Sentencia 2012-00039/20618 de febrero 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 20001-23-33-000-2012-00039-01 (20618)

Consejero Ponente:

Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez

Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Drummond Ltd

Demandado: municipio de Becerril del Campo

Tema: Impuesto de alumbrado público

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D. C., ocho de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala decide sobre la nulidad de las resoluciones 0459, 0460, 0461, 0462, 0463, 0464, 0465, 0466, 0467 y 0468, todas del 2 de abril de 2012, mediante las que el municipio de Becerril del Campo liquidó el impuesto de alumbrado público por los meses de junio a diciembre de 2011 y de enero a marzo de 2012, a cargo de Drummond Ltd., y de la Resolución 053 del 4 de octubre de 2012, que las confirmó.

Se debate en el plenario la nulidad de los actos demandados por: (i) infracción de las normas en las que deberían fundarse, en la medida en que para liquidar el tributo la autoridad aplicó las normas contenidas en el Acuerdo 004 de 2005, el cual alega la parte actora que para la época de los hechos había sido derogado por el Acuerdo 009 de 2005; (ii) falsa motivación, porque estima la memorialista que a pesar de que normativamente está prohibido gravar con tributos locales las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, en los actos demandados se le consideró sujeto pasivo del impuesto municipal de alumbrado público; y (iii) haber sido expedidos de forma irregular, debido a que se aplicó el procedimiento de corrección aritmética, el cual según el dicho de la demandante, no era el procedente para el caso, a lo cual añade que los actos administrativos no fueron proyectados por funcionarios públicos.

2. Al efecto, esas mismas cuestiones ya habían sido objeto de debate entre las mismas partes cuando se juzgó en otro proceso la legalidad de los actos administrativos, mediante los que el municipio de Becerril liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de Drummond Ltd., por los meses de abril a julio de 2012. En consecuencia, se reiterará aquí, en lo pertinente, la doctrina judicial fijada en la sentencia del uno de agosto de 2016, emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el Expediente 21313, puesto que no se advierten en el expediente hechos o circunstancias que lleven a apartarse de ese precedente judicial.

3. En primer lugar, en lo que se refiere al cargo de nulidad por aplicación indebida de las normas en las que debían fundarse los actos, está demostrado que el sustento normativo de los actos acusados es el artículo 7º del Acuerdo 004 de 2005, lo cual se manifiesta de manera expresa en las liquidaciones oficiales demandadas (fls. 17 a 25). La acusación de la parte actora plantea que la determinación del tributo tenía que hacerse con base en el Acuerdo 009 de 2005, que a su entender era la norma vigente, pero el a quo se abstuvo de resolver de fondo sobre el particular alegando que, al no haber aportado la parte actora al proceso una copia del Acuerdo 004 de 2005, le era imposible determinar si se trataba de una norma derogada, lo cual suscitó que la demandante apelara la sentencia.

Textualmente, las consideraciones y determinaciones efectuadas en la sentencia apelada fueron (fl. 890):

Ahora bien, observa la sala que al plenario no se aportó fotocopia del Acuerdo 004 del 8 de abril de 2005, y en la página web del municipio de Becerril de Campo (Cesar) tampoco puede ser consultado.

Así las cosas, la sala no puede establecer si efectivamente el municipio de Becerril del Campo (Cesar), al liquidar el impuesto de alumbrado público a cargo de Drummond Ltd aplicó unos presupuestos establecidos en un acuerdo derogado, pues de las pruebas obrantes en el expediente, no se puede determinar si el Acuerdo 009 de 28 de noviembre de 2005 derogó tácitamente el Acuerdo 004 de 8 de abril de 2005, como lo asegura la parte demandante.

3.1. Al actuar de esa manera, el a quo incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en los términos en los que la Corte Constitucional ha identificado esa forma de violación del derecho fundamental al acceso a la justicia.

Según ha afirmado el máximo intérprete de la Constitución, uno de los defectos procedimentales en los que pueden incurrir los funcionarios judiciales, es el exceso ritual manifiesto, el cual se da cuando se conciben los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial; como cuando la apreciación de las pruebas se basa en rigorismos procesales (sentencias T-386 de 2010 y T-363 de 2013).

En la sentencia apelada, se da esa circunstancia en la medida en que, para abstenerse de decidir de fondo, el tribunal se excusó en un requisito formal cuyo cumplimiento exclusivo le atribuye a la demandante, como sería el haber aportado al proceso una copia del Acuerdo municipal 004 de 2005.

Aunque nada se indica en la sentencia apelada, la consideración del tribunal tiene origen en el artículo 167 del CPACA, que dispone:

Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga.

Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente.

Pero dicha norma no le impedía al tribunal dictar sentencia sobre el planteamiento hecho por la actora en torno a que la normativa aplicable al caso era el Acuerdo 009 de 2005 y no el Acuerdo 004 del mismo año.

Sin desconocer la utilidad que para resolver el asunto planteado en la demanda reportaba el hecho de contar en el plenario con una copia del Acuerdo 004 de 2005, lo cierto es que, una vez establecida esa circunstancia, el fallador tendría que haber ejercido las potestades de dirección del proceso contempladas en el CPACA a fin de dictar sentencia de fondo.

Valga recordar que la regulación de los procedimientos judiciales consagrada en el código expedido por la Ley 1437 de 2011 tiene como una de sus finalidades principales brindar certeza sobre la existencia formal y material de la controversia sin tener que esperar a que se dicte sentencia, para la determinación de aspectos propios de la base misma del pleito.

Es así, que de acuerdo con el artículo 180 del CPACA, en la audiencia inicial se debe decidir sobre las pruebas solicitadas por las partes a efectos de decretarlas junto con aquellas “que el juez o magistrado ponente considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad”, lo cual tendría que haber ocurrido en el caso juzgado si el a quo entendía que era imprescindible contar con una copia del Acuerdo 004 de 2005 para poder decidir sobre la vigencia del Acuerdo 009 del mismo año alegada por el demandante. Pese a la claridad de ese mandato, el a quo no hizo uso de esas potestades de dirección del proceso en el desarrollo de la audiencia inicial (fls. 334 a 348), así como tampoco requirió en las etapas posteriores del proceso a las partes ni a ninguna autoridad para que le remitieran una copia fidedigna del prenotado acuerdo.

De suerte que si en el expediente no reposaba una copia del Acuerdo 004 de 2005, ese hecho era imputable en parte al juzgador y, por lo mismo, no podía entonces alegarlo el tribunal en la sentencia de primer grado como impedimento para decidir de fondo.

3.2. De modo que esta Sala entrará a estudiar la acusación planteada por la parte demandante en el sentido de que los actos anulados adolecen de nulidad por infracción de las normas en las que deberían fundarse al no haber aplicado las disposiciones reguladoras del impuesto de alumbrado público que se encontraban vigentes, las que señaladamente vendrían a ser las contenidas en el Acuerdo 009 de 2005.

El efecto derogatorio que tuvo el Acuerdo 009, del 28 de noviembre de 2005, sobre el Acuerdo 004 del 8 de abril de 2005 en general, y en particular en lo que atañe a la regulación del impuesto de alumbrado público en el municipio de Becerril del Campo, ya fue objeto de análisis y decisión por parte de esta corporación en la sentencia del 1º de agosto de 2016, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el Expediente 21313.

La Sala concluyó que el Acuerdo 004 de 2005 fue objeto de una derogación orgánica con motivo de la expedición del Acuerdo 009 del mismo año. Los concretos motivos que llevaron a esa conclusión quedaron expresados así:

De la lectura integral de los acuerdos transcritos, en cuanto regularon el impuesto de alumbrado público, esta corporación advierte que el Concejo Municipal de Becerril del Campo al expedir el Acuerdo 009 de 2005, realizó una regulación completa del impuesto de alumbrado público, máxime si se tiene en cuenta que mediante el citado acuerdo se expidió el estatuto de rentas del municipio y en dicho acto están regulados todos los impuestos territoriales y el procedimiento tributario, sancionatorio y de cobro aplicables.

En esas condiciones, la Sala considera que el Acuerdo 009 del 28 de noviembre de 2005, en relación con el impuesto analizado, constituye una derogación orgánica del Acuerdo 004 de 2005 porque, en palabras de la Corte Suprema de Justicia, el Concejo Municipal de Becerril del Campo manifestó a través del último acuerdo expedido su intención de redisciplinar toda la materia regulada en la normativa precedente [Acdo. 004/05].

Ahora bien, en relación con la base gravable y las tarifas, se advierte que en el Acuerdo 009 de 2005 los sujetos pasivos quedaron agrupados en las categorías: residencial, comercial, oficial, industrial y autogeneradores, sin que se hubiera hecho referencia a otro tipo de actividades, lo cual en principio no sería incompatible con los artículos 6º y 7º del Acuerdo 005 de 2005 para las denominadas “Empresas de actividades especiales”, que fue la aplicada en el asunto sub examine, sin embargo, la Sala advierte que, como se expuso en la jurisprudencia transcrita, la derogación orgánica supone una regulación íntegra de una materia, aun cuando no exista contradicción con la normativa derogada.

Por lo anterior, la Sala concluye que la administración aplicó indebidamente el Acuerdo 004 del 8 de abril de 2005 al liquidar el impuesto a cargo de la demandante por los meses de abril a julio de 2012, pues la regulación vigente para dichos periodos, era la contenida en el Acuerdo 009 del 28 de noviembre de 2005.

Habida consideración de esa situación de derecho ya afirmada por esta Sala, resulta evidente que, también en el sub judice, los actos demandados adolecen de una nulidad absoluta que tendrá que ser declarada, en la medida en que se basaron exclusivamente en una normativa derogada, como era el caso del Acuerdo 004 de 2005.

4. A parte de lo anterior, también observa la Sala que en el caso objeto de análisis no se encuentra demostrada la sujeción pasiva al tributo de la demandante.

Esta conclusión obedece a las mismas razones que al respecto fueron valoradas en las sentencias de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 24 de septiembre de 2015 (Exp. 21217) y del uno de agosto de 2016 (Exp. 21313); razones que en todo caso ya habían sido advertidas en un fallo de nulidad en la sentencia del 26 de febrero de 2015 (Exp. 19042) en el cual se razonó en el sentido de que, en cada caso particular, el municipio que administra el tributo debe demostrar que aquel a quien conmina es usuario potencial del servicio de alumbrado público en la jurisdicción del municipio respectivo.

Siguiendo esa doctrina, se aprecia que en el presente caso la administración municipal ni demostró la condición de usuario del servicio público no domiciliario de alumbrado de la actora, ni desvirtuó las alegaciones hechas por esta en la demanda acerca de que no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público porque no se beneficia del servicio de alumbrado en la mina que tiene en esa jurisdicción, denominada El Descanso.

Se reitera que de acuerdo con la doctrina uniforme de esta corporación, al tratarse de un impuesto liquidado de forma directa por el municipio, a este “le correspondía señalar los supuestos de hecho previstos para poder atribuirle tal consecuencia jurídica –la calidad de sujeto pasivo–”(1); carga que no fue atendida por la demandada en la medida en que no logró “demostrar que la sociedad demandante era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, esto es, que hacía parte de la colectividad que reside en su jurisdicción municipal y, que por ende, se beneficiaba de forma directa o indirecta con la prestación del servicio”(2).

Se configura entonces el defecto en la motivación de los actos combatidos planteado en el escrito de demanda, circunstancia que resulta suficiente para dictar sentencia sobre todos los alcances y efectos de todos los actos demandados, sin que sea necesario agotar el análisis de los demás cargos de la demanda.

5. Con relación a la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece la regla de que en la sentencia el juez debe pronunciarse sobre la condena en costas, con excepción de los asuntos de interés público; y que la liquidación y ejecución de la eventual condena se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.

Por su parte, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365, entre otras, las siguientes reglas:

4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

(…)

8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (Se resalta).

En el presente asunto, se está ante la circunstancia prevista en el numeral cuarto, toda vez que la Sala decide revocar la decisión del a quo de negar las pretensiones de la demanda.

Por lo tanto, conforme con la norma citada, en principio, el juez puede condenar a pagar las costas en ambas instancias a la parte vencida. Sin embargo, esa circunstancia está sujeta a la regla del numeral octavo, según la cual solo habrá condena en costas cuando aparezcan causadas en el expediente y, siempre que estén probadas. En el caso concreto no aparece ningún elemento de prueba que justifique la imposición de las costas solicitadas. En consecuencia, no existe fundamento para su imposición.

6. Por último, la Sala advierte que dispondrá el levantamiento de la medida cautelar, para que el municipio reconozca los efectos de la presente sentencia en el proceso de cobro, suspendido mediante auto del 11 de septiembre de 2015.

Además, se ordenará devolver a la demandante la caución otorgada mediante la póliza de seguro, toda vez que se otorgó para garantizar el pago de los valores que el ente demandado ordenó embargar y entregar. Lo anterior, teniendo en cuenta que la presente decisión resulta favorable a las pretensiones de la actora, pues se anulan los actos que sirven de fundamento al mencionado proceso de cobro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 8 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Drummond Ltd. contra el municipio de Becerril del Campo.

2. En su lugar, DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 0459, 0460, 0461, 0462, 0463, 0464, 0465, 0466, 0467 y 0468, todas del 2 de abril de 2012, mediante las que el municipio de Becerril del Campo liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de Drummond Ltd por los meses de junio a diciembre de 2011 y de enero a marzo de 2012, y de la Resolución 053 del 4 de octubre de 2012, que las confirmó. A título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE que la sociedad Drummond Ltd no está obligada al pago del impuesto de alumbrado público por los períodos señalados.

3. LEVÁNTASE la medida cautelar decretada mediante auto del 11 de septiembre de 2015, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

4. ORDÉNASE, por Secretaría de la Sección Cuarta, la devolución de la póliza de seguro de cumplimiento judicial que obra a folio 45 del cuaderno para el trámite de la medida cautelar.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

1 Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 24 de septiembre de 2015 (Exp. 21217; C. P. Jorge Octavio Ramírez).

2 Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del uno de agosto de 2016 (Exp. 21313; C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia).