Sentencia 2012-00031 de febrero 12 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 2012-00031-01

Bogotá, D.C., doce de febrero de dos mil quince.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actora: Empaques Industriales Colombianos S.A. - Empicolsa S.A.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala.

Corresponde en la presente instancia decidir sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla, resolvió sancionar a la sociedad actora con una multa por valor de $ 2.443’492.432, ante el hecho de no haber entregado la mercancía descrita en 23 declaraciones de importación que ingresaron al país dentro del Programa Plan Vallejo MP-1126 de 2008, sobrepasando el cupo autorizado en la cuantía de US$ 504.120.00 porque la sociedad no dio por terminada dentro de la oportunidad legal, la modalidad de importación temporal, incumpliendo con el procedimiento previsto en los artículos 172 y 173 del Decreto 2685 de 1999.

Los actos acusados

- Resolución de decomiso 1726 de 10 de octubre de 2011.

1. Se da inicio a la investigación cuando el representante legal de la sociedad, mediante oficio radicado en la DIAN – Dirección Seccional de Barranquilla, con el número 10009 de 10 de junio de 2011(3), reconoce ante la División de Gestión de Fiscalización de dicha Dirección, haber incurrido en la infracción administrativa aduanera consagrada en el artículo 482, numeral 2.2 del Decreto 2685 de 1999, con relación a las declaraciones de importación con Autoadhesivos 14308010642177, 23030014133374/ 33381/ 38042/ 165611/ 187054/ 199474/ 199481/ 35610/ 37839/ 12391/ 123552/ 133367/ 142071/ 1778596, que fueron declaradas bajo modalidad C190, Programa de Plan Vallejo MP-1126 de 2008(4), cuando el cupo autorizado de $ US 2.500.000 se había sobrepasado en el año 2008 en un monto de $ US 504.120.000.

2. El Jefe de la división de gestión de fiscalización, mediante Auto Comisorio núm. 1-87-238-02356 de 13 de julio de 2011(5), comisionó a un funcionario para aprehender la mercancía, descrita en las 23 declaraciones de importación mencionadas; en el acta de hechos del mismo número y fecha consta que se solicitó la mercancía para aprehenderla, con fundamento en el numeral 1.10 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 y sus modificaciones, al “no dar por terminada dentro de la oportunidad legal, la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación – exportación”; en el acta se dejó constancia de que el gerente general de la sociedad manifestó que la mercancía en cuestión ya había sido procesada y distribuida y por tanto no se encontraba en la empresa.

3. Ante la situación anterior el jefe de la división de gestión de fiscalización solicitó a la sociedad, mediante Requerimiento Ordinario de Información 703 de 28 de julio de 2011, poner a disposición de la DIAN las mercancías amparadas en las 23 Declaraciones de Importación cuestionadas, so pena de aplicar la sanción de 200% del valor en aduanas de la mercancía(6).

4. El anterior Requerimiento fue respondido por la sociedad mediante comunicación radicada en la Dirección Seccional con el número 14465 de 18 de agosto de 2011(7), argumentando, que a su juicio no es procedente poner a disposición de la entidad la mercancía porque en el requerimiento no se precisaron las razones por las cuales debe hacerlo, pues de conformidad con el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 debe mediar una causal de aprehensión y decomiso la cual no se mencionó, y porque el régimen temporal de las mercancías importadas bajo la modalidad de sistemas especiales de importación - exportación finalizó con la modificación de las respectivas declaraciones, de acuerdo con la Resolución de la DIAN 866 de 31 de enero de 2006, así:

- Con el formulario 520 (Declaración para la finalización de los sistemas especiales de importación-exportación), identificado con el número 5207601031636, se hizo la modificación de las 23 declaraciones a través del prevalidador, indicando en la casilla 41 el total de las declaraciones modificadas.

- Con el recibo oficial de pago (formulario 690) se pagaron $ 77.741.000 por concepto de arancel y $ 202.287.000, por concepto de IVA; en este recibo se relaciona o indica en la casilla 32 el formulario de la declaración citada en el punto anterior.

- Con otro recibo oficial de pago (formulario 690) se pagaron los intereses por valor de $ 183’262.000) y por sanción $ 3’172.000, en el que se indica en la casilla 32 el formulario de la Declaración mencionada.

5. Ante el hecho de que la aprehensión de la mercancía resultó imposible, sin que las explicaciones dadas hubieran encontrado justificación, el Jefe de G.I.T. de Investigaciones aduaneras de la división de gestión de fiscalización profirió el rEquerimiento Especial Aduanero 234 de 1º de septiembre de 2011, a fin de proponer la aplicación de una sanción equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía(8).

6. En respuesta al anterior requerimiento, el 22 de septiembre de 2011, radicado DIAN 16842, el Representante Legal de la sociedad indicó que mediante requerimiento de información de la coordinadora de sustanciación de la subdirección de gestión de registro aduanero de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales, fue él quien informó sobre el exceso del cupo autorizado para el programa de sistemas especiales de importación y exportación para el período 2008 y sobre la solicitud de información de cómo terminó la modalidad de importación respecto de las declaraciones que sobrepasaron el cupo autorizado(9).

También indicó la sociedad que como la mercancía fue importada en la modalidad C190, recurrieron a las normas especiales para modificar las mencionadas declaraciones, utilizando los formularios 520 y 690 mencionados en el punto 4. y haciendo los pagos correspondientes en el banco; y que una vez hizo la liquidación procedieron a dar respuesta a la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla, aceptando la falta, mediante comunicación radicada 10009 de 10 de junio de 2011, pretendiendo que esta dependencia lo enviara a la subdirección de registro aduanero de la DIAN Nacional.

De lo anterior concluye la entidad, entre otras, que las declaraciones de importación investigadas, fueron presentadas y aceptadas entre el 22 de enero y el 11 de abril de 2008, bajo el Programa Especial Plan Vallejo MP-1126, por lo que el usuario solo tenía 18 meses a partir de la fecha de levante de la primera importación de 2008 para presentar los estudios de cumplimiento de los compromisos de exportación; que es interesante el hecho de que solo hasta el 8 de junio de 2011 la sociedad tuviera intenciones de modificar las declaraciones, lo cual realizó una vez la DIAN – Nivel central le pidió información sobre las declaraciones de importación que entraron excediendo el cupo autorizado.

Que sumado a lo anterior, el representante legal de la sociedad afirma que para el año 2008 en efecto hubo exceso de cupo autorizado para el Programa Especial Plan Vallejo MP-1126; luego este usuario tiene la responsabilidad del uso y control del cupo, tal como lo establece el artículo 103-3 de la Resolución 4240 de 2000, adicionada por el artículo 2º de la Resolución 2409 de 15 de marzo de 2006, y que además se trata de un reconocido usuario del Plan Vallejo desde 1994.

Que en respuesta al Requerimiento Especial Aduanero la sociedad presentó el oficio 100210228-5453 de 2 de septiembre de 2011 por el cual la Subdirectora de Gestión de Registro Aduanero de la DIAN, nivel central, certifica a petición de la sociedad, que cumplió con los requisitos legales exigidos para demostrar el 71.59% de los compromisos de exportación adquiridos con ocasión del Programa MP-1126, quedando varios saldos pendientes para demostrar el cumplimiento del 100%.

De lo anterior concluye que al no haberse cumplido con el procedimiento previsto en los artículos 172 y 173 del Decreto 2685 de 1999 y no existir justificación de las causas por las cuales no se cumplió el compromiso, procede la aprehensión y el decomiso de la mercancía, y como ello no fue posible, procede la sanción del 200% del valor en aduana de cada una de las declaraciones encartadas. Advierte la entidad que si el infractor reconoce haber cometido la infracción dentro del término para interponer el recurso, la sanción se reduce al 60% del valor establecido, de conformidad con el artículo 521 del Decreto 2685 de 1999.

Que en el recurso de reconsideración(10) la sociedad una vez expone nuevamente los argumentos ya mencionados, insiste en el hecho de que las declaraciones que amparaban la mercancía importada en Régimen de Plan Vallejo, fueron modificadas a importación ordinaria, luego no podían ser aprehendidas.

Como fundamentos de derecho para imponer la sanción se refiere al Decreto 2685 de 1999, artículo 2º —principios de eficiencia y justicia que orientan el régimen aduanero; artículo 3º— responsables de la obligación aduanera, entre ellos el importador y el propietario de la mercancía; 431 numeral 3º que dispone que la DIAN puede suspender las importaciones con cargo a los Sistemas Especiales de Importación – Exportación, cuando se detecten hechos que puedan dar lugar al inicio de una investigación administrativa “por haberse excedido el cupo de importación autorizado para el respectivo Programa Plan Vallejo”; 431 numeral 4º, que dispone el procedimiento para aplicar la anterior medida, y mencionó otras normas que se transcriben posteriormente.

Además, la Resolución sanción se refirió a la Resolución 4240 de 2000, numerales 3º y 4º relacionadas, respectivamente, con el control del cupo de importación para los programas especiales de importación – Exportación cuyo uso es responsabilidad del usuario del programa, y con la renovación automática del cupo autorizado.

- Resolución 1-00-223-10007 de 30 de enero de 2012

Este acto confirmó la resolución de decomiso(11), en esencia, por lo siguiente:

Ingresaron al territorio aduanero mercancías amparadas en el régimen de importación temporal en desarrollo de los sistemas de importación y exportación (menciona las mismas 23 declaraciones que ingresaron al país excediendo el cupo autorizado a la sociedad dentro del Plan Vallejo), y con declaración de finalización de los sistemas de importación, formulario 520 número 5207601031636 de 30 de mayo de 2011, se hizo modificación a declaración ordinaria.

Que cumplió con todas las ritualidades del debido proceso para la imposición de la sanción del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, aplicable cuando no es posible llevar a cabo la aprehensión de la mercancía.

Que las pruebas recaudadas demuestran que el usuario aduanero no cumplió con lo señalado en el mencionado artículo 173 del Decreto 2685 de 1999 y el importador solo tenía la opción de legalización de acuerdo con lo señalado en el artículo 131 ibídem o de lo contrario se procede a la aprehensión y decomiso de la mercancía.

Que entonces la mercancía quedó incursa en la causal de aprehensión contemplada en el numeral 1.1 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, lo que en este caso no fue posible, motivo por el cual se impuso la sanción de conformidad con el artículo 503 ídem.

Aclara que no es objeto de discusión en este caso que la sociedad cumplió con el 100% de los compromisos adquiridos en el Programa MP-1126, hecho que no es objeto de discusión, sino que con base en dicho programa ingresaron mercancías amparadas en 23 Declaraciones de Importación por fuera del cupo autorizado.

Que la certificación de cumplimiento de los compromisos de exportación es una prueba que demuestra que la mercancía por fuera del cupo autorizado no finalizó el régimen dentro del término señalado en el artículo 173, ibídem, por consiguiente, no es válido este argumento para eximirse de la responsabilidad que recae en el usuario aduanero al no finalizar el régimen en los términos señalados y, por tanto, aplica la causal 1.10 del artículo 502, y a falta de aprehensión de la mercancía aplica la sanción.

El marco normativo - Decreto 2685 de 1999.

“ART. 3º—Responsables de la obligación aduanera.

De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, el intermediario y el declarante, en los términos previstos en este decreto.” (Resalta la Sala fuera de texto)

“ART. 168.—Importación temporal en desarrollo de sistemas especiales de importación-exportación.

Se entiende por importación temporal en desarrollo de Sistemas Especiales de Importación-Exportación, la modalidad que permite recibir dentro del territorio aduanero nacional, al amparo de los artículos 172, 173 y 174 del Decreto-Ley 444 de 1967, con suspensión total o parcial de tributos aduaneros, mercancías específicas destinadas a ser exportadas total o parcialmente en un plazo determinado, después de haber sufrido transformación, elaboración o reparación, así como los insumos necesarios para estas operaciones.

Bajo esta modalidad podrán importarse también las maquinarias, equipos, repuestos y las partes para fabricarlos en el país, que vayan a ser utilizados en la producción y comercialización, en forma total o parcial, de bienes y servicios destinados a la exportación.

Las mercancías así importadas quedan con disposición restringida.”

“ART. 170.—Obligaciones del importador.

Quienes importen mercancías bajo la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación-exportación, están obligados a demostrar el cumplimiento de los compromisos de exportación dentro de los plazos que el Incomex o la entidad que haga sus veces establezca, a asegurar la debida utilización de dichos bienes, es decir que no se enajenen, ni se destinen a un fin diferente del autorizado antes de que los bienes se encuentren en libre disposición y a demostrar ante el Incomex o la entidad que haga sus veces, que han terminado la modalidad para efectos de proceder a la cancelación de la garantía correspondiente.

PAR.—Las personas naturales o jurídicas que obtengan autorización del Incomex o la entidad que haga sus veces, para importar bienes bajo la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación-exportación, deberán constituir a favor de la Nación —Incomex o la entidad que haga sus veces—, una garantía en los términos que se indique con el objeto de asegurar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el inciso anterior”.

“ART. 172.—Terminación de la importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación - exportación.

La importación temporal puede terminar con:

(...).

e) La importación ordinaria;

f) La aprehensión y decomiso de la mercancía en los eventos previstos en el presente decreto;

g) La legalización de la mercancía cuando se presente uno cualquiera de los eventos previstos en el literal anterior;

j) La reexportación forzosa cuando el Incomex o la entidad que haga sus veces, no expida o apruebe el registro o licencia de importación necesaria para la importación ordinaria prevista en el literal e) del presente artículo.

k) …

PAR.—“Parágrafo adicionado por el artículo 17 del Decreto 1232 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:” Para la importación ordinaria de que trata el literal e) del presente artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales establecerá un formulario simplificado para la modificación de las Declaraciones de Importación correspondientes y no se requerirá registro o licencia de importación, documento de transporte, ni el diligenciamiento de la declaración andina del valor.”

“ART. 173.—Terminación de la importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación - Exportación de materias primas e insumos ante la imposibilidad de cumplir los compromisos de exportación antes de vencerse el plazo señalado para el efecto.

Si las materias primas e insumos importados al amparo del artículo 172 y del artículo 173 literal b) del Decreto-Ley 444 de 1967, así como los bienes intermedios y los bienes finales con ellos producidos, no llegaren a exportarse dentro del plazo fijado, podrán, durante la vigencia de la garantía, declararse en importación ordinaria, antes del vencimiento del plazo que tiene el usuario para demostrar el cumplimiento de los compromisos de exportación, previa certificación del Incomex o la entidad que haga sus veces, otorgada con base en la justificación de las causas que así lo ameriten.

Para tal efecto, el usuario deberá modificar la declaración de importación inicial dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de expedición de la certificación, liquidando y pagando los tributos aduaneros vigentes al momento de la presentación y aceptación de la modificación. Vencido este término sin que el importador hubiere modificado la declaración de importación inicial, procederá la aprehensión y decomiso de la mercancía, sin perjuicio de la efectividad de la garantía constituida para amparar el programa respectivo.

Durante el término previsto en el inciso anterior, el usuario podrá optar por la reexportación de las materias primas e insumos importados al amparo del artículo 172 y del artículo 173 literal b) del Decreto-Ley 444 de 1967, sin que se genere sanción alguna.”

“ART. 174.—Terminación de la importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación - exportación de las materias primas e insumos por incumplimiento parcial o total de los compromisos de exportación, vencido el plazo para demostrar la exportación.

Si las materias primas o insumos importados al amparo del artículo 172 y del artículo 173 literal b) del Decreto-Ley 444 de 1967, o los bienes producidos con ellos no llegaren a exportarse, el usuario deberá declararlos en importación ordinaria, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de expedición de la certificación de incumplimiento emitida por el Incomex o la entidad que haga sus veces. Para este efecto, deberá modificar la declaración de importación inicial y liquidar y pagar los tributos aduaneros vigentes al momento de la presentación y aceptación de la modificación de la declaración, más una sanción del cien por ciento (100%) sobre el gravamen arancelario.

Vencido este término sin que el usuario hubiere modificado la declaración de importación inicial, procederá la aprehensión y decomiso de la mercancía, sin perjuicio de la efectividad de la garantía constituida para amparar el programa respectivo.”

“ART. 228.—Procedencia de la legalización.

Las mercancías de procedencia extranjera, presentadas a la Aduana en el momento de su importación, respecto de las cuales se hubiere incumplido alguna obligación aduanera que dé lugar a su aprehensión, podrán ser declaradas en la modalidad de importación que corresponda a la naturaleza y condiciones de la operación, en forma voluntaria o provocada por la autoridad aduanera, según se establezca en el presente decreto.

También procede la declaración de legislación respecto de las mercancías que se encuentren en una de las siguiente:”

“ART. 235.—Modificación de la declaración. El declarante podrá modificar su declaración de importación, sin que se genere sanción alguna en los eventos señalados en el presente título, para las modalidades que así lo contemplan y para terminar la modalidad de transformación o ensamble o una modalidad de importación temporal.”

“ART. 475.—Obligación de informar.

<Artículo modificado por el artículo 36 del Decreto 1232 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de las facultades previstas en los artículos 622 a 625 y 627 del estatuto tributario, la autoridad aduanera podrá solicitar a todas las personas naturales o jurídicas, importadores, exportadores, declarantes, transportadores y demás auxiliares de la función aduanera, información de sus operaciones económicas y de comercio exterior, con el fin de garantizar los estudios y cruces de información necesarios para la fiscalización y el control de las operaciones aduaneras. Así mismo, las entidades públicas que intervengan en la promoción, regulación, control, coordinación o prestación de cualquier tipo de servicio en operaciones de comercio exterior, deberán reportar la información que se les solicite.

La información que defina la dirección de aduanas conforme con lo previsto en este artículo, deberá presentarse en medios magnéticos o cualquier otro medio electrónico para la transmisión de datos, cuyo contenido y características técnicas y condiciones de suministro serán definidos por la entidad.

Las personas o entidades a quienes la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de las dependencias competentes, haya requerido información en los términos previstos en el presente artículo, y no las suministren, lo hagan extemporáneamente, o la aporten en forma incompleta o inexacta, se les aplicará una sanción de multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cada requerimiento incumplido. El funcionario que realice el requerimiento no podrá exigir información que posea la entidad”.

“ART. 482.—Infracciones aduaneras de los declarantes en el régimen de importación y sanciones aplicables.

<Artículo modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los declarantes del régimen de importación y las sanciones asociadas a su comisión son las siguientes:

1. Gravísimas: ...

2. Graves:

2.1. ....

2.2. Incurrir en inexactitud o error en los datos consignados en las Declaraciones de Importación, cuando tales inexactitudes o errores conlleven un menor pago de los tributos aduaneros legalmente exigibles.

La sanción aplicable será de multa equivalente al diez por ciento (10%) del valor de los tributos dejados de cancelar.”

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

<NUM. 1º—Modificado por el artículo 48 del Decreto 1232 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:>

1. En el régimen de importación:

(...) .

1.10 No dar por terminada dentro de la oportunidad legal, la modalidad de importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación-exportación.”

“ART. 503.—Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía.

Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso.

También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, salvo que se trate de un adquirente con factura de compraventa de los bienes expedida con todos los requisitos legales. Si se trata de un comerciante, la operación deberá estar debidamente registrada en su contabilidad.

En aquellos casos en que no se cuente con elementos suficientes para determinar el valor en aduana de la mercancía que no se haya podido aprehender, para el cálculo de la sanción mencionada se tomará como base el valor comercial, disminuido en el monto de los elementos extraños al valor en aduana, tales como el porcentaje de los tributos aduaneros que correspondan a dicha clase de mercancía.

La imposición de la sanción prevista en este artículo no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía, y en consecuencia, la autoridad aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso”.

“ART. 521.—Reducción de la sanción de multa por infracción administrativa aduanera.

Sin perjuicio del decomiso de la mercancía cuando hubiere lugar a ello, las sanciones de multa establecidas en este decreto se reducirán a los siguientes porcentajes sobre el valor establecido en cada caso:

1. Al veinte por ciento (20%), cuando el infractor reconozca voluntariamente y por escrito haber cometido la infracción, antes de que se notifique el requerimiento especial aduanero;

2. Al cuarenta por ciento (40%), cuando el infractor reconozca por escrito haber cometido la infracción dentro del término previsto para dar respuesta al requerimiento especial aduanero y,

3. Al sesenta por ciento (60%), cuando el infractor reconozca por escrito haber cometido la infracción dentro del término para interponer el recurso contra el acto administrativo que decide de fondo la imposición de una sanción.

Para que proceda la reducción de la sanción prevista en este artículo, el infractor deberá en cada caso anexar al escrito en que reconoce haber cometido la infracción, copia del recibo de pago en los bancos autorizados para recaudar por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, donde se acredite la cancelación de la sanción en el porcentaje correspondiente, además de los mayores valores por concepto de tributos aduaneros, cuando haya lugar a ellos”.

Caso concreto

De lo que ha quedado reseñado, extrae la Sala que no se encuentran en discusión los siguientes hechos:

La sociedad actora mediante oficio de 26 de julio de 1994 fue autorizada por el entonces Incomex, dentro del Programa P.V. (Plan Vallejo) núm. MP-1126 - Sistemas especiales de importación- Exportación, para importar materias primas e insumos destinados para producir artículos de exportación por valor de US$ 2’500.000.00(12), cupo que según el artículo 103, numeral 4º, de la Resolución 4240 de 2000 se renueva anualmente de manera automática.

Al ser advertida en mayo de 2011 por la DIAN – Nivel central, de que en el año 2008 importó artículos dentro de dicho plan especial, cuyas declaraciones de importación, en total 23, excedieron el cupo antes mencionado(13); la sociedad reconoció que cometió un error y que violó una norma aduanera, según ella lo expresó, el artículo 482, numeral 2.2 del Decreto 2685 de 1999, porque excedió el cupo autorizado en la suma de US$ 504.120.00 y por ello en junio de 2003 procedió a legalizar las declaraciones temporales cuestionadas a declaraciones ordinarias, realizó los pagos correspondientes, y lo comunicó directamente a la DIAN - seccional Barranquilla.

La DIAN – Seccional Barranquilla inició una investigación administrativa al considerar que la mercancía ingresó al país de manera ilegal, porque la sociedad, en efecto, según las 23 declaraciones de importación(14), excedió el cupo autorizado dentro del Plan Vallejo.

La sociedad actora a lo largo del proceso de investigación administrativa alegó que en tiempo, en junio de 2011, modificó las declaraciones de importación temporal en desarrollo de sistemas especiales de importación – Exportación, por declaraciones ordinarias, acogiéndose a lo dispuesto en el artículo 173 del Decreto 2685 de 1999 y a la Resolución 866 de 2006(15).

Ahora, no es objeto de discusión el que la actora hubiera cumplido con el 100% de los compromisos adquiridos dentro del programa MP-1126, sino que con base en éste ingresaron mercancías amparadas en 23 declaraciones de importación temporal, por fuera del cupo autorizado.

El artículo 173 del Decreto 2685 de 1999, antes transcrito, es claro en referirse a la modificación a “ordinarias” de las declaraciones de importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación – Exportación, de las materias primas que ingresaron a su amparo, es decir de aquellas que ingresaron dentro del cupo autorizado, en este caso, por el Incomex; luego el cambio de modalidad que utilizó el usuario no era el adecuado, para modificar declaraciones de importación que excedieron el cupo autorizado, por lo que las mercancías cuestionadas ingresaron ilegalmente al país.

Además, según la misma disposición, para dicha modificación de importación temporal a “importación ordinaria”, de las mercancías que sí ingresaron al amparo del Programa Plan Vallejo, se requiere, como lo dice la misma norma, que ello se haga, entre otras, antes del vencimiento del plazo que tiene el usuario para demostrar el cumplimiento de los compromisos de exportación y durante la vigencia de la garantía, previa justificación y certificación de la entidad competente, y que el usuario modifique la declaración de importación inicial dentro de los 30 días siguientes; la actora parece confundir la certificación de que trata esta norma, con la certificación final de cumplimiento del programa.

En este caso no cabe aplicar el artículo 174 ídem, porque la certificación de incumplimiento que expide la entidad competente, que permite modificar bajo ciertas circunstancias, el régimen de importación temporal en desarrollo de sistemas especiales de importación – Exportación a importación ordinaria, se aplica también para las mercancías que no se pudieron exportar, pero que ingresaron al territorio nacional dentro del cupo autorizado, las cuales pueden, bajo ciertas condiciones, declarase en importación ordinaria —artículo 174 del Decreto 2685 de 1999.

Luego, en este caso, en el cual ingresaron al país mercancías al amparo del tantas veces mencionado programa, con declaraciones de importación temporal, que sobrepasaron el cupo autorizado, no era pertinente aplicar el artículo 173 ídem, como lo consideró la sociedad actora; de manera que, se repite, la mercancía ingresó al país de manera ilegal, porque su ingreso no estaba autorizado dentro del cupo que se le autorizó dentro del Programa Plan Vallejo, como lo detectó la DIAN y lo reconoce la sociedad actora; es de mencionar que la actora, quien era usuaria del Plan vallejo desde el año de 1994, pretendió legalizar 3 años después, una mercancía que ingresó al país con 23 Declaraciones de importación que excedieron el cupo autorizado; lo anterior, sin que la Sala desconozca que en ciertos casos y condiciones procede la declaración de legalización para la mercancía que ingresa al territorio nacional de manera ilegal.

Por lo anterior, no puede considerarse que la actora terminó el Régimen de Importación temporal en Desarrollo de sistemas especiales de importación exportación, y si bien es cierto, como ella lo alega, que para el año 2008 la conducta de incurrir en exceso de cupo dentro del Programa Plan Vallejo, no se tipificaba como infracción, no lo es menos que lo estaba el hecho de no dar por terminada la modalidad de importación temporal en desarrollo de sistemas especiales de importación – Exportación; en este caso la supuesta terminación del régimen de importación aplicando el artículo 173 del Decreto 2685 de 1999, no era procedente, conforme ya se observó.

Dado que las mercancías cuestionadas ingresaron excediendo el cupo autorizado, se encontraban ilegalmente en territorio aduanero nacional porque no se dio por terminada la modalidad de importación temporal, y fue por ello que la DIAN – Seccional Barranquilla, procedió a aprehenderlas, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 1.10 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999.

Como no fue posible aprehender las mercancías que estaban ilegalmente en el país, la DIAN – Seccional Barranquilla, de conformidad con el artículo 503 del mencionado decreto, procedió a aplicar la sanción equivalente al 200% de su valor en aduana, sin que se diera ninguna circunstancia de las contempladas en el artículo 521 ídem, que permitiera reducirla en los porcentajes allí contemplados.

De manera que los actos acusados no son engañosos ni simulados ni contrarios a la realidad, pues lo cierto es que la sociedad actora sí incurrió en una infracción al ingresar mercancías con declaraciones temporales, dentro del Programa Plan Vallejo, excediendo el cupo autorizado, y la norma que consideró y aplicó para legalizar la mercancía y así terminar el régimen de importación temporal y cambiar las declaraciones a importación ordinaria – artículo 173 del Decreto 2685 de 1999, no era pertinente para legalizar mercancías que ingresaron al territorio nacional en dichas condiciones; no se observa que se hubiera violado el principio de justicia ni el debido proceso, pues la actora tuvo todas las oportunidades de contradicción y defensa de sus derechos e hizo uso se ellos, como lo explicó la DIAN, en la contestación de la demanda, amén de que la sanción impuesta tiene respaldo probatorio y legal.

Consecuente con lo anterior y por las razones explicadas, la Sala confirmará el fallo apelado en cuanto denegó las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de febrero de 2015».

3 Folios 211 a 214.

4 Folios 263 a 303.

5 Folios 204 a 206.

6 Folios 223 a 225.

7 Folios 226 a 238.

8 Folios 306 a 313.

9 Folios 313 a 334.

10 Folios 59 a 76.

11 Folios 54 a 58.

12 Folios 338 a 340.

13 Folio 406.

14 Folios 263 a 303.

15 Formularios que se deben diligenciar para cambio de modalidad de importación.