendiendo las razones de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad de la actora, el debate de la instancia se circunscribe exclusivamente a establecer:

i) Si los artículos 11 literal b) y 18 del Acuerdo Superior 12 de 2011 del Consejo Superior de la Universidad del Magdalena son violatorios o no del artículo 64 de la Ley 30 de 1992, de un lado, por señalar como miembro de ese órgano universitario al Ministro de Educación o su delegado, y de otro, por prever que será presidido por el gobernador y en sus ausencias por el citado delegado o en su defecto por el delegado del Presidente de la República, y

ii) Si los demás acuerdos superiores demandados en el proceso 2012 00029 01, al ser suscritos por la delegada del Ministro de Educación, deben ser declarados nulos por falta de competencia de la funcionaria que los expidió.

6.2. Análisis de la Sala.

6.2.1. Planteamientos generales sobre la autonomía universitaria.

Con miras a definir el problema jurídico atrás referido, estima pertinente la Sala esbozar, a manera de idea general, unas precisiones en torno al concepto, al contenido y al alcance de la autonomía universitaria.

El artículo 69 de la Carta Política reconoce y garantiza la autonomía universitaria y establece que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. Esta norma igualmente difiere al legislador la tarea de establecer un régimen especial para las universidades del Estado.

En desarrollo de esa normativa constitucional, el legislador, mediante la Ley 30 de 1992(5), organizó el servicio público de la educación superior y precisó que la autonomía universitaria reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional (arts. 28 y 29). Igualmente esta norma legal desarrolló el régimen especial de las universidades del Estado y de las otras instituciones de educación superior estatales u oficiales (arts. 57 a 95).

La jurisprudencia constitucional(6) se ha ocupado de determinar el fundamento, contenido y límites de la autonomía universitaria, definiéndola como una garantía institucional que consiste en la capacidad de autorregulación filosófica y autodeterminación administrativa de la que gozan los centros de educación superior, que tiene fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público, tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, y en el manejo administrativo y financiero del ente educativo. La autonomía universitaria tiene como objeto central de protección el ejercicio de las libertades de cátedra, enseñanza, aprendizaje y opinión, así como la prestación del servicio público de la educación superior, sin interferencias de centros de poder ajenos al proceso formativo; es decir, con ella se pretende evitar la interferencia del poder público en la labor de las universidades como entes generadores del conocimiento.

En relación con su contenido, la Corte Constitucional ha establecido que la autonomía universitaria se proyecta en dos direcciones: de un lado, en la facultad de los centros educativos de determinar su dirección ideológica y, de otro, en la potestad de los entes de educación superior, de dotarse de su propia organización interna, facetas éstas que se concretan en la posibilidad de: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos(7).

La autonomía universitaria, sin embargo, no es un principio absoluto, pues tiene como límite tanto el orden constitucional como el legal. Ciertamente, el propio artículo 69 de la Carta Política establece que las universidades podrán darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos “de acuerdo con la ley”. La Corte Constitucional precisó en la Sentencia C-220 de 1997 que aunque el constituyente consagró en la Carta Política el principio de autonomía universitaria, que se traduce en el reconocimiento de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como universidades para autogobernarse y autodeterminarse en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio(8). Y agregó, que los límites a esa libertad de acción le corresponde establecerlos al legislador a través de la ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el principio de autonomía o impedir su ejercicio por parte de las instituciones reconocidas como tales(9).

Así mismo ha puesto de presente esa corporación(10) que diversos preceptos constitucionales fijan límites a la autonomía universitaria, entre los que cabe mencionar: (i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (C.P., art. 67); (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (C.P., art. 69); (iii) la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (C.P., art. 150-23); y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (tít. II, cap. II de la Constitución). Los límites a la autonomía universitaria consagrados en la Constitución y la ley propenden porque las universidades “no se conviertan en islas dentro del sistema jurídico y, por el contrario, cumplan la función social que corresponde a la educación (C.N., art. 67) y a la tarea común de promover el desarrollo armónico de la persona”(11).

6.2. Examen de la impugnación.

6.2.1. La presencia del Ministro de Educación o su delegado en el consejo superior de la Universidad del Magdalena.

En criterio de la apelante, con las disposiciones contenidas en el artículo 11 numeral 2º y en el artículo 18 del Acuerdo Superior 12 de 2011 la Universidad del Magdalena, en los que se incluyó como integrante de su consejo superior al Ministro de Educación o su delegado, se desconocieron los artículos 69 de la Constitución Política y 64 de la Ley 30 de 1992 así como las determinaciones jurisprudenciales sobre la materia.

Esta acusación no tiene vocación de prosperidad, de conformidad con lo siguiente:

(i) Como se expresó previamente, el contenido y alcance de la garantía constitucional de la autonomía universitaria, que se fundamenta en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público, tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica y en el manejo administrativo y financiero del ente educativo, supone el reconocimiento de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como universidades para autogobernarse y autodeterminarse en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen. Así precisamente lo consagra el artículo 69 de la Constitución Política, antes citado, cuando luego de reconocer la mencionada garantía prevé que las universidades podrán darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos “de acuerdo con la ley”, y que “la ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado”.

(ii) En este orden, la Ley 30 de 1992 expedida en desarrollo del citado mandato constitucional organiza el servicio público de educación superior y consagra un régimen especial para las universidades del Estado y las otras instituciones de educación superior estatales u oficiales.

El artículo 53 de esta norma legal establece que las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

De otro lado, se prevé en la ley de educación superior que la dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al consejo superior universitario, al consejo académico y al rector, y que cada universidad adoptará en su estatuto general una estructura que comprenda, entre otras, la existencia de un consejo superior universitario y un consejo académico, acordes con su naturaleza y campos de acción (art. 62).

Igualmente, esta normativa señala que las universidades estatales u oficiales y demás instituciones estatales u oficiales de educación superior se organizarán de tal forma que en sus órganos de dirección estén representados el Estado y la comunidad académica de la universidad (art. 63).

En relación con uno de esos órganos, el artículo 64 ibídem —norma considerada infringida en este proceso— establece que el consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por:

a. El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional;

b. El gobernador, quien preside en las universidades departamentales;

c. Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario;

d. Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex rector universitario, y

e. El rector de la institución con voz y sin voto.

De acuerdo con esta misma disposición legal (i) En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el consejo superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el gobernador; y (ii) Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el consejo superior, de los miembros contemplados en el literal d).

Las funciones del consejo superior universitario son, de acuerdo con el artículo 65, las siguientes: a. Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional; b. Definir la organización académica, administrativa y financiera de la institución; c. Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales; d. Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución; e. Designar y remover al rector en la forma que prevean sus estatutos; f. Aprobar el presupuesto de la institución; g. Darse su propio reglamento, y h. Las demás que le señalen la ley y los estatutos.

(iii) El consejo superior de la Universidad del Magdalena, en uso de sus facultades constitucionales, legales y estatutarias, expidió el Acuerdo Superior 012 de 2 de septiembre de 2011 “Por medio del cual se reforma el estatuto general de la Universidad del Magdalena”. De este acto administrativo se censura por la apelante lo dispuesto en los artículos 11 (num. 2º) y 18, normas cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 11.—Composición del consejo superior universitario. El consejo superior de la Universidad del Magdalena, como máximo órgano de dirección y de gobierno de la universidad, está integrado por:

1. El gobernador del departamento, quien lo preside.

2. El Ministro de Educación Nacional o su delegado.

…” (resaltados agregados).

“ART. 18.—Presidente. El consejo superior será presidido por el gobernador y en sus ausencias presidirá el delegado del Ministerio de Educación o el su defecto el delegado del Presidente de la República”.

(iv) La Sala, a diferencia de lo sostenido por la impugnante, no encuentra ningún reproche de legalidad a las citadas disposiciones estatutarias en cuanto tiene que ver con la presencia del Ministro de Educación o su delegado en el consejo superior de la Universidad del Magdalena.

Contrario a ello, lo que se observa es que la entidad demandada ha dado cumplimiento estricto a los artículos 69 de la Constitución Política y 63 y 64 de la Ley 30 de 1992 que contienen el marco general dentro del cual se desarrolla la autonomía universitaria en relación con la designación de los órganos de dirección de las universidades estatales y la expedición de sus estatutos. La inclusión del Ministro de Educación o su delegado en el consejo superior de la Universidad del Magdalena es legal, pues el artículo 64 de la Ley 30 de 1992 expresamente señala que este servidor público hace parte de ese órgano de dirección y gobierno.

El hecho que esta norma legal, refiriéndose a este miembro del consejo superior, indique además que lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional, no significa que aquél no sea parte de dicho órgano cuando la universidad sea de otro orden territorial, pues nada en ese sentido se consagra expresamente por la ley.

Además, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en la Sentencia C-589 de 1997(12) —citada en el recurso de apelación— declaró exequible en su integridad el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, dejando incólume la conformación de los consejos superiores universitarios, de forma tal que no existe obstáculo o prohibición legal alguna para que los estatutos generales de las universidades integren ese órgano de dirección y gobierno incluyendo al Ministro de Educación Nacional o su delegado.

La presencia del Ministro de Educación o su delegado como integrante de los consejos superiores de las universidades del Estado se justifica además en lo dispuesto en el artículo 57 ibídem que define a los entes universitarios como organismos vinculados al Ministerio de Educación Nacional en cuanto a las políticas y la planeación del sector educativo, vinculación que, en todo caso, no supone un control de tutela administrativa, tal como lo precisó la Corte Constitucional(13).

El querer del legislador en esta materia —partiendo del reconocimiento del carácter unitario del Estado colombiano(14)— es que haya una debida articulación de las actividades de las universidades del Estado y demás instituciones estatales u oficiales de educación superior con las políticas y los planes del sector educativo que legalmente le corresponde trazar al Ministerio de Educación Nacional; este propósito claramente se cumple, entre otras formas, a través de la presencia del ministro o de su delegado en los consejos superiores de tales instituciones. Esta Sección ya se había pronunciado en ese mismo sentido a propósito de una demanda contra un acto administrativo en el que se designó a la delegada del Ministerio de Educación en el consejo superior de una universidad pública. En esa oportunidad, refiriéndose precisamente al citado artículo 57 de la Ley 30 de 1992 la Sala(15) precisó lo siguiente:

“Nótese que esta disposición sienta el carácter de vinculadas al Ministerio de Educación Nacional de las universidades públicas, lo que de suyo implica que las mismas, sin reparar en su correspondencia al orden nacional o territorial, deben ajustarse a unas políticas trazadas para el sector educativo por parte de dicho ente.

En este orden, resulta razonable, a la luz de la normativa contenida en la Ley 30 de 1992, el que el Ministerio de Educación Nacional participe en el órgano directivo de las mismas haciendo parte del consejo superior de dichas universidades, pues de lo contario, devendría inejecutable su función referente al oportuno seguimiento de las políticas educativas por él trazadas(16).

[…]

La lectura de la normativa transcrita [L. 30/92, arts. 63 y 64] no ofrece duda alguna referente a que el Ministerio de Educación Nacional, o su delegado, debe conformar el consejo superior de las universidades públicas por mandato expreso del artículo 64 de la Ley 30 de 1992. De este modo, resulta palmario el que en el referido órgano directivo debe estar representado el mencionado ministerio, so pena de desacatar lo allí preceptuado en cuanto a la conformación de las directivas de la universidad”.

6.2.2. La presidencia del consejo superior de la Universidad del Magdalena en autoridades distintas al gobernador.

Aduce la impugnante que el artículo 18 del Acuerdo Superior 12 de 2011 del consejo superior de la Universidad del Magdalena vulnera lo dispuesto en el literal b) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 y desconoce el principio de autonomía universitaria, pues es competencia exclusiva del gobernador y no de ninguna autoridad del orden nacional presidir las sesiones del consejo superior de la Universidad del Magdalena.

Sobre esta acusación es pertinente señalar lo siguiente:

De conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 64 literal d) de la Ley 30 de 1992 uno de los miembros del consejo superior universitario es el gobernador, quien lo preside en las universidades departamentales. Esta disposición legal es acatada en la norma estatutaria demandada, pues en efecto ella en su primera parte señala que “El consejo superior será presidido por el gobernador”.

No obstante, seguidamente a dicha previsión el artículo 18 censurado dispone “… y en sus ausencias presidirá el delegado del Ministerio de Educación o el su defecto el delegado del Presidente de la República”. La parte cuestiona la legalidad precisamente de este aparte, pues considera que desconoce el alcance de la ley, que faculta exclusivamente al gobernador para presidir las sesiones del consejo superior.

La Sala no comparte esta apreciación de la recurrente, de acuerdo con lo siguiente:

(i) Según quedó expuesto en el capítulo de consideraciones generales, la garantía constitucional de la autonomía universitaria supone el reconocimiento de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como universidades para autogobernarse y autodeterminarse en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen. De acuerdo con lo precisado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-492 de 1992, las restricciones a la autonomía universitaria son excepcionales y deben estar previstas en la ley.

(ii) En la Ley 30 de 1992 el legislador, de acuerdo con lo antes examinado, se refirió a la autoridad que preside las sesiones del consejo universitario tratándose de universidades departamentales, señalando como tal al gobernador, pero no consagró expresamente ninguna previsión en el caso que éste no pudiera asistir a ellas.

De este modo, es evidente que en esta materia no existe restricción o limitación alguna para que en ejercicio de la autonomía universitaria el consejo superior de la Universidad del Magdalena adoptara una disposición como la acusada, propia de la facultad de autogobierno que de dicha garantía constitucional se deriva.

(iii) La normativa acusada contiene una determinación de orden administrativo que a todas luces apunta a que el órgano de dirección y gobierno de la universidad demandada cumpla debidamente las importantes funciones que le corresponde cumplir conforme a la ley y a sus estatutos y, en últimas, a que se garantice la prestación continua y eficiente del servicio público de educación. En efecto, debe tenerse en cuenta que la ausencia de uno de los integrantes del consejo superior a sus sesiones no puede paralizar la administración de los entes universitarios.

Además, como se puntualizó por la defensa de la entidad demandada, la labor de presidir las sesiones del consejo superior no es en sí mismo un empleo o cargo público que tenga unas competencias propias, es tan solo la determinación del miembro que ha de ordenar las sesiones del organismo competente conformado por varias personas, quien por razón de dicha facultad no tiene un voto calificad ni facultad de veto respecto de los demás integrantes de ese órgano. En este caso, dentro de su autonomía, el consejo superior de la Universidad del Magdalena consideró que esa tarea podía ser desempeñada, de forma excepcional y transitoria y solo ante la ausencia del gobernador, por las otras autoridades señaladas en la norma acusada.

6.2.3. Los acuerdos superiores suscritos por la delegada del Ministro de Educación como presidente del consejo superior de la Universidad del Magdalena.

La demandante Lorena Paola Chiquillo Chamorro solicitó también en la demanda que se declare la nulidad de los acuerdos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20, todos de 2012, expedidos por el consejo superior de la Universidad del Magdalena. Expresó que el consejo superior expidió tales actos estando presidido por la delegada del Ministerio de Educación, lo que vulnera el artículo 64 literal b) de la Ley 30 de 1992, toda vez que dicha funcionaria carece de competencia para presidir ese órgano de gobierno universitario y por ende para expedir acuerdos.

Esta acusación, en los precisos términos en que fue sustentada en la demanda, debe también ser descartada, pues conforme fue analizado previamente el estatuto general de la Universidad del Magdalena autoriza a esa funcionaria a presidir las sesiones del consejo superior ante la ausencia del gobernador. Esta disposición, según el examen realizado en el capítulo 6.2.2 de estas consideraciones, se ajusta a la legalidad. Por ende, los actos expedidos en esas condiciones no pueden ser declarados nulos.

Ahora bien, la actora formula en el recurso de apelación un reproche de legalidad referido a que pese a que el Gobernador del Magdalena estuvo presente en las sesiones en que se aprobaron los acuerdos acusados ellas fueron presididas por la delegada del Ministerio de Educación.

La Sala se abstendrá de analizar esta nueva acusación por ser extemporánea: En efecto, lo argumentado por la recurrente constituye un cargo de nulidad que no fue planteado al momento de presentarse la demanda o su reforma, únicas oportunidades procesales en las que se pueden señalar los motivos de impugnación contra los actos administrativos acusados, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 162 numeral 4º y 173 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Examinar una acusación presentada por fuera de la oportunidad legal, además de desconocer el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa, vulneraría el derecho de defensa que le asiste a la entidad demandada.

6.3. Conclusión.

En el anterior contexto, al no haberse desvirtuado la legalidad de los actos acusados, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las súplicas de las demandas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.»

(5) Diario Oficial 40.700 de 29 de diciembre de 1992.

(6) Entre otras, ver sentencias T-492 de 1992, T-310 de 1999, T-286 de 2005, T-886 de 2009, C-829 de 2002 y C-810 de 2003, todas de la Corte Constitucional.

(7) Sentencia C-1435 de 2000.

(8) En ese mismo sentido, precisó la Corte Constitucional: “…si bien es cierto que las autoridades públicas no están facultadas para determinar el destino de las universidades, ello no significa que éstas pueden aislarse del Estado que las provee de recursos y que tiene el deber de velar por la prestación del servicio de educación, máxime en el caso de las universidades oficiales. Así se deduce claramente de lo consagrado en el inciso final del artículo 67 de la Constitución, que dice: “La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley” (Sent. C-589/97).

(9) En la Sentencia T-492 de 1992 afirmó la Corte Constitucional, refiriéndose al artículo 69 de la Constitución Política, que “el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado”.

(10) Sentencia C-162 de 2008.

(11) Sentencia T-492 de 1998.

(12) En esta sentencia la Corte desestimó las acusaciones del demandante en ese proceso, que se concretaban en la vulneración del principio de autonomía universitaria por la regulación en la ley del órgano de dirección y gobierno de las universidades estatales y porque en éste la participación del Estado era mayoritaria.

(13) Sentencia C-299 de 1994.

(14) Constitución Política, artículo 1º.

(15) Sentencia del 26 de junio de 2013, proferida en el proceso con radicado 25000 2324 000 2005 00057 01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

(16) El Decreto 5012 de 1999 dispone: “ART. 1º—Objetivo. El Ministerio de Educación Nacional, tendrá como objetivos los siguientes: 1.1. Establecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema. […] 1.4. Generar directrices, efectuar seguimiento y apoyar a las entidades territoriales para una adecuada gestión de los recursos humanos del sector educativo, en función de las políticas nacionales de ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad y la eficiencia del servicio educativo y la pertinencia…” (cita original).