Sentencia 2012-00031 de octubre 23 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente: 250002324000201200031-00

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Demandante: Víctor Fernando Torres Moreno

Demandado: Concejales de Chía

Asunto: Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., veintitrés de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer del recurso de apelación formulado por la parte demandada contra el fallo emitido el 25 de octubre de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, está fijada por lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999 —Reglamento Consejo de Estado—, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.

2. Del acto demandado y de su prueba.

Las pretensiones dan cuenta del acto declaratorio de elección E-26CO de los concejales del municipio de Chía, el cual obra de folios 4 a 11 cuaderno 1.

La elección de los señores Gina Lorena Herrera Parra por el Partido Liberal Colombiano; Francy Hernán Muñoz Ariza y Jorge Hernán Salazar Gordillo, por el Partido Conservador Colombiano; Ángel Ernesto Bueno Arévalo y Luz Alejandra Rodríguez Prieto, por el Partido Cambio Radical; Rubén Darío Gómez Correal, por el Partido Verde; Luis Alejandro Pineda Camargo, por el Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia; Liliana María Navarro Ardila y José Ignacio Poveda Canasto, por el Partido Social de Unidad Nacional; Javier Antonio Castellanos Sierra, por el Movimiento de Inclusión y Oportunidades; Jorge Enrique Ramírez Hernández y Marco Antonio Bojacá, por Adelante Chía; Jairo Bolaños Marín por Chía Activa; Carlos Enrique Martínez Gallego, por el Grupo por el Cambio y Jesús Alberto Rueda Garzón, por Prosperidad por Chía, como concejales del Concejo Municipal de Chía (Departamento de Cundinamarca), para el período 2012-2015, se acreditó mediante el E-26-CO expedido por la comisión escrutadora municipal.

3. De los actos sobre los cuales recae la censura de violación.

No obstante debe tenerse en cuenta que la acusación contra el acto de elección es indirecta, porque el planteamiento con el cual se pretende desvirtuar la presunción de legalidad de dicho acto se dirige a cuestionar los oficios del director del censo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil que descertificaron la validez de las firmas de apoyo de la inscripción de la candidatura, esto es, el oficio DCE-3733 de 9 de septiembre de 2011 contentivo del informe del proceso de revisión de apoyos a la inscripción de la candidatura de Víctor Fernando Torres Moreno por el grupo significativo de ciudadanos Chía Positiva.

La invocación normativa sustento de este oficio fue el artículo 266 de la Carta Política, el artículo 9º de la Ley 130 de 1994 y las resoluciones 757 de 4 de febrero de 2011 y 7541 de 25 de agosto de 2011. Explicó que la metodología empleada fue la verificación de la numeración consecutiva de cada una de las hojas que contenía firmas; que el encabezado de cada hoja correspondiera al candidato apoyado y que no tuviera enmendaduras o tachones que advirtieran manipulación; que no existieran datos ni firmas reproducidas fotostáticamente o por cualquier otro medio; se consultaron los archivos alfabéticos o de identificación para confrontar la correspondencia entre los nombres y los números de cédula de ciudadanía.

A partir de ese cotejo, indicó el oficio que se anularon: a) los apoyos con datos incompletos, ilegibles o no identificables; b) los apoyos de ciudadanos inhabilitados para votar por pérdida de derechos políticos; apoyos cancelados por muerte; apoyos inexistentes en el ANI y apoyos de ciudadanos no inscritos en el censo nacional o de la respectiva circunscripción electoral.

Para obtener el resultado exigido por el artículo 9º de la Ley 130 de 1994, tuvo en cuenta que el potencial electoral del municipio de Chía es de 71772 e hizo las siguientes operaciones numéricas:

Apoyos presentados1.700
Apoyos revisados1.700
Apoyos válidos925
Total apoyos anulados + uniprocedencia
Apoyos con uniprocedencia
Apoyos ilegibles
Apoyos incompletos

775
137
26
6
Apoyos no inscritos en el censo del municipio234
Apoyos dados de baja por pérdida de derechos políticos11
Apoyos no inscritos en el censo nacional35
Apoyos que no corresponden contra datos del ANI196
Apoyos que no existen en el ANI93
Apoyos repetidos37
Apoyos anulados638

 

Con base en lo anterior, certificó que el número de apoyos presentados por el grupo significativo de ciudadanos Chía Positiva que apoyó a Víctor Fernando Torres Moreno en la candidatura al Concejo Municipal de Chía, para las elecciones de 30 de octubre de 2011, no cumplió con los requisitos constitucionales y legales para que la respectiva inscripción hubiera producido los efectos jurídicos (véanse fls. 39 a 43, cdno. 1).

Como consecuencia de esa decisión, el actor presentó escrito de oposición, que fue resuelto por el director del censo electoral mediante escrito de 19 de octubre de 2011, radicado DCE-4216(19), en el que le explicó que la presentación de firmas de apoyo ciudadano a la candidatura por parte del grupo de ciudadanos está condicionada a la revisión de firmas y a la consecuente aprobación de las mismas por parte de la RNEC, siendo imperativo que las firmas de respaldo pertenezcan al censo electoral de la respectiva circunscripción; que el nombre y el número de la cédula de ciudadanía coincidan y que el respaldo sea de puño y letra del ciudadano. Planteó que no exigir esa comprobación propiciaría falsedades y fraudes.

Sobre la competencia indicó que de conformidad con la Resolución 757 de 2011, la dirección del censo electoral es la competente para coordinar y dirigir el proceso de revisión y verificación de la validez de las firmas y para certificar el número total de respaldos entregados, el número de apoyos nulos y válidos. Esa competencia, la encontró armónica con el artículo 37 del Decreto-Ley 1010 de 2000 que es la dependencia que en sus competencias: a) coordina con la oficina de informática el diseño para la conformación del censo electoral; b) dirige y maneja el censo electoral; c) mantiene actualizado el censo electoral.

Concluyó que la revisión de firmas es un imperativo legal y que el oficio DCE-3733 de 9 de septiembre de 2011, al cual el memorialista se opuso, fue expedido conforme al procedimiento establecido en las resoluciones 757 y 7541 de 2011. En consecuencia, lo confirmó y ratificó la no certificación de los apoyos.

4. Cuestión previa.

4.1. Frente a las apelaciones presentadas, advierte la Sala que la formulada por el señor Luis Alejandro Pineda Camargo, fue rechazada por extemporánea por el tribunal a quo mediante proveído del 9 de abril de 2013(20), que pese a haber sido objeto de recurso fue resuelta de forma desfavorable al apelante mediante auto del 21 de mayo de 2013(21), razón por la cual no serán tenidos en cuenta los argumentos allí esbozados.

4.2. Aunque constituye tema de apelación, la Sala considera pertinente evacuar, en forma temprana, el siguiente asunto antes de entrar al análisis de las censuras de fondo y es el atinente al agotamiento del requisito de procedibilidad, en tanto, por regla general, es uno de los presupuestos procesales de la acción de nulidad electoral, cuya omisión generan casi de forma inmediata fallo inhibitorio.

En el tema que versa sobre la descertificación de la firmas de apoyo a la inscripción de la candidatura por el grupo de ciudadanos “Chía Positiva” no resulta de recibo que se exija el agotamiento de este presupuesto procesal, no solo por la interpretación deóntica de la norma prevista en el Acto Legislativo 1 de 2009 sino porque en su sentido ideológico, la finalidad de establecer un requisito de entrada a la jurisdicción se planteó restrictivo y solo para la nulidad sustentada en irregularidades objetivas que se traducen en los vicios que se presenten en el proceso de votación o de escrutinios, dentro de los cuales, claramente no orbita la descertificación de firmas para inscripción de listas de candidatos, que incluso se observa anterior al proceso eleccionario.

Tan evidente es la anterior afirmación que mientras la descertificación de firmas está a cargo del director del censo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el escrutinio lo llevó a cabo la comisión escrutadora municipal de Chía.

Así que toda la discusión que algunos de los apelantes como el concejal Jorge Enrique Ramírez Hernández, relativo a si se debió demandar el acto ficto presunto derivado del silencio de la comisión escrutadora municipal al omitir responder la solicitud de agotamiento o si en realidad lo acontecido fue que el demandante presentó en forma tardía (nov. 11/2011) la solicitud de agotamiento ante la comisión escrutadora municipal, cuya existencia feneció el 6 de noviembre de 2011 o si el tribunal a quo erró al exigir en etapa previa a la sentencia la acreditación del agotamiento, o como la concejal Gina Lorena Herrera Parra, quien pretende quebrar la decisión del fallo de instancia con el argumento de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, o el derrotero del concejal Marco Antonio Bojacá, al argumentar caducidad de la acción electoral porque la pretensión de nulidad contra las decisiones sobre el agotamiento del requisito de procedibilidad, en tanto, a su juicio, al momento de ordenar la corrección de la demanda ya se había superado el término legal para accionar en nulidad electoral, lo cierto es que no constituyen temas o asuntos que vulneren la decisión de primera instancia, en tanto, el requisito de procedibilidad en este evento es desde todo punto de vista improcedente en su exigencia porque la naturaleza y el fondo del asunto, como ya se explicó, no encuadra en el supuesto fáctico-jurídico que impone el cumplimiento de esta carga procesal.

5. Problemas jurídicos.

En atención a los múltiples recursos de apelación presentados son varios y diversos los problemas jurídicos a resolver, con la advertencia de que la Sala agrupará las temáticas que convergen en un mismo planteamiento. En efecto, los problemas jurídicos son:

5.1. La RNEC pretende que el juez electoral de la apelación resuelva si al no haber expedido el acto demandado, esto es, el acto declaratorio de elección, no debe estar vinculada a este proceso, pues a su juicio, solo quien expidió el acto, para el caso concreto, la comisión escrutadora municipal de Chía es la única parte demandada, pudiendo ella predicar a su favor la falta de legitimación en la causa por pasiva.

5.2. Para la mayoría de los apelantes, estos son: Registraduría Nacional del Estado Civil; concejal Jorge Enrique Ramírez Hernández y Concejo Municipal de Chía, constituye tema de debate jurisdiccional determinar si la sola presentación de las firmas por el grupo de ciudadanos da derecho a reputar inscrito a su candidato con todos los efectos que ello contiene para la participación en las justas electorales.

5.3. Otros puntos no menos importantes son planteados entrelíneas por algunos de los apelantes:

5.3.1. Determinar la naturaleza del acto de descertificación o invalidación de firmas que emite el director del censo electoral. Y a partir de esta respuesta, precisar cuál es entonces la acción debida.

5.3.2. Señalar si la falta de mención expresa de los recursos procedentes implica la vulneración del debido proceso.

Entrando en materia, cada uno de los temas será analizado en capítulos independientes:

1. Legitimación en la causa por pasiva respecto de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

El tribunal a quo declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, que en oportunidad de contestación de la demanda propusiera la Registraduría Nacional del Estado Civil y que ahora insiste en calidad de censura de apelación.

La argumentación del tribunal se centró en que la causa de la nulidad del acto de elección devino del acto de descertificación de firmas y, por ende, quien lo expidió fue el director del censo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y a esta entidad le fue notificado el auto admisorio de la demanda. Así mismo se ordenó notificar al presidente de la comisión escrutadora municipal, al presidente del Concejo de Chía y a los concejales elegidos (véase Auto de abr. 13/2012, fls. 228 a 233).

Con la censura de apelación, la RNEC pretende que el juez electoral resuelva si al no haber expedido el acto demandado, esto es, el acto declaratorio de elección, no debe estar vinculada a este proceso, pues a su juicio, solo quien expidió el acto, para el caso concreto, la comisión escrutadora municipal de Chía es la única parte demandada, pudiendo ella predicar a su favor la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Para la Sala, la actuación sustantiva y procesal de la registraduría es de indudable transcendencia, en tanto los ataques de violación recaen sobre la descertificación de firmas de apoyo a la candidatura por el grupo de ciudadanos “Chía Positiva” y será quien de primera mano pueda contraargumentar frente a los cargos de violación que se dirigen contra esa actuación. La comisión escrutadora municipal, encargada del escrutinio y de la expedición del acto declaratorio de elección, no tendría el suficiente conocimiento —porque no era su competencia— para defender la legalidad del acto que descertificó las firmas de inscripción, en tanto las atribuciones que le son propias, entre otras, el escrutinio y la declaratoria de elección de los concejales y no la certificación ni la inscripción de candidaturas.

Es claro para la Sala que el acto declaratorio de elección rige en forma principal todas las contingencias procesales, pero ello no obsta para que quienes hayan hecho parte en la génesis del acto administrativo, enriquezcan y permitan ilustrar el alcance de las actuaciones que de una u otra manera convergieron en el trámite y en la definición del acto declaratorio de elección puedan ser citadas al proceso, para que concurran en defensa de la actuación administrativa.

Es importante que la RNEC asuma un papel diligente en las funciones que le competen, sobre todo en los temas que le son de su propia competencia, más allá de considerarse una mera secretaria de las autoridades escrutadoras electorales.

Por lo expuesto, la Sala considera acertado no aceptar la exclusión de la RNEC en este proceso.

2. El procedimiento de inscripción de candidaturas por grupos de ciudadanos, etapas, alcances y efectos.

En aras de un estudio pedagógico, la Sala analizará la teoría jurídica a partir del marco normativo concreto y específico de dicho trámite, en tal sentido se traen los apartes pertinentes en sus textos el artículo 108 constitucional; los artículos 28, 30, 32 y 33 de la Ley 1475 de 2011; el artículo 9º de la Ley 130 de 1994; el artículo 32 de la Ley 134 de 1994 y principalmente, la Resolución 757 de 2011 y su modificatoria la Resolución 7541 de 2011 expedida por la RNEC.

Constitución Nacional

“Artículo 108. Modificado. A.L. 1/2009, art. 2º. El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas corporaciones públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.

(...).

Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.

(...)”.

Ley 130 de 1994 “Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.

“ART, 9º—Designación y postulación de candidatos (...).

Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.  

Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior”.

Ley 1475 de 2011 “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.

“ART. 28.—Inscripción de candidatos (...).

Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo (inciso condicionalmente exequible). Resaltados y subrayas fuera de texto.

ART. 31.—Modificación de las inscripciones. La inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular solo podrá ser modificada en casos de falta de aceptación de la candidatura o de renuncia a la misma, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones.

Cuando se trate de revocatoria de la inscripción por causas constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción, podrán modificarse las inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la correspondiente votación.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución, en caso de muerte o incapacidad física permanente podrán inscribirse nuevos candidatos hasta ocho (8) días antes de la votación. Si la fecha de la nueva inscripción no permite la modificación de la tarjeta electoral o del instrumento que se utilice para la votación, los votos consignados a favor del candidato fallecido se computarán a favor del inscrito en su reemplazo.

La muerte deberá acreditarse con el certificado de defunción. La renuncia a la candidatura deberá presentarla el renunciante directamente o por conducto de los inscriptores, ante el funcionario electoral correspondiente.

ART. 32.—Aceptación o rechazo de inscripciones. La autoridad electoral ante la cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen, aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla correspondiente.

La solicitud de inscripción se rechazará, mediante acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe. Contra este acto procede el recurso de apelación de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley.

En caso de inscripción de dos o más candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la primera.

ART. 33.—Divulgación. Dentro de los dos (2) días calendario siguientes al vencimiento del término para la modificación de la inscripción de listas y candidatos, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral publicarán en un lugar visible de sus dependencias y en su página en Internet, la relación de candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular cuyas inscripciones fueron aceptadas.

Dentro del mismo término las remitirá a los organismos competentes para certificar sobre las causales de inhabilidad a fin de que informen al Consejo Nacional Electoral, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su recibo, acerca de la existencia de candidatos inhabilitados, en especial las remitirá a la Procuraduría General de la Nación para que previa verificación en la base de sanciones e inhabilidades de que trata el artículo 174 del código disciplinario único, publique en su página web el listado de candidatos que registren inhabilidades.

Frente a esta norma (L. 1475/2011) la Corte Constitucional en la Sentencia C-490 de 2011(22) llamó la atención sobre la hermenéutica y el alcance de las regulaciones diferentes entre los grupos políticos electorales:

“En primer lugar, la regulación disímil, para partidos y movimientos políticos con personería jurídica (inciso primero del art. 28 de la L. 1475/2011) por un lado, y para grupos significativos de ciudadanos (inciso cuarto ibídem) por el otro, se refiere a ámbitos distintos. Mientras que respecto de los primeros se reiteran exigencias sustanciales relativas a la necesidad de verificar las calidades, los requisitos y la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de los candidatos; en relación con los segundos se diseña un procedimiento orientado a establecer una cierta vocería de la organización ciudadana a través de un comité inscriptor. En segundo lugar, observa la Corte que la regulación resulta parcial, en la medida que no incluye requisitos para la inscripción de candidatos y listas de todas las agrupaciones a quienes la Constitución reconoce el derecho de postulación. No se refiere el legislador estatutario, por ejemplo, a los requisitos de inscripción para los candidatos de movimientos sociales, y de los partidos y movimientos políticos que no hayan obtenido la personería jurídica...

(...).

De manera que la verificación de los requisitos positivos de elegibilidad, así como aquellos negativos para acceder a la función pública, debe ser efectuada en relación con todos aquellos ciudadanos que aspiren a cargos uninominales, o a corporaciones públicas de elección popular, independientemente de que su postulación esté respaldada por un partido o movimiento político, con o sin personería jurídica, un grupo social o un grupo significativo de ciudadanos. La verificación de requisitos de elegibilidad, de ausencia de inhabilidades e incompatibilidades para el acceso a la función pública, promueve el cumplimiento de valiosos principios y valores constitucionales como son los de rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, creando un escenario propicio para que las decisiones públicas sean objetivas, se orienten al adecuado cumplimiento de los fines del Estado, aseguren la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, y la realización del interés general al margen de intereses personales o particulares.

..., es una responsabilidad que reposa en cabeza no solamente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, sino de todas aquellas agrupaciones a las que la Constitución les reconoce el derecho de postulación, el cual no está condicionado a la existencia de personería jurídica.

(...).

Procede la Corte a examinar la segunda cuestión que suscita el precepto bajo examen, relativa a si se aviene a la Constitución la norma estatutaria que establece un procedimiento de inscripción únicamente referido a los candidatos postulados por grupos significativos de ciudadanos, cuando de conformidad con la Constitución existen otras agrupaciones con facultad de postulación. En efecto, el inciso cuarto del artículo 28 del proyecto contempla un procedimiento para la inscripción de candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos. Tal acto se efectuará por un comité integrado por tres ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral, cuando menos un mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del comité, así como la de los candidatos postulados deberán figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.

Para el análisis de esta norma, es preciso recordar que la Constitución consagró el derecho de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica a inscribir candidatos para las elecciones, sin requisito adicional distinto al aval del representante legal de esa colectividad, o de su delegado (art. 108, inc. 3º). Y estableció así mismo, que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también pueden inscribir candidatos (C.P., art. 108, inc. 4º), sin que respecto de estos la Norma Superior hubiese previsto requisitos para la inscripción, de modo que corresponde al legislador proveer a su regulación.

De manera que la propia Constitución demarcó un régimen diferencial para el ejercicio del derecho de postulación por parte de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, frente a otras agrupaciones como los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Los primeros pueden presentar sus candidatos contando con el aval del representante legal de la agrupación o su delegado, en tanto que en relación con (...) los grupos significativos de ciudadanos, la ley puede establecer requisitos orientados a garantizar la seriedad de las inscripciones, siempre y cuando se trate de exigencias que sean “razonables, de acuerdo a los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado, y que no obstaculicen el libre ejercicio de los derechos políticos, de tal manera que no vulneren el principio de igualdad.

(...) En esta dirección el inciso cuarto del precepto examinado prevé que para la inscripción de los candidatos postulados por los grupos significativos de ciudadanos, además del respaldo popular que deben acreditar mediante la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista, es preciso seguir un procedimiento consistente en que: (i) la inscripción debe efectuarse por un comité conformado por tres ciudadanos, el cual debe registrarse ante la autoridad electoral correspondiente; (ii) este registro debe efectuarse cuando menos con un mes de antelación a la fecha prevista para el cierre de la inscripción respectiva, y en todo caso, antes del proceso de recolección de firmas; y (iii) los formularios de recolección de firmas deben contener tanto las fotos de los integrantes del comité, como las de los candidatos a inscribir.

(...) encuentra la Corte que los requisitos establecidos por la norma para la inscripción de candidatos y listas respaldados por un grupo significativo de ciudadanos que no cuenten con personería jurídica, no se aprecian como desproporcionados o irrazonables, comoquiera que están orientados a cumplir dos propósitos plausibles: de un lado, a revestir de seriedad la inscripción de listas y candidatos apoyados por estos grupos, de manera que se genere confianza a los electores; y de otro, a reemplazar el aval y el presupuesto de representatividad establecido como requisito para los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica y por ende con representante legal.

El requisito previo de recolección de firmas de apoyo para la inscripción de candidatos por parte de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos se orienta a garantizar que los nombres y las listas postulados a la contienda electoral cuenten con un mínimo de respaldo popular, y tiende a hacer efectivo el propósito del constituyente de evitar la proliferación de inscripciones provenientes de agencias de intereses minoritarios. En este sentido, se ajusta al propósito general que ha caracterizado las últimas reformas en materia de participación política de fortalecer los partidos y movimientos políticos popularmente respaldados. El requisito de formalizar la inscripción mediante un comité, se orienta a suplir la ausencia de personería jurídica, estableciendo por esta vía un mecanismo de representación del movimiento ciudadano. La exigencia de publicidad derivada de la inclusión de las fotos de los miembros del comité y de los candidatos en el formulario de recolección de firmas, constituye así mismo una garantía de transparencia que facilita la decisión del elector y le suministra confianza.

Estos requisitos adicionales, establecidos por el legislador estatutario para el proceso de inscripción de candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos que no cuentan con personería jurídica reconocida, cumplen finalidades legítimas en el marco del derecho a la participación política, como es la de rodear de seriedad y transparencia la postulación, propiciar decisiones informadas en el elector, sin que de otra parte constituyan exigencias excesivas o desproporcionadas que obstaculicen el ejercicio de los derechos políticos. En consecuencia, el procedimiento establecido para la inscripción de candidatos por parte de grupos de ciudadanos significativos, será declarado exequible.

(...)”.

Lo anterior en cuanto al marco constitucional y legal, pero es innegable la Resolución 757 de 2011 y su modificatoria la 7541 de 2011 —que aclara la Sala no fueron cuestionadas— son las que concretan el procedimiento de inscripción para grupos de ciudadanos.

Resulta que en la motivación que sustentó la Resolución 757 de 2011, la Registraduría Nacional del Estado Civil argumentó que en cumplimiento de uno de los pronunciamientos del Consejo de Estado, se hacía necesario instrumentar el procedimiento para la presentación, revisión y verificación de la autenticidad de los respaldos o apoyos requeridos para la inscripción de las candidaturas a gobernadores, alcaldes, diputados, concejales, ediles o miembros de las juntas administradoras locales JAL, por parte de los grupos significativos de ciudadanos.

El fallo al que se refiere la resolución en cita data del 20 de agosto de 2009(23), en la cual la Sección Quinta consideró para ese entonces que el artículo 9º de la Ley 130 de 1994, no estaba desarrollado y que la dirección de censo electoral de la registraduría no había dictado las instrucciones que le correspondían a fin de garantizar que los procesos de elección se ajustaran a la ley y consideró lo siguiente: “lo menos que debió verificar la registraduría de Sogamoso, para la inscripción del demandado, era establecer el total de los firmantes, que estos no aparecieran en forma repetida y que efectivamente cada renglón estaba firmado, hecho que inexplicablemente no revisó, lo cual hace inane la participación de este organismo y conduce a elecciones al margen de la ley con enorme desgaste y costos en la jornada electoral”.

De conformidad con la anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil expidió la mentada resolución, cuyos apartes pertinentes rezan:

Resolución 757 de 4 de febrero de 2011 “Por la cual se reglamenta el procedimiento relativo a la presentación y revisión de firmas para la inscripción de candidatos”.

“ART. 1º—Competencia. Ordenar que la dirección de censo electoral es la competente para coordinar y dirigir el proceso de revisión y verificación de la validez de las firmas que apoyan o respaldan una candidatura, y para certificar el número total de respaldos entregados, el número de estos nulos y el número de apoyos válidos para el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para la inscripción de candidatos.

ART. 2º—Formularios para la recolección y entrega de apoyos que respaldan una inscripción. Los formularios en los cuales se recogerá el número de firmas o apoyos necesarios para permitir la inscripción de un candidato, deberá reunir los siguientes requisitos:

(...).

PAR. 1º—Serán anulados por la dirección de censo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, aquellos apoyos de ciudadanos que consultada la base de datos del censo electoral no pertenezcan al censo vigente de la respectiva circunscripción electoral de la elección, conforme lo dispone la ley.

Los archivos alfabéticos o de identificación podrán ser igualmente confrontados para verificar la correspondencia entre los nombres y los números de cédula de ciudadanía, cuando estas pertenezcan al cupo numérico del distrito o municipio en el cual se esté adelantando el mecanismo de participación.

PAR. 2º—Así mismo, serán anulados aquellos respaldos que no cumplan con el mínimo de requisitos exigidos en el formulario de recolección de firmas que apoyan la inscripción de un candidato o que incurran en alguna de las siguientes irregularidades o inconsistencias, las cuales deberán ser certificadas por escrito:

1. Fecha, nombre, apellidos o número de cédula de ciudadanía ilegible o no identificable.

2. Firma con datos incompletos, falsos o no identificables.

3. Datos y firma no manuscritos.

4. No inscrito en el censo electoral.

5. Cuando no exista correspondencia entre el nombre y número de cédula de ciudadanía.

ART. 3º—Remisión y verificación de apoyos. El registrador de la circunscripción electoral correspondiente recibirá los apoyos, entregando el correspondiente radicado, la fecha de recepción y el número de folios presentados y dentro de un plazo máximo de dos (2) días hábiles a su recibo, despachará los respectivos apoyos debidamente foliados a la dirección de censo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil para la verificación de los respaldos destinados a la inscripción de candidatos por un grupo de ciudadanos conforme lo dispone el artículo 9º de la Ley 130 de 1994.

ART. 4º—Verificación grafológica. Las firmas entregadas podrán ser cotejadas por expertos grafólogos para la verificación de su validez y determinar posibles datos consignados por una misma persona —uniprocedencia grafológica—, para tal efecto, la entidad podrá contratar los servicios de expertos en la materia con el fin de que emitan el correspondiente concepto, e indiquen las cantidades de respaldos o apoyos que se deben anular.

ART. 7º—Certificación y efectos jurídicos de la inscripción de la candidatura. La inscripción de candidatos por suscripción de firmas, queda condicionada a la revisión y verificación de la validez de los apoyos entregados, que de ellos se haga, por parte de la dirección de censo electoral, quien certificará el número total de respaldos entregados, el número de estos nulos y el número de apoyos válidos exigidos para el cumplimiento de los requisitos constitucional y legales para que produzca efectos jurídicos la respectiva inscripción”.

Es indudable para la Sala que la inscripción de candidatos con apoyos en firmas, por regla general, de los grupos de ciudadanos goza de aspectos comunes con la inscripción que hacen otros conglomerados sin personería jurídica, como claramente lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-470 de 2011 precitada al calificar de omisión legislativa la exclusión de dichos grupos respecto del cumplimiento de los parámetros legales a cumplir por otra clase de agrupaciones, pero por otra parte, es innegable que tienen un tratamiento que les es propio y único y es que como las candidaturas que postulan dependen de las firmas de apoyo, estas deben ser verificadas exhaustivamente por el órgano competente, es decir, por la RNEC a través de su director del censo electoral y cuyo resultado o certificación se convierte por así decirlo en condición suspensiva de los efectos de la inscripción, como claramente se dispuso en el pretranscrito artículo 7º de la Resolución 757 de 2011. Por ende, quien es descertificado no puede reputar a su favor una situación consolidada de inscripción aceptada.

Así que para la mayoría de los recurrentes: Registraduría Nacional del Estado Civil; concejal Jorge Enrique Ramírez Hernández y Concejo Municipal de Chía, el tema de apelación y de debate jurisdiccional atinente a determinar si la sola presentación de las firmas por el grupo de ciudadanos da derecho a reputar que está inscrito su candidato con todos los efectos que ello contiene para la participación en las justas electorales, es respondido por el claro texto de la norma precitada, en tanto se entenderá inscrito solo si supera el hecho cierto y futuro de la validación de las firmas presentadas en el porcentaje que impone la norma.

Ha de recordarse que en el caso concreto, con el fin de obtener representación política en el Concejo Municipal de Chía, el grupo significativo de ciudadanos “Chía Positiva”, encabezado por el demandante Víctor Fernando Torres Moreno, registró su lista de candidatos ante la Registraduría Nacional del Estado Civil de Chía, mediante el formulario E-6 CO(24), con miras a participar en las justas electorales para dicho cuerpo colegiado, llevadas a cabo el 30 de octubre de 2011.

El 16 de septiembre de ese mismo año, la registraduría municipal expidió con destino a los inscriptores de la lista “Chía Positiva”, el oficio 190 RMECCHIACUND(25), a fin de notificarles que el director de censo electoral emitió descertificación contenida en el oficio DCE 3733(26) de septiembre 9 del mismo año, conforme a la cual, la lista que presentó “Chía Positiva” no cumplió con los requisitos constitucionales y legales para que la respectiva inscripción produjera los efectos jurídicos, es decir, incumplió con la condición suspensiva.

Frente a tal decisión, el grupo significativo de ciudadanos Chía Positiva, presentó el día 23 de septiembre de 2011, por intermedio de apoderado ante la registraduría municipal de Chía, escrito de oposición(27) a la ejecución de la decisión de descertificación que calificó como acto irregular. Dicha petición fue respondida por el director de censo electoral mediante el oficio DCE 4216(28) del 19 de octubre de 2011, en el que confirmó en todas sus partes el acto expedido por la dirección de censo electoral.

Las elecciones para el Concejo de Chía se llevaron a cabo el 30 de octubre de 2011 sin la participación del grupo significativo de ciudadanos Chía Positiva, debido a la certificación de incumplimiento de los requisitos para avalar el apoyo en firmas, adoptada por el director de censo electoral mediante oficio DCE 3733.

En consecuencia, la Sala evidencia que el procedimiento de inscripción de firmas para la candidatura de “Chía Positiva” se finiquitó con la descertificación de la dirección de censo electoral al no alcanzar el número mínimo de firmas requerido para tal efecto. Esa es la razón por la cual en este caso no se puede hablar ni de situación jurídica consolidada o derecho adquirido como lo pretende el demandante cuando dice que la recepción o presentación de las firmas implicó la aceptación de la inscripción de la candidatura, en tanto, la Resolución 757 de 2011 la prevé solo como expectativa a la espera de la revisión y validación respectiva; ni tampoco puede hablarse —como lo hizo el tribunal— de revocatoria de inscripción, por cuanto este acto no existió ni se probó dentro del proceso que ocupa la atención de la Sala.

Resta aclarar que aunque para el tribunal a quo, la inscripción de la lista “Chía Positiva” fue aceptada conforme al oficio 202 EMECCHIACUND del 15 de octubre de 2011, suscrito por el registrador municipal del estado civil de Chía, por el cual respondió a la petición que le presentara el actor, lo cierto es que observado el contenido de este acto que obra a folios 61 a 62 del cuaderno. 1, lo que hizo fue informarle al actor que su situación se encontraba bajo análisis y su situación frente a la candidatura presentada seguía vigente hasta tanto le fuera resuelto el recurso que presentó contra el oficio 3733 de 9 de septiembre de 2011 y ello aconteció el 19 de octubre de 2011 cuando la decisión de descertificación fue confirmada con el oficio DCE-4216.

3. De los actos de trámite o preparatorios y de los actos definitivos.

Dada la relevancia del asunto, la Sala abordará a continuación el análisis del acto administrativo contenido en el oficio DCE 3733 del 9 de septiembre de 2011, expedido por el director del censo electoral, por medio del cual certificó que la lista Chía Positiva no cumplió con los requisitos constitucionales y legales para que produjera efectos jurídicos la respectiva inscripción, a fin de dilucidar si se trata de un acto de trámite o de un acto definitivo. Además, (i) porque los cargos alegados en la demanda y que se sostienen en la apelación tienen como fundamento irregularidades que algunos de los recurrentes achacan al oficio en comento y (ii) porque así lo aceptó el tribunal a quo en su sentencia al acoger las pretensiones de la demanda, porque a su juicio, el acto de descertificación estuvo falsamente motivado y fue expedido irregularmente, vicios que permearon al acto declaratorio de elección y conllevaron su nulidad.

Ha de recordarse que son considerados actos definitivos aquellos que ponen fin a una actuación administrativa o los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto(29) y, en consonancia con el nombre con que se identifican, son de trámite o preparatorios, aquellos que por el contrario no deciden el fondo del asunto, pero que contribuyen a la generación del definitivo y requieren ser adelantados conforme a un procedimiento preestablecido.

Para el caso que ocupa la atención de la Sala, y conforme a la normativa pretranscrita, en el tema de los grupos de ciudadanos y la presentación e inscripción de candidaturas, se advierten, para el caso concreto, varias etapas que materializó la Resolución 757 de 2011:

Del artículo segundo de dicha resolución se advierten: a) recolección de firmas que apoyan o respaldan la inscripción y b) entrega al registrador de la circunscripción electoral correspondiente de las firmas que apoyan al candidato que se postula.

Del artículo tercero ibídem: c) recibo de los apoyos y a su vez entrega el correspondiente radicado con constancia de fecha de recepción y número de folios por parte del registrador correspondiente; d) despacho o envío de los apoyos —debidamente foliados— a la dirección de censo electoral de la RNEC dentro de los 2 días hábiles siguientes a su recibo.

Del artículo primero ibídem se precisan los siguientes estadios: c) revisión y verificación de la validez de las firmas por parte de la dirección del censo electoral, a través de expertos grafólogos y d) certificación del número total de respaldos (entregados, nulos y válidos) y del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para la inscripción, también a cargo de dicha dirección.

De este mismo artículo y como complemento de las etapas que se evidencian del artículo primero indica la Resolución 757 que serán anulados los apoyos de ciudadanos en los siguientes eventos: 1) frente a quienes consultada la base de datos del censo electoral no pertenezcan al censo vigente en la respectiva circunscripción electoral; 2) cuando los respaldos no cumplan con el mínimo de requisitos exigidos en el formulario de recolección de firmas; 3) cuando los respaldos ciudadanos presenten las siguientes inconsistencias: a) ilegibilidad o no identificación de la fecha, nombre, apellidos o número de cédula; b) firma con datos incompletos, falsos o no identificables; c) datos y firma no manuscritos; c) falta de correspondencia entre el nombre y el número de la cédula.

Vale la pena distinguir entonces la existencia de varias etapas, pues en un primer momento se da la entrega, recibo, cotejo y verificación de las firmas de apoyo y puede decirse que se está frente a una expectativa de acto de inscripción, o mejor una cuasi inscripción sometida a condición suspensiva, que solo y luego de la revisión y verificación de la validez de los apoyos entregados, efectuada por el director de censo electoral conforme a lo previsto en las resoluciones 757 de 4 de febrero de 2011 y 7541 del 25 de agosto de 2011 expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, permitirá la expedición un acto administrativo, que corresponde a la certificación, que en el presente caso está contenida en el oficio DCE 3733 de septiembre 9 de 2011.

Esa certificación en caso de ser afirmativa, favorable y validante de las firmas presentadas permitirá el cumplimiento de la condición para que nazca la inscripción efectiva de la candidatura apoyada en firmas y esta cobre toda su validez y vigencia en sus efectos.

En cuanto al primero de ellos, el acto de inscripción contenido en el formulario E-6 CO denominado “Formulario para inscripción de listas y constancia de aceptación de candidatos al concejo” (véanse fls. 12 a 13, cdno. 1), ha de decirse que no constituye en sí una manifestación de voluntad de la administración, en este caso de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues no contiene decisión alguna, se trata tan solo de la recepción de los apoyos mediante firmas.

En efecto, es tan solo un formulario que es menester diligenciar por parte de quienes aspiran a participar en la contienda electoral por un movimiento social o grupo significativo de ciudadanos en cuyo caso requiere para dicho proceso el respaldo de un número mínimo de personas, mediante nombres, números de los documentos de identidad y firmas que se diligencian en formato prediseñado que se adjunta a ese formulario.

Para dar mayor ilustración, los antecedentes jurisprudenciales de la Sección Quinta sobre el tema han dicho:

“(...) esta Sección ha señalado que la inscripción de candidatos a cargos de elección popular es un acto de trámite, preparatorio de la elección, cuya declaración constituye el acto definitivo que pone fin al proceso electoral. No obstante que este acto de inscripción no es atacable en forma directa, puede ser objeto de control de legalidad por la acción de nulidad electoral siempre y cuando su juridicidad se examine conjuntamente con la del acto final y los cuestionamientos que se formulen sean parte de los cargos contra este(30)(31).

“(...) el acto de inscripción es preparatorio dentro de una actuación que culmina con el acto que declara la elección, acto definitivo, que puede ser objeto de control de legalidad a través de la acción de nulidad electoral ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; por ello el acto de inscripción no es atacable en forma directa, ya que cualquier examen o revisión sobre su juridicidad solo es posible cuando se demanda conjuntamente con el acto final, en tanto su cuestionamiento sea parte de los cargos contra este.

(...).

Frente al hecho de no haberse aportado la copia del acto de inscripción con la demanda, la Sala observa que por no constituir el acto definitivo demandado, su aportación con la demanda no constituye presupuesto procesal y además, la misma fue aportada en el curso del proceso, por lo que no tiene vocación de prosperidad la pretendida excepción. En cuanto al “acto de posesión”, su ausencia no torna inepta la demanda, ya que éste no es un acto administrativo sino un hecho, de cuya ocurrencia se da cuenta normalmente en el acta respectiva y, por tanto, no es demandable mediante la acción pública de nulidad electoral”(32) (subrayas y resaltados fuera de texto).

Pero por otra parte, y para los grupos de ciudadanos que postulan candidatos, existe la descertificación expedida por el director de censo electoral en la que se pronuncia sobre la validez de las firmas de apoyo a la candidatura. En el presente caso, la descertificación está contenida en el oficio DCE 3733 de septiembre 9 de 2011, que en realidad no es un acto de trámite, pues la decisión allí contenida en el sentido de que la lista Chía Positiva “no cumple con los requisitos constitucionales y legales para que produzca efectos jurídicos la respectiva inscripción”, constituye para ese grupo de ciudadanos la finalización de la actuación administrativa de cara al proceso electoral del cual querían hacer parte, en tanto materializa la imposibilidad de ingresar y continuar con su propósito de participar en las justas electorales.

En efecto, el inciso final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, prevé la posibilidad de que los actos administrativos de trámite o preparatorios, lleguen a adquirir un carácter definitivo cuando conforme a la decisión que adopten, pongan fin a la actuación y hagan imposible continuarla.

Sobre la posibilidad de que un acto de trámite se torne en uno definitivo, ha señalado la Sección(33) que “los (actos) de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo”.

Si bien, la certificación correspondería las más de sus veces a un acto de trámite o preparatorio, ello acontece cuando la certificación es positiva y favorable en dar validez a las firmas de apoyo, es decir, cuando producto de la revisión y verificación efectuada por el director de censo electoral, este ha encontrado que los apoyos que respaldan la opción política, están conforme a lo dispuesto en las normas previstas con tal fin, hoy día, en las resoluciones 757 de 4 de febrero de 2011 y 7541 del 25 de agosto de 2011 expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil. En tal caso, se está en presencia de un acto de trámite o preparatorio, que por la valoración realizada permite que la opción política continúe su curso normal en el proceso electoral, esto es, en su orden: aceptación de la inscripción de la candidatura, participación en las elecciones, escrutinios y declaratoria de elección.

La decisión contraria, es decir, la descertificación, en cambio, muta el acto preparatorio o de trámite en definitivo, pues para el grupo significativo de ciudadanos Chía Positiva, la descertificación o certificación negativa en el sentido de que no cumple los requisitos constitucionales y legales para que la lista surta efectos jurídicos, significa ponerle fin a la actuación administrativa, pues en adelante dicho acto les impide continuar participando del proceso electoral y post electoral.

Así las cosas, la decisión contenida en el oficio DCE 3733 expedido por el director de censo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, es un acto preparatorio o de trámite de aquellos que pone fin a la actuación, en tanto no permite que el grupo significativo de ciudadanos “Chía Positiva” pueda continuar su participación en adelante como opción política en las justas electorales que tuvieron lugar el 30 de octubre de 2011.

Pero además, el carácter definitivo ya aclarado del oficio DCE 3733 de septiembre 9 de 2011, proferido por el director de censo electoral, en tanto es la negativa a la inscripción, hace que sea enjuiciable(34) y trae consigo la necesidad de que se demande, cuando como en el presente caso, se le endilgan toda una serie de irregularidades que siendo ciertas afectan su validez y quiebran la presunción de legalidad que le cobija.

4. De la acción de nulidad electoral y de las otras acciones contra los actos de contenido electoral.

Aunque en principio, es sabido que la demanda de nulidad electoral debe dirigirse contra el acto de elección o nombramiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, la Sala ha reiterado en jurisprudencia uniforme(35) la obligación de demandar otros actos dictados en el curso del proceso administrativo electoral, cuando contienen decisiones administrativas que finiquitan una actuación accesoria o incidental adelantada en su trámite(36). Para el caso que nos ocupa, cierto es que los cargos expuestos en la demanda se fundamentan en irregularidades que se achacan al oficio DCE 3733 de septiembre 9 de 2011 y por contera al oficio DCE 4216 de 19 de octubre de 2011, proferidos por el director de censo electoral, por medio del cual descertificó las firmas presentadas por el grupo significativo de ciudadanos, por cuanto no cumplían los requisitos constitucionales y legales para que dicha lista produjera efectos jurídicos, y lo confirmó; actos definitivos sobre los cuales no pesa ninguna pretensión anulatoria.

Veamos el porqué de esta afirmación:

Siguiendo con la diferenciación entre el acto que inscribe la candidatura y el que no lo hace, es claro para la Sala que el primero permite determinar en forma precisa cuáles candidatos estuvieron en las justas electorales y, por ende, quiénes triunfaron y quienes no, lo cual queda claramente reflejado en el acto declaratorio de elección. He ahí la razón por la cual el acto de inscripción se integra al acto de elección y, con buen criterio, se exige su demanda conjunta o conexa con el acto de elección.

Por ello también, esta Sección ha podido anular elecciones de quienes habiéndose predicado ganadores habían sido anteladamente inscritos en forma irregular, como se observa en el antecedente jurisprudencial de 20 de agosto de 2009 (rad. 150012331000200700813 01, rad. interna 2007-0813, demandante: Rafael Ernesto Vargas Aranguren y demandado: Enrique Javier Camargo Valencia). Pero tratándose de la no inscripción la situación no es tan diáfana porque el grupo no inscrito no existe en las justas electorales y, por ende, tampoco figura en el acto de elección.

Esa diferencia no tenida en cuenta por la sentencia de primera instancia es la razón por la cual la decisión del el tribunal a quo, de anular la elección de concejales en su totalidad resulta incorrecta, y refleja la confusión en la omisión de no adoptar medidas consecuenciales de restitución de la situación jurídica, pues al limitarse exclusivamente a declarar la nulidad de la elección y a anular las credenciales dejó sin integrantes a toda la corporación administrativa por la descertificación de uno solo de los candidatos que venía apoyado por un grupo significativos de ciudadanos “Chía Positiva”, olvidando que habían resultado electos concejales, por voluntad popular, quince candidatos pertenecientes a los diferentes partidos, movimientos y grupos, a saber, Partidos: Liberal Colombiano, Conservador Colombiano, Cambio Radical, Verde, La U y a los movimientos y grupos: Adelante Chía; Autoridades Indígenas de Colombia; Inclusión y Oportunidades; Chía Activa; Grupo por el Cambio y Prosperidad por Chía (véase E-26CO fl. 10, cdno. 1).

Por lo anterior, la Sala considera que la solución jurídica está en tener claro que tanto el oficio DCE 3733 como el subsiguiente DCE 4216, que descertificaron las firmas de apoyo, impidieron que conforme al artículo 9º de la Ley 130 de 1994 el grupo “Chía Positiva” tuviera la posibilidad de inscribir a su candidato, y por ende, corresponden a actos administrativos de contenido electoral, que parafraseando anterior jurisprudencia de la Sección(37), se conciben en manifestaciones de voluntad administrativa que se dictan en desarrollo de la legislación electoral, a fin de perfeccionar el proceso y la organización electorales, para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la votación del elector expresada en las urnas, pero que al no declarar la elección o nombramiento, son susceptibles de control judicial mediante la acción de simple nulidad, del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, o bien la nulidad con restablecimiento del derecho, del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la finalidad de quien demanda —defensa del orden jurídico o restablecimiento de su derecho—.

Sobre las diferencias entre el acto electoral y el acto de contenido electoral, nutrido ha sido el pronunciamiento de la Sección Quinta:

“(...) algunas precisiones en torno a las diferencias existentes entre los actos electorales y los actos de contenido electoral, pues como se verá tal distinción además de ser sustancial, tiene injerencia en el tipo de acción que debe emplearse para su conocimiento.

Los actos electorales corresponden a aquellas decisiones administrativas por medio de las cuales se declara una elección o se hace un nombramiento o designación, según se infiere del régimen general de competencias establecido en el Código Contencioso Administrativo. Así, por ejemplo, en el numeral 3º del artículo 128 (Modificado. D. 597/88, art. 2º y L. 446/98, art. 36), asigna al Consejo de Estado, en única instancia, el conocimiento de los procesos de “nulidad de elecciones” de los más altos dignatarios del Estado, así como los “nombramientos” hechos por los mismos; ello se repite, asimismo, en el numeral 8 del artículo 132 (Modificado. D. 597/88, art. 2º y L. 446/98, art. 40), al prescribir que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de la “nulidad electoral” de las máximas autoridades del nivel seccional, entre otras, así como “de cualquier otra elección” realizada en la misma comprensión territorial, e igualmente de la nulidad de “las elecciones o nombramientos” efectuadas por esas autoridades y por otras entidades que no viene al caso relacionar.

Por el contrario, los actos de contenido electoral, que por obvias razones no pueden equipararse a los actos electorales, sí se pueden identificar por su estrecha relación con uno de estos actos, es decir que el acto viene a ser de contenido electoral, no porque con el mismo se asuma una decisión administrativa de elección o de nombramiento, sino porque la decisión administrativa afecte de alguna manera a un acto de esa estirpe, bien porque lo revoque, modifique o sujete a alguna condición que antes no tenía, es decir que el acto llega a ser de contenido electoral porque jurídicamente tiene alguna incidencia en uno que sí tiene naturaleza electoral.

Con todo, el acto de contenido electoral no se agota en la anterior clasificación, pues bajo la premisa de que esa naturaleza se la confiere su proximidad jurídica con un acto de elección o de nombramiento, también resulta válido afirmar que dentro de ese catálogo se incluyen los actos administrativos de carácter general por medio de los cuales la administración pública regula o reglamenta un proceso de elección o de nombramiento, como podría ser el caso, v. gr., de los decretos que expide el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria para reglamentar, valga la redundancia, algunos procesos de elección de miembros de la Comisión Nacional de Televisión(38).

La distinción entre actos electorales y actos de contenido electoral fue igualmente advertida por la Sala Plena del Consejo de Estado, pues al expedir su reglamento por medio del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999, dispuso en su artículo 13:

“ART. 13.—Distribución de los negocios entre las secciones (Modificado. Ac. 55/2003, art. 1º). Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (...).

Sección Quinta

1. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos de los de carácter laboral, contra actos de contenido electoral.

3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos. (...)”.

Ahora, el procedimiento a seguir para el conocimiento de las demandas de nulidad contra actos electorales y contra actos de contenido electoral no es el mismo. Así, el proceso electoral regulado en el capítulo IV del título XXVI (arts. 223 a 251) del Código Contencioso Administrativo, tiene por objeto la nulidad de las elecciones o nombramientos, como así lo enseñan, entre otros, los artículos 229 y 233 ibídem, donde se dice, en el primero, que “deberá demandarse precisamente el acto por medio del cual la elección se declara”, y en el segundo, que “Si se trata de nombrado o elegido...”. Es decir, el proceso electoral está previsto para conocer de las demandas de nulidad contra actos de elección o de nombramiento, contra típicos actos electorales.

Comoquiera que allí no fueron incluidos los actos de contenido electoral, considera la Sala que su conocimiento por parte de esta jurisdicción debe ser a través del procedimiento ordinario previsto en el título XXIV (arts. 206 a 211) del Código Contencioso Administrativo, de modo que las demandas de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que no sean de elección o de nombramiento, pero que sí tengan alguna relación jurídica con los mismos, tal como se precisó arriba, deben conocerse vía procedimiento ordinario”(39).

Conforme a las consideraciones precedentes, queda claro que el actor ha debido demandar en acción de simple nulidad o de nulidad con restablecimiento de derecho la presunción de legalidad que cobijaba a los oficios DCE 3733 de septiembre 9 de 2011 y DCE 4216 de octubre 19 del mismo año, actos que, como ya se explicó, adquirieron el carácter de definitivos al impedir por la decisión allí adoptada, que el grupo significativo de ciudadanos pudiera continuar participando como opción política en el proceso electoral que se adelantó para el Concejo de Chía en las elecciones del 30 de octubre de 2011 y que por no tratarse del acto de inscripción de la candidatura imposibilita exigir que se demande conexo al acto declaratorio de elección, por cuanto no está contenido en este último, dada su exclusión.

Así las cosas, se evidencia que la demanda es inepta en la medida que el actor escogió una vía inadecuada (acción de nulidad electoral) para endilgar irregularidades que no pesan de manera directa sobre el acto de elección sino sobre actos administrativos anteriores que finiquitaron la actuación administrativa preelectoral del grupo significativo de ciudadanos Chía Positiva en las justas electorales llevadas a cabo el día 30 de octubre de 2011 para el Concejo del municipio de Chía.

Ha de recordarse que la indebida escogencia de la acción, que conllevó el inadecuado trámite de la demanda por proceso al que correspondía, en la generalidad de los procesos constituiría causal de nulidad procesal insaneable, conforme a las voces del artículo 140 numeral 4º del Código de Procedimiento Civil, pero como en los procesos electorales los hechos constitutivos de nulidad están restringidos y son de estricta aplicación, en tanto conforme al artículo 242 inciso último “vencido el término para alegar no se admitirá incidente alguno distinto al de nulidad por falta de competencia funcional” y conforme al artículo 242A “en segunda instancia no podrán proponerse hechos constitutivos de nulidad que debieron ser alegados en primera instancia, salvo la falta de competencia funcional y la indebida notificación del auto admisorio de la demanda” es procedente manejarlo como uno de los presupuestos procesales del procedimiento, cuya ineptitud conlleva a que la Sala se inhiba de hacer pronunciamiento de fondo.

Como apoyo a la anterior consideración, de interés resulta el siguiente aparte doctrinario(40):

“Al proceso contencioso administrativo, como es lógico, debe concurrir también una serie de presupuestos o requisitos que si bien tienen características propias, corresponden en esencia a los que rigen en todo proceso. Presupuestos que desde el punto de vista general pueden clasificarse como procesales y materiales de la sentencia de fondo.

Los primeros, que condicionan no solo su nacimiento válido, sino su normal desenvolvimiento y su culminación mediante un fallo con carácter de sentencia, son conocidos en la doctrina como presupuestos procesales y deben concurrir, unos, al momento de formularse la demanda para que el juzgador pueda admitirla (presupuestos previos); y otros, denominados del procedimiento o procedimentales, una vez iniciado el proceso, para su adecuado desenvolvimiento.

Unos y otros en conjunto pueden, a su turno, clasificarse en tres grupos bien diferenciados, así: 1) Presupuestos procesales de la acción; 2) Presupuestos procesales de la demanda; y 3) presupuestos procesales del procedimiento.

(...).

c) Del procedimiento. Entre los presupuestos del procedimiento, que deben cumplirse para conformar la relación jurídico procesal y que regulan el desenvolvimiento del proceso hasta el fallo, se anotan: (...) c) Que se hayan cumplido a cabalidad los trámites procesales señalados en la ley, con sujeción a la vía apropiada (ordinaria o especial) (...)”.

Y con respecto a las consecuencias jurídicas de la falta de los presupuestos del procedimiento:

“Generalmente, la falta de los presupuestos procesales vicia de nulidad al proceso, pero en la mayoría de los casos el vicio es saneable bien sea por ratificación del interesado, o por no alegarlo oportunamente, o porque se cumplan al ser exigidos por el juez o reclamados por una de las partes; pero, en cambio, la falta de algunos como (...) el de no seguirse el procedimiento que legalmente corresponda... no puede ser saneada ni ratificada. Por eso cabe la distinción de presupuestos absolutos o insubsanables y relativos o saneables”(41).

Conclusión

En síntesis, toda vez que la ineptitud de la demanda provoca la decisión inhibitoria, habrá de revocarse en su totalidad el fallo del 25 de octubre de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A y en su lugar declarar la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y por trámite del asunto por proceso diferente respecto de los oficios DCE 3733 de 9 de septiembre de 2011 y DCE 4216 de 19 de octubre del mismo año, por medio del cuales, respectivamente, se certificó que la lista Chía Positiva “no cumple con los requisitos constitucionales y legales para que produzca efectos jurídicos la respectiva inscripción” y, se confirmó el anterior, ambos expedidos por el director de censo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Esa ineptitud que genera fallo inhibitorio, hace inane el pronunciamiento sobre otro de los problemas jurídicos como es el de si la falta de mención expresa de los recursos procedentes implica la vulneración del debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revocar el fallo del 25 de octubre de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A.

2. Declarar la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y por haber tramitado el asunto por proceso diferente, en consecuencia, inhibirse para pronunciarse de fondo.

3. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese y notifíquese».

(19) Véanse folios 313 a 315, cuaderno 1.

(20) Actuación visible a folios 741-743.

(21) Actuación visible a folios 749 a 757.

(22) Sentencia de 23 de junio de 2011. Expediente PE-031. Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 190/2010 Senado - 92/2010 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(23) Expediente 15001233100020070081301. Radicación interna: 2007-0813. Actor: Rafael Ernesto Vargas Aranguren. Demandado: Enrique Javier Camargo Valencia.

(24) Inscripción de la lista visible a folios 12 a 13.

(25) Visible a folios 37 y 294.

(26) Visible a folios 39 a 43 y 289 a 293.

(27) Visible a folios 45 a 58 y 295 a 308.

(28) Visible a folios 313 a 315.

(29) Así lo define el inciso final del numeral 3º del artículo 50 del Decreto 1 de 1984.

(30) Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de septiembre de 1999, Expediente 2182, sentencia de 20 de noviembre de 2003, Expediente 3163 y sentencia de 3 de marzo de 2005, Expediente 3478.

(31) Sección Quinta, sentencia de 20 de agosto de 2009, Expediente 2007-0813, C.P. Mauricio Torres Cuervo. Actor: Rafael Ernesto Vargas Aranguren. Demandado: Enrique Javier Camargo Valencia.

(32) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 16 de septiembre de 1999. Expediente 2182. Actor: Gabriel Muyuy Jacanamejoy. Demandado: Marceliano Jamioy Muchavisoy, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá.

(33) Sentencia. Rad. 2008-00026, octubre 22 de 2009. Actor: Camilo Araque Blanco y otros. Demandado: Defensor del Pueblo, C.P. Filemón Jiménez Ochoa.

(34) Sentencia de 7 de febrero de 2013. Rad. 2010-00031. Actor: Pedro Felipe Gutiérrez Sierra. Demandado: Consejo Nacional Electoral, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

(35) Ver entre otras las sentencias de 2 de octubre de 2009 dictada en los expedientes radicados con los números 11001-03-28-000-2006-00122/114/120/121/123/124/125/126/136,138, demandantes: Clara Eugenia López Obregón y otros, demandados: Representantes a la Cámara por Bogotá, Distrito Capital y de 25 de agosto de 2011, expedientes acumulados 11001-03-28-000-2010-00045-00 y 00046-00, demandante: Sandra Liliana Ortiz Nova y otro, demandados: Representantes a la Cámara por el departamento de Boyacá.

(36) Sentencia de 1º de noviembre de 2012. Rad. 2010-00086. Actor: Roberto Herrera Díaz y otros. Demandado: Representantes a la Cámara por el departamento del Magdalena 2010-2014, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

(37) Sentencia de 9 de marzo de 2012. Rad. 2011-00004. Actor: Arnulfo Gasca Trujillo y otro. Demandado: Consejo Nacional Electoral. C.P. Mauricio Torres Cuervo. Sobre la definición de acto de contenido electoral, consúltese igualmente la providencia del 3 de noviembre de 1994. Expediente 3.104 de la Sección Primera del Consejo de Estado.

(38) Sobre el particular puede consultarse, entre otras, la sentencia dictada por esta Sección el 14 de septiembre de 2007, dentro del proceso de nulidad electoral 1101032800020070018-00, adelantado por el señor Alberto Pico Arenas contra el Ministerio de Comunicaciones, donde se declaró la nulidad del numeral 3º del artículo 10 del Decreto 2244 del 1º de julio de 2005 “Por el cual se reglamenta el procedimiento de elección del miembro de junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión de que trata el literal d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996”, dictado por el Presidente de la República.

(39) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 9 de octubre de 2008, Expediente 1001-03-28-000-2008-00008-00. Actor: Orlando Duque Quiroga. Demandado: Congreso de la República, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(40) Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Medellín. 2000. 1ª reimpresión. Págs. 131 a 132.

(41) Devis Echandía, Hernando. Teoría General del Proceso. Editorial Universidad, Buenos Aires. 2004. Reimpresión. Págs. 277 a 278.