Sentencia 2012-0032/20422 de mayo 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 250002337000201200032 01

Número interno: 20422

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Alianza Fiduciaria Vocera del Patrimonio Autónomo Invertip contra el Distrito Capital

FALLO

Bogotá, D.C., siete de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

Se provee sobre la legalidad de los actos administrativos que liquidaron oficialmente el impuesto predial unificado a cargo de la Alianza Fiduciaria S.A. por el año 2009, respecto del inmueble ubicado en la AK 1 81 56.

DE LA NOTIFICACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN DEMANDADA

Antecedentes contextuales de este cargo de apelación

Argumentos de la demanda  

Se sintetizan como sigue:

A partir de la notificación del requerimiento especial (23 de agosto de 2010), la Administración contaba con 9 meses para notificar la liquidación oficial, que vencían el 23 de mayo de 2011; no obstante fue notificada el 26 de mayo siguiente.

La notificación extemporánea de la liquidación oficial de revisión conduce a que dicho acto no produzca efectos jurídicos y, por tanto, esté viciado de nulidad junto con la resolución que lo confirmó, quedando en firme la declaración privada que dicha liquidación modificó, so pena de quebrantarse el principio de seguridad jurídica y el debido proceso.

Los actos contentivos de errores de procedimiento que conducen a una flagrante violación de las normas directrices del proceso, como los atinentes a su notificación por fuera del término legal, deben ser retirados del ordenamiento jurídico conforme con el numeral 6º del artículo 730 del Estatuto Tributario.

Argumentos de la contestación de la demanda  

El Distrito Capital propuso la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, porque el recurso de reconsideración no planteó ningún cuestionamiento sobre la oportunidad en la notificación de la liquidación oficial de revisión.

Así mismo, señaló que la declaración privada no quedó en firme, porque el requerimiento especial se notificó en tiempo, antes de vencer el término establecido en los artículos 705 del Estatuto Tributario y 24 del Decreto 807 de 1993.

La liquidación oficial de revisión también se notificó al contribuyente, independientemente del procedimiento interno de radicación, la cual, según el reporte de Servilla S.A., tiene tres fechas distintas a la indicada por la demandante (19, 22 y 25 de mayo de 2011).

La Administración Tributaria Distrital no vulneró el debido proceso ni el derecho de defensa de la contribuyente en el proceso de fiscalización del tributo y, específicamente, en el trámite de notificación de los actos demandados. Por el contrario, tanto el requerimiento especial, como la liquidación oficial de revisión, se enviaron oportunamente a la dirección por él informada.

Argumentos de la sentencia apelada 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos demandados, porque:

La liquidación oficial de revisión podía notificarse a más tardar el 23 de mayo de 2011, dado que el plazo para responder el requerimiento especial venció el 23 de noviembre de 2010.

Los antecedentes administrativos no prueban que esa notificación se haya realizado en una fecha anterior a la máxima que acaba de señalarse, y las fechas que aparecen en la guía del correo respectivo no constatan la entrega del mismo, sino la elaboración de dicha guía.

Lo que sí muestran dichos antecedentes es que la notificación pudo realizarse el 25 o el 26 de mayo y en cualquiera de los dos casos resulta extemporánea para interrumpir la firmeza de la declaración privada, pues son días posteriores a la fecha máxima en la que podía realizarse tal diligencia (se repite, 23 de mayo).

Tal extemporaneidad configura la causal de nulidad establecida en el numeral 2º del artículo 730 del Estatuto Tributario.

Argumentos del recurso de apelación, de los alegatos de conclusión en segunda instancia y del concepto del Ministerio Público  

La alzada reiteró los argumentos de fondo de su escrito de contestación e insistió en que se tipifica la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, respecto del argumento de notificación extemporánea de la liquidación oficial de revisión, y añadió:

Los documentos que pueden acreditar la fecha de notificación muestran fechas anteriores y posteriores próximas al vencimiento del término para realizarla, sin que se justifique la escogencia de fechas posteriores, con argumento diferente al sello puesto por la entidad demandante a las 7:22 a.m., sin antes indagar por el procedimiento interno de ese correo.

La Dirección Distrital de Impuestos notificó la liquidación oficial demandada a la dirección informada por el contribuyente, conforme con las normas generales tributarias que establecen el Decreto 807 de 1993 y el Estatuto Tributario Nacional.

Al alegar de conclusión, la demandante señaló, en síntesis, que las pruebas obrantes en el expediente demuestran que la notificación de la liquidación de revisión se hizo extemporáneamente, 3 días después de vencido el término para realizar dicha diligencia, permitiendo que la declaración privada quedara en firme.

El demandado, por su parte, reiteró los argumentos del recurso de apelación.

El Ministerio Público, a su vez, rindió concepto desfavorable al recurso de apelación; afirmó que las fechas impuestas en la guía 6101190725 no prueban que la demandante haya recibido el requerimiento especial que antecedió a la liquidación oficial de revisión demandada y que, de concluirse lo contrario, se estaría reviviendo la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” del artículo 566 del Estatuto Tributario, declarada inexequible por la Sentencia C-096 de 2001.

Como dicho acto se recibió el 26 de mayo de 2011, no puede considerarse oportuna la diligencia, ni sujeta al término legalmente previsto para realizarla, que venció el 23 de mayo del mismo año.

Los actos demandados son, entonces, nulos, por no haberse notificado dentro del término legal, sin que el hecho de que el contribuyente haya interpuesto recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, indicando su inconformidad sólo en lo relacionado con el fondo del asunto, subsane esa circunstancia.

En consecuencia, el Ministerio Público solicita que se confirme la sentencia apelada.

Análisis de la Sala

Corresponde a la Sala establecer si la liquidación oficial de revisión que modificó la declaración del impuesto predial unificado, presentada por la actora el 15 de mayo de 1999, fue notificada oportunamente y, en consecuencia, impidió que aquella quedara en firme, previo análisis de la excepción reiterada en el recurso de apelación.

DE LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA, EN RELACIÓN CON EL ARGUMENTO DE NOTIFICACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN ACUSADA

El actual régimen procesal faculta la interposición de excepciones previas, y de mérito, en el trámite de los procesos conocidos por esta jurisdicción, como mecanismos de oposición perentorios en cabeza de aquel contra quien se dirigen los distintos medios de control, para oponerse a la pretensión que en ellos se ventila(1), y como formas de salvar o corregir las irregularidades que afectan el procedimiento, para preservarlo frente a posibles nulidades y sanear el proceso contencioso administrativo desde su primera etapa(2).

Los artículos 180 y 187 del CPACA, restringieron las oportunidades para decidir tales excepciones a la audiencia inicial de fijación del litigio, tratándose de las previas, y al texto mismo de la sentencia, en el caso de las propiamente de fondo y de las previas que no se hubieren resuelto en etapas anteriores(3).

Dice la primera de dichas normas:

“Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

(...).

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones.

Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

El Distrito Capital invocó la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto del cargo de notificación extemporánea de la liquidación oficial de revisión demandada y consiguiente firmeza de la declaración privada modificada por aquella, en cuanto la accionante no invocó tales cuestionamientos al recurrir en reconsideración dicho acto de liquidación, sino que se limitó a exponerlos en la presente sede jurisdiccional.

Previamente a examinar el argumento sustantivo que soporta la excepción, observa la Sala que sobre el mismo recae una decisión judicial expresa y en firme, que en esta instancia no puede desconocerse so pretexto de la alzada impetrada.

En efecto, en el acta de la audiencia inicial celebrada el 18 de marzo de 2013 (fls. 164 a 170, cdno. p.), se transcribió:

“Para el Despacho a resolver la excepción propuesta en relación con el primer cargo de la demanda (fl. 9), de falta de agotamiento de la vía gubernativa.

Al respecto, el Despacho precisa en primer término, que no se debate la falta de agotamiento de vía gubernativa en el presente proceso, pues es muy claro que el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial se interpuso y fue decidido por la Administración, lo que se discute es la falta de agotamiento de la vía gubernativa frente al primer cargo de la demanda, consistente en la extemporaneidad en la notificación de la liquidación de revisión, frente a lo cual se advierte que no se trata de un hecho nuevo, sino de una nueva argumentación del demandante, que es viable plantearla en esta instancia. Por lo cual se declara no probada la excepción propuesta.

Así, para la Sala unitaria es evidente que no hay falta de agotamiento de la vía gubernativa sino nuevos argumentos en la demanda sobre los mismos hechos discutidos en sede administrativa.

La H. Magistrada notifica a las partes de la anterior decisión por estrados”.

Nos encontramos, entonces, frente a una decisión denegatoria de la excepción in examine, debidamente notificada a la demandada en estrados y contra la cual pudo interponer el respectivo recurso de apelación(4) que le permite la norma procesal, en la forma prevista por el numeral 1º del artículo 244 del CPACA(5).

No obstante lo anterior, dicha parte se abstuvo de recurrir y, como efecto propio de esa postura, permitió que la decisión adoptada quedara ejecutoriada y revestida del atributo de firmeza que descarta su posterior modificación en el escenario procesal, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica y en concordancia con el principio de preclusión o eventualidad para el ejercicio de la facultad de impugnar, en tanto garante de que las partes ejerzan sus derechos en las oportunidades que señala la ley(6).

En consecuencia, frente a la glosa de apelación analizada en este aparte, la Administración deberá estarse a lo resuelto en la decisión denegatoria proferida en la audiencia inicial celebrada el 18 de marzo de 2013.

Pasa ahora a analizarse el fondo de la controversia puesta a órdenes de la Sala, como sigue:

ASPECTOS GENERALES SOBRE LA NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE DETERMINACIÓN DE IMPUESTOS DISTRITALES

El régimen de notificaciones previsto en el Decreto 807 de 1993 (art. 6º), vigente para cuando se expidieron los actos demandados, remitía a los artículos 565, 566, 569 y 570 del Estatuto Tributario Nacional.

Conforme con la primera de las normas nacionales enunciadas, modificada por el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006, los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, debían notificarse de manera electrónica, personalmente, o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada, debidamente autorizada por la autoridad competente.

De esta manera, las notificaciones electrónicas, personales y por correo, fueron los mecanismos jurídicos que el legislador adoptó con carácter alternativo para cumplir con el principio de publicidad de los requerimientos en general y, entre ellos, de los requerimientos especiales.

Sobre la manera de practicar la diligencia aludida, el parágrafo 1º de la misma norma dispuso:

“La notificación de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único Tributario - RUT.

Por el principio de especialidad, esta norma debe interpretarse armónicamente con el artículo 7º del Decreto 807 de 1993, que estableció como dirección para notificaciones de la administración tributaria distrital, la informada por el contribuyente o declarante, bien en la última declaración del respectivo impuesto, o mediante formato oficial de cambio de dirección presentado ante la oficina competente, salvo cuando el declarante informa una dirección procesal específica para que se le notifiquen los actos proferidos dentro de los procesos de determinación, discusión, devolución, compensación y cobro (art. 8 ibídem).

El referido artículo 7º también previó que la dirección antigua continuaba siendo válida durante los 3 meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva que se informa, y que al no concurrir ninguno de los medios de información señalados, no existir obligación de declarar, o no referirse el acto a notificar a un impuesto determinado, la notificación se efectuaría en la dirección que la Administración estableciera por verificación directa, guías telefónicas, directorios y, en general, información oficial, comercial o bancaria.

Por su parte, el artículo 9º, ejusdem, facultó la corrección de la actuación de envío del correo a una dirección incorrecta, en la forma prevista por el artículo 567 del Estatuto Tributario, y el proceder administrativo frente a la devolución de correos enviados a direcciones correctas, de acuerdo con el artículo 568 ibídem, modificado por el artículo 47 de la Ley 1111 de 2006(7).

En este orden de ideas, queda claro que la práctica de la notificación por correo supone exclusivamente dos condiciones, una subjetiva relacionada con el destinatario del correo, y otra objetiva, referida al lugar de destino del mismo:

• La efectiva entrega de la copia del acto a notificar a su destinatario

• La realización de dicha entrega en la última dirección informada por el contribuyente.

La “entrega” de la copia del acto a notificar en la dirección informada por el contribuyente es, pues, el elemento determinante de la notificación por correo(8).

FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN PRIVADA DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO - ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

Acorde con el artículo 24 del Decreto 807 de 1993, la declaración tributaria queda en firme en dos casos a saber:

• Cuando no se ha notificado requerimiento especial dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, si la declaración se presenta dentro del término legal, o dentro de los dos años siguientes a la presentación, si esta es extemporánea.

• Cuando no se notifica la liquidación de revisión dentro del término establecido para practicarla.

Acorde con el artículo 710 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión expresa del artículo 100 del Decreto 807, dicha liquidación debe notificarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha de vencimiento del término para responder el requerimiento especial o a su ampliación, según el caso.

En asuntos distritales el término para responder tanto el requerimiento inicial como su eventual ampliación, es de tres meses, pero en el segundo de dichos casos ese plazo puede extenderse hasta seis meses (E.T., art. 707, D. 807/93, arts. 97 y 98).

La actuación de determinación oficial del impuesto predial unificado a cargo de la demandante, respecto del inmueble ubicado en la AK 1 81-56 e identificado con CHIP AAA0153MJLW y matrícula inmobiliaria 50C001037827, se definió por la liquidación oficial de revisión cuya legalidad se demanda.

A dicha liquidación precedió el Requerimiento Especial 2010EE347130 del 21 de junio de 2010, notificado el 23 de agosto de 2010 y respondido por Oficio 2010ER130932 del 19 de noviembre del mismo año, es decir, antes de precluir el término legal para hacerlo (23 de noviembre de 2010), contado a partir de la notificación del requerimiento especial, el cual se dispuso con carácter fijo y no como extremo final que admita vencimiento previo por respuesta anticipada.

En consecuencia y de acuerdo con el artículo 710 ya referido, el plazo para notificar la liquidación oficial de revisión mencionada precluía el 23 de mayo de 2011, en tanto no se expidió acto alguno de ampliación.

Ahora bien, para dar a conocer dicho acto liquidatario, la Administración optó por el mecanismo de notificación por correo que establece el artículo 565 del Estatuto Tributario. Para tal efecto, utilizó los servicios de mensajería de la empresa Servilla S.A.

La prueba documental visible en el folio 423 del cuaderno 2, da cuenta de que el correo se envió a la avenida 15 Nº 100-43 y que fue entregado el día 26 de mayo de 2011, según sello impuesto en el espacio denominado “datos de quien recibe” que integra el cuadro guía impreso en la parte superior de la primera página del acto notificado.

Por aparecer en el espacio mencionado, esa fecha dota de convicción a la Sala sobre el momento en que se realizó la diligencia in examine pues, como se explicó en el acápite anterior de esta providencia, la debida notificación depende de que el acto a notificar sea efectivamente recibido por su destinatario.

Conforme con esa directriz, los demás sellos impuestos en la primera página con la indicación de las fechas 19 y 22 de mayo no prestan mérito suficiente para ligar a ellas la recepción del correo enviado, más aún cuando el sello impuesto por la propia demandada sobre la copia de la primera página de la Resolución DDI0117910 del 4 de mayo de 2011, obrante en el folio 314 del cuaderno 2, corrobora la entrega del 26 de mayo de 2011 a las 7:22:07 a.m., sin que el apelante haya aportado material documental que desvirtúe esa constatación.

De contera, como esa fecha supera los seis meses siguientes al vencimiento del término para responder el requerimiento especial (23 de mayo de 2011), se configura el segundo presupuesto de firmeza que establece el artículo 24 del Decreto 807 de 1993 para la declaración privada, porque la liquidación oficial se revisión que la modificó no se notificó dentro del término previsto para practicarla.

Así, y comoquiera que la declaración privada presentada el 15 de mayo de 2009 quedó en firme por la notificación extemporánea de la liquidación oficial de revisión demandada, los actos acusados debían anularse, como en efecto lo dispuso el a quo y, por tanto, la sentencia apelada debe ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de junio de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la ALIANZA FIDUCIARIA como Vocera del Patrimonio Autónomo INVERTIP, contra EL DISTRITO CAPITAL.

2. Reconócese personería para actuar como apoderada del demandado a la abogada Gloria Marcela Cortés Jaramillo, en los términos y para los fines del poder visible en el folio 228 de este cuaderno.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase».

1 Sobre la naturaleza y formas de estas excepciones (perentorias definitivas materiales, perentorias temporales y perentorias de raigambre netamente procesal), LÓPEZ BLANCO Fabio, Procedimiento Civil, Undécima edición 2012, Dupré editores, pp. 575 a 576.

2 El proceso para adelantar y decidir todos los litigios respecto de los cuales este Código u otras leyes no señalen un trámite o procedimiento especial, en primera y en única instancia, se desarrollará en las siguientes etapas:

1. La primera, desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial.

2. La segunda, desde la finalización de la anterior hasta la culminación de la audiencia de pruebas, y

3. La tercera, desde la terminación de la anterior, comprende la audiencia de alegaciones y juzgamiento y culmina con la notificación de la sentencia.

Cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar la sentencia dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión.

3 Es ello lo que se deduce de la literalidad del artículo 180 del CPACA, según el cual, en la sentencia se decide sobre las excepciones propuestas —en general— y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.

4 CPACA, art. 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

(...).

6. Decisión de excepcione previas...

(...)

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

5 “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta”.

6 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Procedimiento Civil, undécima edición 2012, Dupré editores, p. 93.

Para Chiovenda, la pérdida, extinción o consumación de una facultad puede obedecer a: 1) no haberse observado el orden señalado por la ley a su ejercicio, como los plazos perentorios o la sucesión legal de las actividades y de las excepciones; 2) haberse realizado una actividad incompatible con el ejercicio de la facultad como la proposición de una excepción incompatible con otra, o el cumplimiento de un acto incompatible con la intención de impugnar una sentencia; 3) haberse ejercitado ya válidamente una vez la facultad (consumación propiamente dicha). http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/principio-de-preclusi%C3%B3n/principio-de-preclusi%C3%B3n.htm.

7 “Las actuaciones de la Administración enviadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional o de circulación regional de lugar que corresponda a la última dirección informada en el RUT; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la Administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde el día hábil siguiente, a la publicación del aviso o de la corrección de la notificación...”.

8 Esta previsión legal concuerda con el criterio de la Sentencia C-096 de 2001, pues el principio de publicidad del que allí se habla, consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política, solo se aplica cuando el afectado recibe la comunicación enviada por correo.