Sentencia 2012-00034 de marzo 22 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-24-000-2012-00034-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: María Eugenia Hernández Camacho

Demandado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Considera

En el presente asunto la señora María Eugenia Hernández Camacho invoca la protección de los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital y derecho de los niños cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento:

El artículo 86 de la Carta Política establece la posibilidad de interponer la acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuandoquiera que estos resultaren vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, disposición esta que se ajusta al contenido del inciso 3º del mencionado artículo 86.

Previo a tomar la decisión a que haya lugar la Sala hará las siguientes precisiones:

La Ley 387 de 1997 define al desplazado como “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario y otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público”. Tal calidad se adquiere previo el cumplimiento de ciertos requisitos y declaración por parte del Ministerio del Interior o de la entidad que delegue (D. 2659/2000)

El Estado, en consecuencia, tiene la obligación de garantizar el bienestar de los asociados, de brindar a la población desplazada las condiciones mínimas para procurar su digna subsistencia, y de dar las soluciones definitivas a su situación. Por lo tanto, las personas desplazadas no pueden ser abandonadas o dejadas a la deriva, debiéndose desplegar todos los mecanismos que permitan que la ayuda humanitaria se brinde y que su reinserción a la vida social sea efectiva así como el cubrimiento integral de su salud.

Al respecto la Corte Constitucional ha manifestado:

“La atención a los desplazados debe ser integral, esto es, debe consistir en un conjunto de actos de política pública mediante los cuales se repare moral y materialmente las personas en situación de desplazamiento y, más allá, se produzca el restablecimiento de las mismas, en consonancia con el ordenamiento constitucional y los principios rectores. En efecto, de conformidad con el segundo párrafo del Principio Rector Nº 29 las autoridades tienen la obligación de hacer lo necesario ‘para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que [los desplazados] abandonaron o de las que fueron desposeídos’. Esta disposición consagra entonces el derecho a la reparación”(1).

La Ley 387 de 1997 creó el sistema nacional de atención a la población desplazada, que está constituido por el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas dirigidas a atender a ese grupo poblacional(2), las cuales en concurso con el Gobierno Nacional elaboran el Plan nacional para la atención integral a la población desplazada por la violencia(3).

Conforme a lo dispuesto en la Ley 387 de 1997, en concordancia con el Decreto 2569 de 2000, a la Red de Solidaridad le corresponde coordinar el sistema nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia. Dentro de las actividades que debe desarrollar están, entre otras, la de promover, entre las entidades que integran el sistema, el diseño y la elaboración de programas y proyectos encaminados a prevenir y brindar atención integral a los afectados por el desplazamiento, y promover y coordinar la adopción, por parte de las autoridades nacionales y locales, de medidas humanitarias, de forma tal que se brinde oportunamente atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación a esa población(4). Igualmente, la Red de Solidaridad es la entidad responsable del manejo del registro único de población desplazada(5).

Dentro de las actuaciones que el Gobierno Nacional debe adelantar en favor de esa población se encuentran también aquellas acciones y medidas de mediano y largo plazo destinadas a generar condiciones de sostenibilidad económica y social en el marco del retorno voluntario y el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. Dichas medidas deben permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a programas relacionados con proyectos productivos, sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, fomento de la microempresa, capacitación y organización social, atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social(6).

Ahora bien, el artículo 17 de la Ley 387 de 1997 consagra: “el Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas”.

Encuentra la Sala que las personas desplazadas deben ser asistidas para conseguir la ayuda humanitaria por parte del Estado, claro está, con la colaboración del mismo desplazado, quien debe acudir ante las diferentes entidades encargadas a solicitar la respectiva ayuda.

Del registro único de población desplazada

El artículo 5º del Decreto 2569 de 2000 dispone que Acción Social es la entidad responsable del manejo del registro único de población desplazada y define a este como ““una herramienta técnica, que busca identificar a la población afectada por el desplazamiento y sus características y tiene como finalidad mantener información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población desplazada por la violencia”.

Según el referido decreto, el trámite para recibir las declaraciones y proceder a la inscripción en el registro tiene las siguientes etapas:

1º) El interesado rinde una declaración acerca de los hechos que dieron origen a su desplazamiento y el de su grupo familiar, ante la autoridad competente.

2º) La declaración se remite a Acción Social o a una de sus unidades territoriales para su respectivo estudio.

3º) Dentro de los 15 días siguientes al recibo de la declaración, se decide sobre la procedencia del registro informando al interesado su inclusión en el RUPD o las razones por las cuales fue rechazado.

4º) El acto administrativo que niega el registro se notifica y en él se informa al desplazado que puede interponer los recursos de reposición y apelación y, 5º) Si la persona cumple con los requisitos para ser inscrita en el RUPD se le comunica en qué fecha se hará entrega de los beneficios y de la ayuda humanitaria de emergencia.

Sobre la naturaleza declarativa del registro, la jurisprudencia constitucional ha indicado de manera reiterada que la condición de persona desplazada por la violencia es generada por el hecho de la expulsión, al encontrarse satisfechos los requisitos materiales que la caracterizan, y no por la declaración administrativa de tal circunstancia.

La Corte ha señalado como requisitos la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Sobre el particular expuso:

“La condición de desplazado se adquiere pues, al estar en cualquier situación, derivada del conflicto armado interno, contraria a los derechos de las personas a permanecer pacíficamente y sin apremio alguno, en el lugar escogido para establecer sus raíces familiares, culturales, sociales y/o económicas. De lo que además se derive la necesidad de trasladarse para preservar no solo la vida sino la tranquilidad y la armonía propias del desarrollo de la convivencia en un Estado constitucional de derecho”(7).

En ese orden, si una persona se encuentra en las circunstancias de hecho que dan lugar al desplazamiento, tiene derecho a ser inscrita en el registro único de población desplazada, pues la inscripción es un requisito fundamental para acceder a los derechos que la Constitución y la ley reconocen a quien se encuentra en esa circunstancia. En efecto, del registro de la población desplazada depende el acceso a las ayudas dispuestas por las políticas públicas de atención al desplazamiento forzado.

Debido a la importancia de este instrumento, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre el proceso de inscripción de una persona en el registro único de población desplazada y los criterios que deben seguir los funcionarios que reciben la declaración y quienes evalúan la misma. En la Sentencia T-328 de 2007, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño sostuvo:

“En primer lugar, los servidores públicos deben informar de manera pronta, completa y oportuna a quien pueda encontrarse en situación de desplazamiento forzado, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que deben surtir para exigirlos(8). (2) En segundo término, los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el registro solo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin(9). (3) En tercer lugar, en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante(10). En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así(11); los indicios deben tenerse como prueba válida(12); y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante falte a la verdad(13). (4) La declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados así como el principio de favorabilidad(14). (5) Finalmente, la Corte ha sostenido que en algunos eventos exigir que la declaración haya sido rendida dentro del término de un año definido en las normas vigentes puede resultar irrazonable o desproporcionado, en atención a las razones que condujeron a la tardanza y a la situación que dio lugar el desplazamiento y en la cual se encuentra la persona afectada”(15).

Por otra parte, debe precisar la Sala que el hecho de no conocer la ocurrencia del hecho del desplazamiento por la autoridad gubernamental no es prueba de su no ocurrencia, pues en muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi imperceptibles para personas que no son víctimas de este delito.

Ahora bien, en aras de proteger a la víctima del desplazamiento, es inminente la necesidad de la presunción de la buena fe(16), las autoridades públicas deben tener en cuenta que en estos casos se invierte la carga de la prueba, por cuanto sobre ellas recae la responsabilidad exclusiva de desvirtuar cualquier afirmación que sobre la materia realice la víctima del desplazamiento(17), los indicios deben tenerse como prueba válida y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad.

Del derecho a la atención humanitaria de emergencia y a la estabilización socioeconómica de las personas víctimas del desplazamiento forzado

Respecto de la atención humanitaria de emergencia y la estabilización socioeconómica se comparte lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia T-828 de 2009 M.P. Dr. Juan Carlos Henao Pérez, así:

16. La obligación del Estado de garantizar los derechos es respecto de todos los ciudadanos, empero esta obligación apremia ser satisfecha cuando se trata de ciudadanos incursos en una situación especial de indefensión ocasionada, en este caso, por el desarraigo de sus condiciones de vida en razón al conflicto armado o la violencia generalizada. Esta situación particular genera el ‘derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato constitucional contenido en el artículo 13 superior’, obligación, reconocida tanto en el ordenamiento nacional como en el internacional, que impone la carga al Estado de adoptar medidas que concluyan en la atención, protección y consolidación socioeconómica de los desplazados internos mediante soluciones pacíficas duraderas y prontas, que garanticen ‘la atención necesaria para reconstruir sus vidas, lo cual ha de procurarse mediante la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los desarraigados, hasta el momento en que las circunstancias agobiantes que padecen hayan sido superadas y la urgencia extraordinaria cese, esto es, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento, lo cual deberá evaluarse en cada situación individual.

(…)

18. La finalidad de la atención humanitaria de emergencia, como su misma descripción normativa lo establece es la asistencia mínima que requiere la persona víctima del desplazamiento forzado para conseguir unas condiciones dignas de subsistencia mediante la satisfacción de las necesidades básicas y que ha de ser suministrada de manera integral y sin dilaciones, comoquiera que la persona desplazada carece de oportunidades mínimas que le permitan desarrollarse como seres humanos autónomos. De allí que deba ser proveída hasta la conclusión de las etapas de restablecimiento económico y retorno o reubicación y que ‘el Estado no pued[a] suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse, [como] tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de esta ayuda’.

(…)

20. Es así, como el suministro de la atención humanitaria de emergencia debe ir hasta cuando los afectados estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económico, es decir, hasta cuando ‘la población sujeta a la condición de desplazado, accede a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional, y las autoridades territoriales …’ (L. 387/97, art. 18), pues dentro de los principios establecidos en la Ley 387 de 1997 se dispone que ‘el desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación’ (art. 2º, num. 5º), esto es, a tener una alternativa de generación de ingresos que le permita vivir dignamente”.

Análisis del caso concreto

La demandante solicita que se protejan sus derechos fundamentales a la vida, salud, vivienda digna y el restablecimiento socioeconómico y los de su núcleo familiar.

Pretende en consecuencia que se ordene a la entidad demandada que realice su inscripción y la de sus hijos en el registro único de población desplazada y se le brinde la ayuda humanitaria de emergencia.

Revisado el material probatorio que obra en el expediente la Sala encuentra acreditado lo siguiente:

Mediante Resolución 110013400 de 18 de mayo de 2009, Acción Social, resolvió no inscribir a la actora en el registro único de población desplazada. Allí se consideró textualmente lo siguiente:

“1. La señora María Eugenia Hernández Camacho, identificada con cédula de ciudadanía Nº 52.415.616, rindió declaración juramentada ante la Personería de Bogotá el 22 de abril de 2009, para que conforme al artículo 32 de la Ley 962 de 2005 se le inscribiera junto con los miembros de su hogar en el registro único de población desplazada.

2. Dicha declaración fue enviada para su inscripción y recibida en la Unidad Territorial de Bogotá el día 29 de abril de 2009.

3. Una vez valorada la declaración rendida por la señora María Eugenia Hernández Camacho se encontró que no es viable jurídicamente efectuar la inscripción del solicitante junto con los miembros de su hogar en el registro único de población desplazada, por cuanto: Existen razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, de acuerdo con lo señalado en el numeral 2º del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 [se resalta].

4. Como motivación de lo anterior se expone lo siguiente: La declarante manifiesta haberse visto obligada a desplazarse con su hogar el día 14 (catorce) de marzo de 2008 de la vereda la Piedra del municipio de Chima (Santander) lugar donde informó residir 10 años y se vio forzada a trasladarse a la ciudad de Bogotá (Cundinamarca). Sin embargo al tomar textualmente de la narración de los hechos la declarante argumenta que los motivos de su desplazamiento fueron “(…) todo empezó porque llego el Ejército Nacional… a las veredas más pobres y que había guerrilla entonces dieron unos volantes el Ejército que decían que si sabíamos el paradero del guerrillero alias Guevara había una recompensa… yo como sabía dónde estaba le dije al coronel … pasados unos días yo fui al batallón a buscar al coronel por la supuesta recompensa y esta gente del Ejército me dijo que me desapareciera que me iban a matar (…)”. Frente a estos argumentos es preciso señalar que la fuerza pública y las Fuerzas Armadas, son las encargadas de salvaguardar los derechos de la población. Para llevar a cabo este objeto tienen el monopolio de la fuerza legítima actuando dentro del marco de la legalidad”.

En ese orden, la Sala debe aplicar la presunción de buena fe sobre lo afirmado por la demandante, pues es necesario proteger a las personas que se encuentren en situación de desplazamiento y aun cuando no exista prueba de los hechos que originaron el desplazamiento o de las declaraciones que realizó la señora Hernández Camacho, respecto de las amenazas por parte del Ejército Nacional, lo cierto es que existe conflicto armado entre la fuerza pública y la guerrilla.

Además ello no significa que no esté diciendo la verdad o que no tenga la condición de desplazada, pues se vio obligada a desplazarse a Bogotá por la coacción que ejerció la fuerza pública al hacer amenazas sobre su vida y es claro que hubo desarraigo al dejar el lugar donde vivió por más de diez años.

Comparte la Sala lo expuesto por el a quo en el sentido de que la entidad demandada realizó una interpretación errónea de la Ley 387 de 1997, pues dicha normativa para el asunto en particular no determina que las amenazas o vulneraciones deban provenir únicamente de grupos al margen de la ley, pues no califica al sujeto que promueve el desplazamiento forzado, tan sólo se dirige a brindar ayuda a quien es víctima de dicha situación.

Finalmente, es necesario precisar que si la información en principio no arroja certeza sobre la situación particular que se alega, no existe una razón que le impida a la entidad verificar las condiciones actuales de vulnerabilidad en que se encuentra la actora, para luego determinar si le asiste el derecho a beneficiarse de la ayuda humanitaria de emergencia y demás beneficios del sistema, siempre y cuando cumplan todos los requerimientos legales.

Por las razones que anteceden se CONFIRMARA la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a la acción de tutela interpuesta por la señora María Eugenia Hernández Camacho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la providencia impugnada proferida el 26 de enero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela promovida por la señora María Eugenia Hernández Camacho, mediante la cual se decretó la protección del derecho fundamental a la vida.

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Envíese copia de este fallo al tribunal de origen».

(1) Corte Constitucional. Sentencia T-602 de 2003.

(2) Artículos 4º y 5º de la Ley 387 de 1997.

(3) Artículo 9º ibídem.

(4) Artículo 1º del Decreto 2569 de 2000.

(5) Artículo 5º ibídem.

(6) Artículo 17 de la Ley 387 de 1997.

(7) Sentencia T-468 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(8) Sobre el derecho de las personas en situación de desplazamiento a recibir información plena, eficaz y oportuna ver Sentencia T-645 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(9) Sentencia T-1076 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(10) Sentencia T-563 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(11) Sentencia T-327 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(12) Ibídem.

(13) Ibídem.

(14) Ibídem.

(15) Al respecto cabe recordar que en la Sentencia C-047 de 2001 la Corte declaró exequible el plazo de un año para solicitar la ayuda humanitaria, bajo el entendido de que el término de un año fijado por el legislador para acceder a esta comenzará a contarse a partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso fortuito que impidieron presentar oportunamente la solicitud.

(16) Sentencia T-327 de 2001.

(17) Sentencia T-468 de 2006.