Sentencia 2012-00038 de diciembre 13 de 2012

 

Sentencia 2012-00038 de diciembre 13 de 2012

CONCEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 41001-23-31-000-2012-00038-01

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: Óscar Eduardo Bermeo Peña

Demandado: Diputada a la Asamblea Departamental del Huila

Bogotá, D.C., trece de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en los artículos 132 numeral 8º y 231 del Código Contencioso Administrativo esta Sala es competente para conocer en segunda instancia de la legalidad del acto administrativo por medio del cual se declaró la elección de la señora Luzdey Artunduaga Castro como diputada del departamento de Huila.

Ahora bien, en consideración a los términos de la apelación la Sala solo tiene competencia para pronunciarse respecto del asunto de fondo si[sic] adentrarse a lo planteado en las excepciones.

2. El acto demandado.

El demandante pretende la nulidad parcial del Acuerdo 010 de 12 de diciembre de 2010 expedido por el Consejo Nacional Electoral con el cual fue declarado la elección de la señora Artunduaga Castro como diputada del departamento de Huila.

3. Análisis del cargo formulado.

Como se mencionó, la parte actora concreta un cargo específico de nulidad que a su juicio materializa la causal contemplada en el numeral 5º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, esto es, la que indica que la elección será nula cuando se computen votos “a favor de candidatos que no reúnen las calidades constitucionales o legales para ser electos”.

Para el demandante, la elección de Luzdey Artunduaga Castro como miembro de la Duma Departamental del Huila contraviene los artículos 1º de la Resolución 032 expedida por el Directorio Nacional del Partido Conservador, 80 de los estatutos del partido conservador; 7º de la Ley 1475 de 2011 y 107 de la Constitución Política, lo que en su entender trae como consecuencia que la demandada no reúna las calidades constitucionales y legales para ser electa.

Ahora bien, mediante el artículo 107 de la Constitución Política se dispone:

“Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalición, podrán celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos y en la ley.

En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de las consultas será obligatorio”.

Consagra el artículo 7º de la Ley 1475 de 2011 que:

“ART. 7º—Obligatoriedad de los resultados. El resultado de las consultas será obligatorio para el partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos o coalición, que las hubiere convocado, así como para los precandidatos que hubieren participado en ellas.

Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y movimientos políticos y sus directivos, las coaliciones, los promotores de los grupos significativos de ciudadanos y los precandidatos que participaron en la consulta, no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho mecanismo, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al elegido en la consulta. La inscripción, en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de inscripción.

En caso de incumplimiento de los resultados de las consultas o en caso de renuncia del candidato, los partidos, movimientos y/o candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere incurrido la organización electoral, los cuales serán fijados por el Consejo Nacional Electoral con base en los informes que presente la Registraduría Nacional del Estado Civil. Estas sumas podrán ser descontadas de la financiación estatal que corresponda a dichos partidos y movimientos”.

El artículo 1º de la Resolución 032 expedida por el Directorio Nacional del Partido Conservador es del siguiente tenor:

ART. 1º—Inscripción de aspirantes ser candidatos en las elecciones regionales de 2011. Quienes aspiren a ser candidatos por el Partido Conservador Colombiano para las elecciones regionales de 2011, bien sea para cargos uninominales —gobernador o alcalde— o para una corporación pública —asamblea, concejo y junta administradora local— deberán inscribirse ante el respectivo directorio departamental, distrital, municipal, según sea el caso, entre el 21 de diciembre de 2010 y las 6:00 pm del 10 de abril de 2011.

La inscripción de candidatos para gobernador o diputado, se hará ante el respectivo directorio departamental. Por su parte, la inscripción de candidatos para alcalde, concejal, edil, o miembro de una junta administradora local deberá inscribirse ante el respectivo directorio distrital o municipal.

En ningún caso una persona podrá inscribirse para aspirar por más de una circunscripción electoral”(destacado de la Sala).

El artículo 80 de los estatutos del partido conservador reza:

“Cuando el directorio conservador de cualquier nivel convocare a consulta popular o interna para escoger candidatos, los aspirantes conservadores que se nieguen a participar en ella, o que se retiren habiendo sido inscritos, no podrán ser candidatos para el proceso electoral del que se trate.

Los aspirantes conservadores no escogidos en la consulta, no podrán inscribirse como candidatos con el aval del Partido Conservador Colombiano ni de ningún otro partido político”.

Sea lo primero evidenciar, en forma coincidente con lo dicho por el a quo, que bajo ninguna circunstancia puede entenderse que las normas transcritas hagan referencia a una calidad que deban acreditar quienes aspiren a ser elegidos diputados, de la misma forma que tampoco consagran inhabilidad alguna, únicos supuestos que configuran la causal 5º del artículo 223 del Decreto 01 de 1984.

Las inhabilidades para ser inscrito como candidato a la asamblea departamental o elegido diputado están consagradas en la norma de rango legal contenida en el artículo 33 de la Ley 617 de 2000, en la que se prohíbe que obtenga tal dignidad a:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento.

3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento.

5. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.

Huelga manifestar que en consideración a lo exigido por el artículo 299 superior el régimen de inhabilidades de los diputados será fijado por la ley y no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. Con sujeción a lo anterior, menos aún podrá una norma dictada para el fuero interior de un partido político establecer inhabilidad alguna.

Ahora bien, en relación con las calidades que deberán acreditarse a efectos de alcanzar la dignidad de diputado, esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el alcance del numeral quinto del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo:

“En este punto es necesario aclarar que las calidades son las condiciones, cualidades o atributos que debe poseer una persona para ser elegido y desempeñar un cargo, tales como la edad, profesión, experiencia, nacionalidad, residencia.

Se trata, entonces, de un concepto diferente al de las inhabilidades, que son impedimentos de origen político, ético o moral, para ser elegido o nombrado, en determinado cargo, pero que provienen de circunstancias externas, tales como el parentesco, los antecedentes, el ejercicio de algunas actividades, la celebración de contratos, que estando demostrados pueden causar la nulidad de la elección o nombramiento según el artículo 228 del mismo Código Contencioso Administrativo.

Precisado lo anterior, se tiene que las calidades para ser elegido diputado las prevé el artículo 299 de la Constitución Política, en los siguientes términos:

“ART. 299.—Modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 001 de 1996. En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de once miembros ni más de treinta y uno. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio.

El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El periodo de los diputados será de cuatro años y tendrán la calidad de servidores públicos.

Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección.

Los miembros de la asamblea departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fija la ley” (destaca la Sala).

De conformidad con esta norma, para ser elegido diputado se requiere, además de ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos, y haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección”(13).

Pues bien, analizada la situación fáctica y jurídica del sub examine, frente a lo dispuesto en las normas acusadas de violadas se tiene que:

1. Frente a la supuesta flagrantemente violación del artículo 1º de la Resolución 032 expedida por el directorio nacional del partido conservador así como del artículo 80 de los estatutos del mismo partido, se tiene que el rango de los mismos no es el de una norma de índole legal o constitucional de forma que su desconocimiento no tiene la virtualidad de configurar la causal consagrada en el numeral quinto del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo por cuanto la misma se refiere a “candidatos que no reúnen las calidades constitucionales o legales para ser electos”. Bajo este entendido, se encuentra la Sala relevada de hacer cualquier análisis en relación con su eventual desconocimiento.

2. Ahora bien, el artículo 107 de la Constitución Política, vigente al momento de la realización de la consulta en el municipio de Acevedo y de la inscripción de la demandada como candidata a la asamblea prohíbe a quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. En los anteriores términos la conducta desplegada por la demandada es atípica frente a la prohibición constitucional ya que, si bien, participó en el proceso electoral por un cargo diferente, lo hizo con el aval del mismo partido.

3. Frente a lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 1475 de 2011, de conformidad con la cual el resultado de las consultas será obligatorio para el partido así como para los precandidatos que hubieren participado en ellas de forma que “quienes hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones distintas”, resulta imperativo analizar su aplicación al caso concreto en consideración a las fechas de: (i) la realización de la consulta y (ii) la inscripción de la demandada como candidata.

Sobre la aplicación de la Ley 1475 de 2011 en el tiempo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ya tuvo la oportunidad de pronunciarse. En primer lugar determinó que existen cuatro reglas en el derecho colombiano sobre la aplicación de la ley en el tiempo, las cuales son:

“1º. Todas las leyes se aplican hacia el futuro a partir de su vigencia, en el entendido de que no pueden desconocer los derechos adquiridos o situaciones consolidadas y que producen efectos de manera inmediata sobre las meras expectativas y las situaciones en curso.

2º. Constitucionalmente existen dos límites expresos en cuanto a los efectos de las nuevas leyes que debe respetar el legislador: la existencia de derechos adquiridos con justo título en el artículo 58 constitucional y la irretroactividad legal en materia penal del artículo 29. Como excepción que confirma la regla, el artículo 58 permite el sacrificio de los derechos adquiridos con justo título ‘por motivos de utilidad pública o interés social’, previa indemnización.

3º. El legislador puede definir la forma como cada ley en particular entra a regir, especialmente en relación con las situaciones en curso, estableciendo, si lo considera conveniente, un conjunto de reglas conocidas bajo el nombre de ‘régimen de transición’, que básicamente determinan las situaciones en curso sobre las cuales la ley derogada tiene efecto ultractivo, y en las cuales la ley nueva tiene efecto inmediato.

4º. Ante el silencio del legislador sobre la aplicación de la nueva ley a las situaciones en curso, y sin que implique desconocer la vigencia, suele acudirse a las reglas contenidas en el Código Civil y en la Ley 153 de 1887, cuyo primer artículo establece:

“ART. 1º—Siempre que se advierta incongruencia en las leyes, u ocurra oposición entre ley anterior y ley posterior, o trate de establecerse un tránsito legal de derecho antiguo a derecho nuevo, las autoridades de la República, y especialmente las judiciales, observarán las reglas contenidas en los artículos siguientes:”

Las reglas de esta ley definen para múltiples situaciones si el derecho antiguo es ultractivo o si el nuevo se aplica inmediatamente, sin perjuicio de reconocer la vigencia de la nueva ley, por lo que acudir a su aplicación no implica desconocer la entrada en vigencia de esta”(14).

Así, concluyó que en la Ley 1475 de 2011 no se dispuso nada frente a aquellas situaciones que no estaban consolidadas, por lo tanto, acogiendo la última regla mencionada, debía acudirse a lo dispuesto sobre el particular en los artículos 18 y 40 de la Ley 153 de 1887 para determinar si sobre algunas materias la aplicación de la ley estaba diferida en el tiempo o por el contrario, resultaba inmediata:

“Para efectos de análisis es importante recordar el texto del primer inciso del artículo 18 y el 40 de la Ley 153 de 1887, que disponen:

‘ART. 18.—Las leyes que por motivos de moralidad, salubridad o utilidad pública restrinjan derechos amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato’.

ART. 40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

Las normas anteriores regulan el tránsito de legislación en dos hipótesis diferentes. La primera, cuando la ley nueva modifica o ‘restringe’ las condiciones para el ejercicio de un ‘derecho amparado por la ley anterior’, caso en el cual la ley tiene efecto general inmediato. Y la segunda, cuando la ley procesal se aplica a una situación en curso, situación en la cual la ley antigua tiene efectos ultractivos en cuanto a ‘los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas’. Estas dos regulaciones son aplicables a los temas objeto de la consulta, pues unos de ellos hacen relación exclusivamente a los aspectos procedimentales de la inscripción de candidaturas a las elecciones del 30 de octubre de 2011, y otros a las condiciones del ejercicio del derecho a ser elegido, como se explica enseguida.

En relación con el ejercicio de los derechos o situaciones consolidadas bajo la ley anterior, el primer inciso del artículo 18 de la Ley 153 de 1887 ordena tener como cierto el derecho, pero la ‘restricción’ que para su ejercicio haga la nueva ley se aplica inmediatamente. Es claro que la restricción no puede implicar su desconocimiento, sino condiciones diferentes para su ejercicio, pues está de por medio la moralidad, salubridad o utilidad pública.

Sobre la aplicación de la ley procesal en el tiempo, el artículo 40 transcrito ordena aplicarla a los juicios comenzados, pero mantiene la ultractividad de la ley anterior en cuanto a los ‘términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas’.

Es necesario aplicar la anterior distinción en relación con los temas de las preguntas formuladas por el Ministro y que originan el presente concepto, pues dos de ellas se refieren a cambios en las condiciones o requisitos sobre el ejercicio del derecho a postular candidatos, y las otras dos reglas de procedimiento para la inscripción. Entonces, en principio, la regla general diría que por tratarse del ejercicio del derecho a postularse a las elecciones, en materia de la participación de los géneros y la prohibición a los dirigentes de los partidos para inscribirse como candidatos por un partido distinto al que pertenecen si no hubieren renunciado con doce meses de anticipación, se aplicarían las nuevas condiciones, y en cuanto al procedimiento o actuación administrativa referente a la inscripción administrativa de los candidatos, la norma anterior tiene efectos ultractivos”(15) (subrayas ajenas al texto original).

Pues bien, naturalmente lo dispuesto en la Ley 1475 de 2011 no puede aplicarse a la consulta popular realizada en Acevedo, cuya finalidad era la de definir el candidato único a la alcaldía, toda vez que se trata de una situación consumada. Ahora bien, no ocurre lo mismo si se analiza que la disposición ya estaba vigente al momento en que la demandada se inscribe por el partido conservador como candidata a la duma departamental el pasado 22 de julio de 2011, 8 días después de la entrada en vigencia de la ley estatutaria.

En cualquier caso, la Ley 1475 contiene una disposición casi idéntica, en cuanto a su sentido, a la consagrada en el artículo 107 constitucional, de forma que prohíbe a quienes hubieren participado como precandidatos a inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. En los anteriores términos la conducta desplegada por la demandada es igualmente atípica frente a la prohibición estatutaria ya que, si bien, participó en el proceso electoral por un cargo diferente, lo hizo con el aval del mismo partido.

4. En conclusión, como lo dispuso el juez de la primera instancia, no se configura la causal de nulidad alegada, es decir, la contemplada en el numeral 5º del artículo 223 por cuanto no logró demostrarse que la demandada estuviera incursa en inhabilidad alguna, o que en ella se echara de menos al menos uno de los requisitos legales o constitucionales para ser inscrita o electa como diputada.

De conformidad con lo señalado será confirmada la sentencia de primera instancia.

III. La Decisión

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 9 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila en lo de la competencia de la Sección.

2. DEVUÉLVASE al tribunal de origen para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(13) Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Darío Quiñones Pinilla, sentencia de cinco (5) de agosto de dos mil cinco (2005), número de Radicado 15001-23-31-000-2003-03045-01(3622).

(14) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo, concepto de veintisiete (27) de julio de dos mil once (2011), número de Radicación 11001-03-06-000-2011-00040-00(2064).

(15) Ídem.