Sentencia 2012-00058 de enero 29 de 2013

 

Sentencia 2012-00058 de enero 29 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001 03 28 000 2012 00058 00

Consejero ponente (E):

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: Alexánder Rivera Chávez

Demandado: Ludwing Arley Anaya Méndez, director general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB.

Bogotá D.C., veintinueve de enero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Acto demandado

Se discute la legalidad del acto contenido en el acuerdo del Consejo Directivo 1222 de 28 de junio de 2012, mediante el cual se eligió como director general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, al señor Ludwing Arley Anaya Méndez.

2. Problema jurídico

De la fijación del litigio, y como se desprende tanto de la demanda como de las contestaciones presentadas, los asuntos a decidirse son:

2.1 ¿Qué requisitos debe cumplir el acto de delegación para representar a un ente territorial en el consejo directivo de una corporación autónoma regional, especialmente en la denominada para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB?

2.2 ¿En qué actividades y cómo debe acreditarse la experiencia exigida para el cargo de director general de una corporación autónoma regional, específicamente en lo que corresponde a la experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables?

3. Requisito para delegar la representación de un ente territorial en el consejo directivo de una corporación autónoma regional, especialmente en la denominada para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB.

El artículo 9º de la Ley 489 de 1998, respecto de la delegación, dispone:

¨ART. 9º—Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.

PAR.—Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos.

A renglón seguido, el artículo 10 de la misma ley indica los requisitos de la delegación: i) que el acto de delegación debe constar por escrito; ii) debe indicarse la autoridad delegataria; y iii) se deben señalar las funciones o asuntos específicos que se delegan.

Finalmente, el artículo 12 de la Ley 489 de 1998 señala que “la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario”.

Ahora bien, la Ley 99 de 1993 definió los órganos de dirección y administración de las corporaciones autónomas regionales y determinó que ellos son: i) asamblea corporativa(1), principal órgano de dirección; ii) consejo directivo(2), órgano de administración; y iii) director general(3), representante legal y primera autoridad ejecutiva. Es decir, que equiparados a una sociedad, aquellos corresponderían a la asamblea general de socios o accionistas —asamblea corporativa—, a la junta directiva —el consejo directivo—, y al gerente —el director general—.

Con base en lo anterior, encontramos que mediante Resolución 1890 de 2006 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial aprobó los estatutos de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB. En estos, con respecto al consejo directivo se dispuso lo siguiente:

ART. 25.—Integración del consejo directivo. El consejo directivo de la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga estará integrado por:

a) El gobernador del departamento de Santander, o su delegado, quien lo presidirá;

b) Un (1) representante del Presidente de la República;

c) Un (1) representante del ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;

d) Cuatro (4) alcaldes de los municipios de la jurisdicción de la corporación, elegidos por la asamblea corporativa para períodos de un (1) año, por el sistema de cuociente electoral, de manera que queden representadas las diferentes subregiones de la jurisdicción de la corporación;

e) Dos (2) representantes del sector privado, elegidos por la asamblea;

f) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales, elegidos por ellas mismas;

g) Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación, elegido por ellas mismas.

PAR. 1º—No se aprueba.

PAR. 2º—Salvo el caso de los alcaldes, el período de los miembros que resultan de procesos de elección, coincidirá con el período del director general de la corporación, conforme lo dispone el artículo 8º del Decreto 2555 de 1997 o la norma que lo modifique o sustituya.

El período de los alcaldes de los municipios que hacen parte del consejo directivo y de los representantes del sector privado ante el consejo directivo iniciará el primer día del mes siguiente al de su elección, y concluirán el último día del mes en el cual se realice la siguiente elección. La elección de los alcaldes al consejo directivo se realizará en la primera reunión ordinaria anual de la asamblea corporativa, mediante el sistema de cuociente electoral”. (Subrayado fuera de texto)

“ART. 36.—Funciones del consejo directivo. Son funciones del consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga:

(…).

j) Nombrar conforme a la ley y sus decretos reglamentarios, o remover por la mayoría exigida en los estatutos, al director general de la corporación;

(…)” (Subrayado fuera de texto)

ART. 41.—Quórum. Constituye quórum para deliberar válidamente, la presencia de la mitad más uno de los miembros del consejo directivo. En el caso de número de miembros del consejo directivo impares, se entenderá la mitad más uno como la cifra aproximada al entero inmediatamente superior”.

ART. 42.—Decisiones y mayorías. Las decisiones del consejo directivo se adoptarán con el voto de más de la mitad de los asistentes, siempre que haya quórum para deliberar.

La elección de director general requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta de los integrantes del consejo directivo, entendida esta como la mitad más uno de sus miembros. La remoción del director requerirá el voto unánime de las dos terceras partes de los miembros del consejo directivo, y por las causales que establezca la ley”.

De los estatutos de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, se deriva que el departamento de Santander hace parte del consejo directivo de la entidad, representado directamente por el gobernador o a través de su delegado, y frente a este último punto no hizo requerimientos especiales respecto de la calidad que debe tener el delegado o restricciones para el ejercicio de esa delegación.

Ahora bien, se debe recurrir a los estatutos para efectos de los requisitos y condiciones para delegar, en el caso concreto del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, puede concluirse que:

i) El delegado del gobernador de Santander al consejo directivo debe ser un empleado público perteneciente al nivel directivo o asesor, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 de la Resolución 1890 de 2006(4), y la Ley 489 de 1998.

ii) En el caso del consejo directivo, los estatutos de la corporación no establecieron una restricción en cuanto a la calidad de la persona en la que se podía delegar, como sí lo hizo con relación a la asamblea general, frente a la cual expresamente se indicó que los representantes de los entes territoriales solo podían delegar en un Secretario de Despacho, artículo 19 de la Resolución 1890 de 2006(5). En consecuencia, el mencionado artículo no se puede aplicar por analogía al caso que ahora ocupa la atención de la Sala.

iii) El acto de delegación debe ser escrito, expreso y preciso frente a las funciones o atribuciones delegadas.

iv) El delegante podrá reasumir sus funciones en cualquier momento.

La Sala, teniendo en cuenta lo expuesto, procederá a establecer sí en el caso que se demanda se configuró la falta de competencia del señor Edwin Ballesteros Archila para representar al gobernador de Santander en el consejo directivo por carecer de delegación para esos efectos como se afirma en el primer cargo de la demanda.

A folio 31 del cuaderno denominado anexo 1 reposa la Resolución 207 de 16 de enero de 2012, mediante la cual el gobernador de Santander dispuso:

“Designar al Dr. Edwin Gilberto Ballesteros Archila, identificado con cédula de ciudadanía 13.542.477, asesor despacho del gobernador, para que asista como delegado del gobernador ante la junta directiva de la Corporación Autónoma Regional Para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB”. (Subrayado fuera de texto)

Igualmente, a folios 32 y 33 del mismo cuaderno se encuentran el acto contentivo de la elección y el acta de posesión del señor Ballesteros Archila con los cuales se prueba que el cargo desempeñado por este era del nivel asesor, código 10503, grado 03, de la planta de cargo del despacho del gobernador en el área de ciencia, tecnología y medio ambiente.

Por tanto, frente a la delegación en cabeza del señor Edwin Gilberto Ballesteros Archila, se puede concluir lo siguiente:

• La delegación por el señor gobernador de Santander para ser representado en el consejo directivo se dio por escrito.

• Se establecieron con claridad las funciones cedidas, pues se indicó que eran para actuar como delegado del gobernador de Santander ante la junta directiva de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, sin restricción alguna en cuanto a las tareas que podía desarrollar en ese ente.

Razón por la que se entiende que eran todas aquellas que corresponde a los miembros del mencionado órgano. En especial, las que corresponden al gobernador de Santander como miembro y presidente del consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en los términos de los estatutos(6) y la ley(7), sin restricción alguna en relación con el proceso de selección y elección del director de la mencionada corporación.

Es importante resaltar que si bien en la Resolución 207 de 16 de enero de 2012, se usó el término “junta directiva”, la Sala entiende que se hacía referencia al consejo directivo, y que por lo tanto no se trata sino de una imprecisión terminológica sin ninguna trascendencia.

• El delegado del gobernador de Santander al consejo directivo era un empleado de libre nombramiento y remoción del nivel asesor, cumpliéndose así lo dispuesto en el artículo 13 de la Resolución 1890 de 2006 y la Ley 489 de 1998.

Por consiguiente, el cargo referido a que el señor Edwin Gilberto Ballesteros Archila no podía presidir, participar y votar en las reuniones del consejo directivo en razón a que la delegación era para intervenir en la asamblea corporativa de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga carece de sustento, pues, como quedó demostrado, este sí contaba con delegación expresa para actuar en nombre del gobernador de Santander en el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

Por tanto, las actuaciones del señor Ballesteros Archila en el proceso de selección del director general de la Corporación Autónoma Regional, entre las que encontraban la de fijar las reglas para el proceso, la admisión de candidatos, la resolución de reclamaciones, en las que aquel actuó como presidente del consejo directivo se hicieron con plenas facultades para ese efecto.

En ese mismo orden, la afirmación según la cual el gobernador de Santander el día de la elección del demandado como director general reasumió una atribución que en realidad nunca había delegado, no es cierta, pues, como ya se indicó, la delegación sí había operado y, por tanto, el gobernador de Santander como delegante podía reasumir las funciones o atribuciones en cualquier momento.

En este orden de ideas, el cargo de Ilegalidad en la integración del consejo directivo e incompetencia del delegado del señor gobernador de Santander no está llamado a prosperar.

4. Requisitos para desempeñar el cargo de director general de una corporación autónoma regional: experiencia general y experiencia específica.

El Decreto 1768 de 1994, reguló en el artículo 21, los requisitos para ser director general de una corporación autónoma regional, así:

• Título profesional universitario.

• Título de formación avanzada o de postgrado, o tres (3) años de experiencia profesional.

• Experiencia profesional de cuatro (4) años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno (1) debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de director general de corporación.

• Tarjeta profesional en los casos reglamentados por la ley.

De los requisitos anteriores se tiene que en los eventos en donde se exige experiencia, o se reemplaza el título de formación avanzada o postgrado por esta, la misma se califica como profesional. Por lo tanto, es importante establecer qué debe entenderse por esta. Veamos:

El Decreto 4476 de 2007, que modificó el Decreto 2772 de 2005, define la experiencia profesional y relacionada de la siguiente manera:

ART. 1º—Modifíquese el artículo 14 del Decreto 2772 de 2005, en relación con la definición de experiencia profesional y experiencia relacionada, la cual quedará así:

Experiencia profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo.

Experiencia relacionada. Es la adquirida en el ejercicio de empleos o actividades que tengan funciones similares a las del cargo a proveer”.

Posteriormente, el Decreto-Ley 19 de 2012, conocido como el “decreto antitrámites” dispuso en su artículo 229 que:

“ART. 229.—Experiencia profesional. Para el ejercicio de las diferentes profesiones acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional, la experiencia profesional se computará a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior.

Se exceptúan de esta condición las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud en las cuales la experiencia profesional se computará a partir de la inscripción o registro profesional”.

En ese sentido, el director general de una corporación autónoma regional debe contar con educación superior, pues se exige que tenga formación en nivel profesional, entendida por tal, todos aquellos programas ofrecidos por las instituciones universitarias o por las universidades(8).

La experiencia profesional, como regla general, se adquiere a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que hacen parte del programa de formación respectivo, y no desde de la fecha de grado u obtención del respectivo título, salvo que así se estipule de forma clara en la normativa correspondiente.

En el caso del director general de las corporaciones autónomas regionales, como requisito se exige el de la experiencia profesional, sin hacer ningún condicionamiento adicional, es decir, no pide que aquella se cuente desde la obtención del título profesional. Por tanto, para su cómputo, se debe tener en cuenta lo que indica el artículo 1º del Decreto 4476 de 2007, antes transcrito.

Igualmente, esa experiencia requiere la realización de actividades que permitan aplicar y hacer uso de los conocimientos derivados de la formación académica, como lo impone el artículo 14 del Decreto 2772 de 2002(9). En ese orden, no cualquier práctica, actividad o tarea puede servir para acreditar la denominada experiencia profesional.

Sobre este punto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo(10) de Estado sostuvo:

“… Así las cosas, el factor de experiencia profesional, desde el año de 1993 ha involucrado dos elementos: i) un grado de conocimiento académico, que se obtiene al cursar y aprobar las materias del pénsum académico, ii) que el conocimiento práctico que se adquiere a través de la experiencia sea acumulativo, tanto por el paso del tiempo, como por el grado de competencia que con su ejercicio se alcanza. En consonancia con su naturaleza empírica, se reguló la forma de su acreditación dando relevancia a aspectos como el tiempo de desempeño y las funciones realizadas.

2.2. La regla general para el cómputo de la experiencia profesional en el sector público.

Es claro, de acuerdo con el régimen descrito, que como regla general para el acceso a los cargos públicos, la experiencia profesional es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico. Esto implica, que no existe, eventualmente, solución de continuidad entre la finalización de las materias académicas y el ejercicio de la profesión. La norma no exige títulos de idoneidad y de hecho posibilita el inmediato ejercicio profesional, y la consecuente contabilización de los tiempos laborados como experiencia profesional. Esta es la fórmula bajo la cual la administración pública ha valorado y contabilizado este factor desde el decreto 590 de 1993 a efectos de vincular el personal a su servicio”.

Ahora bien, en cuanto a la forma en que se puede acreditar la experiencia profesional, es necesario aportar las certificaciones laborales o de servicios prestados, las cuales deben cumplir unas formalidades, en los términos del artículo 2º del Decreto 4476 de 2007, así:

• Constar por escrito.

• Ser expedida por la autoridad competente en la institución oficial o privada.

• Si se ha ejercido la profesión o actividad en forma independiente, la experiencia se acreditará mediante una declaración.

• Contener como mínimo los datos correspondientes a: i) nombre o razón social de la entidad o empresa; ii) tiempo de servicio; iii) relación de funciones desempeñadas.

La norma en comento determina, igualmente, que si la persona aspira a ocupar un cargo público y “en ejercicio de su profesión” ha “asesorado en el mismo período a una o varias instituciones, el tiempo de experiencia se contabilizará por una sola vez”.

Por tanto, los aspirantes a director general de una corporación autónoma regional deben acreditar la experiencia en la forma antes indicada, so pena de no poder ser tenida en cuenta para la correspondiente verificación de requisitos.

Finalmente, es preciso definir si para el cargo de director general de una corporación autónoma regional la experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables debe ser de dedicación exclusiva o permanente y como actividad principal como se advierte en la demanda.

El artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, en su literal c) determina que mínimo uno de los cuatro años que se exigen como experiencia para ser director general de una corporación autónoma regional debe corresponder a “actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables”, y a su vez el Decreto 3685 de 2006, artículo 2º, dispone que será el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien emitirá concepto sobre el alcance de este requisito.

En cumplimiento del mandato anterior, se expidió la Circular 1000-2-115203 del 27 de noviembre de 2006, dirigida a los presidentes y miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas y de desarrollo sostenible en donde se determinan las “actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables” que permiten adquirir la experiencia específica en dicho campo.

En ese acto, se estableció que la experiencia específica en medio ambiente se obtiene por el ejercicio en cualquier ámbito de la administración pública o en el ejercicio profesional en una o más de las siguientes actividades:

• Planeación, administración, control y seguimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

• Formulación, evaluación y/o ejecución de políticas, planes, programas y proyectos ambientales.

• Formulación, evaluación y/o ejecución de proyectos de saneamiento ambiental.

• Consultoría y/o asesoría en proyectos y estudios ambientales.

• Formulación, evaluación y/o aplicación de la legislación y reglamentación ambiental.

• Desarrollo de investigaciones aplicadas al ambiente y los recursos naturales renovables.

• Docencia ambiental en el nivel superior de educación formal debidamente reconocida.

• Planeación ambiental del territorio.

• La demás que se desarrollan en ejercicio de los cargos públicos y que estén relacionadas con asuntos ambientales.

Así las cosas, la experiencia en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales para aspirar al cargo de director general de una corporación autónoma debe atender la reglamentación antes reseñada y que emitió el Ministerio de Ambiente.

Por su parte, la sección quinta, en algunas providencias estableció que para que la experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables sea considerada, la misma debe ser de dedicación exclusiva y/o constituir ocupación principal(11). No obstante, en esas providencias no se especificó qué debía entenderse por dedicación exclusiva y/o constituir ocupación principal.

Así, en la sentencia proferida el 25 de enero de 2001, proceso 1999-4700, se dijo que:

“1. El interventor de obras públicas tiene la representación del dueño de la obra ante el contratista y su labor es la de controlar que la obra se realice en los términos del respectivo contrato, tanto en lo que respecta a las especificaciones técnicas como en los términos contractuales, lo cual incluye el cabal cumplimiento de las normas y requisitos que la ley impone al contratista, en los distintos aspectos relacionados con su actividad, entre los cuales se encuentran las obligaciones derivadas del régimen legal sobre protección ambiental y manejo de los recursos naturales renovables, de que tratan los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones que los complementan y desarrollan.

“De manera que la información de la hoja de vida acogida por el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CRC, sobre el oficio de interventor, para considerarlo afín a actividades relacionadas con el medio ambiente y el manejo de los recursos naturales, no puede ser aceptada, porque si bien este tema no puede ser extraño al de las obras públicas, estas no constituyen la ocupación fundamental de la actividad, realizada como lo exige la ley durante un plazo mínimo de un (1) año de dedicación en ella.

En la providencia de 16 de agosto de 2002, proceso 2001-2003, se volvió a reiterar que dicha experiencia debía ser exclusiva y principal pero tampoco se explicaron en qué consistían estas características.

Si se confrontan las anteriores decisiones con la norma que determina los requisitos para el cargo de director general de una corporación autónoma regional, o la circular del Ministerio de Medio Ambiente, emitida con posterioridad a las providencias que se citaron, encontramos que no se impusieron como condiciones la exclusividad y/o el carácter principal respecto de dichas actividades para acreditar la experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables.

Por tanto, considera la Sala que en cada caso, cuando se debata el cumplimiento de los requisitos para ser director de una corporación autónoma regional, en especial el de la experiencia específica, corresponderá al juez determinar si aquella se ajusta a la regulación sobre el particular, sin exigir la exclusividad o actividad principal como se enunció en las providencias emitidas con anterioridad a la circular del Ministerio de Medio Ambiente.

En ese orden de ideas, corresponde analizar sí el señor Ludwing Arley Anaya Méndez cumplía o no los requisitos para ejercer el cargo de director general, en especial el referido a la experiencia, para responder los cargos de falsa motivación y trasgresión de los principios de transparencia, buena fe y moralidad administrativa elevados por el demandante. Veamos:

El Decreto 1768 de 1994, antes enunciado, señala que para el cargo de director general de una corporación autónoma regional se deben demostrar los siguientes requisitos:

• Título profesional universitario

En el caso del señor Ludwing Arley Anaya Méndez, a folio 287 del cuaderno anexo 1, se encuentra la copia auténtica del diploma de grado como abogado que le otorgó la Universidad de Santo Tomás. Es decir, acreditó el título profesional universitario.

• Título de formación avanzada o de postgrado, o tres (3) años de experiencia profesional

En lo que atañe a título de formación avanzada o posgrado(12), del cual no se pide sea en un área específica del conocimiento, se acredita que el demandado es especialista en derecho público de la Universidad Externado de Colombia y en derecho penal de la Universidad Autónoma de Bucaramanga (fls. 285 y 286, cdno. anexo 1).

Por tanto, demostró con suficiencia el cumplimiento de esta exigencia. Razón por la cual no se requería hacer uso de la equivalencia que regula la misma normativa.

• Tarjeta profesional en los casos reglamentados por la ley

La profesión de abogado, en los términos del Decreto 196 de 1971 dispone:

“ART. 4º—Para ejercer la profesión se requiere estar inscrito como abogado, sin perjuicio de las excepciones establecidas en este decreto”.

“ART. 5º—Es requisito para la inscripción haber obtenido el título correspondiente, reconocido legalmente por el Estado”.

Lo anterior implica que para practicar como abogado en Colombia es necesaria la tarjeta profesional, medio a través del cual se acredita la inscripción que exige la ley.

En cuanto a dicho requisito, el demandado, según obra a folio 280 del cuaderno anexo 1, allegó copia de la tarjeta profesional de abogado.

• Experiencia profesional de cuatro (4) años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno (1) debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de director general de corporación.

Para verificar la experiencia profesional en el caso que se analiza, es necesario tener en cuenta las certificaciones allegadas al proceso, las cuales, como se explicó en precedencia, deben cumplir con los requisitos exigidos en el Decreto 4476 de 2007.

Lo primero que se debe advertir es que la Universidad Santo Tomás, como consta a folio 359 del cuaderno anexo, certificó que el señor Anaya Méndez “cursó y aprobó las asignaturas técnicas y prácticas correspondientes al plan de estudios del programa de derecho… Terminó el quince de diciembre del año dos mil tres, incluyendo las asignaturas de consultorio jurídico I y consultorio jurídico II”.

Por tanto, de conformidad con esa certificación, la experiencia profesional del demandado se debe contar a partir de la fecha en que terminó y aprobó las materias de su pensum académico, es decir, aquella acreditada a partir del 15 de diciembre de 2003.

En ese orden, reposan en el expediente las siguientes certificaciones expedidas por:

• El concejo municipal de Concepción-Santander, en donde se señala que el demandado laboró como personero municipal de 01 de marzo de 2004 al 09 de junio de 2007, para un total de 3 años, 3 meses y 9 días (fls. 315 y 316).

La certificación allegada reúne los requisitos del Decreto 4476 de 2007 para ser considerada, pues está por escrito; fue expedida por la autoridad competente; se indicó el cargo ejercido y el tiempo de servicio. En cuanto a las funciones es preciso señalar que las mismas se encuentran consagradas en la ley(13) y por tanto, era innecesaria su transcripción.

Según el demandante, la experiencia en este cargo no puede ser considerada como específica en medio ambiente, por no ser exclusiva ni la actividad principal de un personero.

Por su parte, el demandado como la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga sostienen que sí debe tenerse como tal porque dentro de las funciones constitucionales y legales del personero municipal se encuentra la de “defender los intereses colectivos en especial el ambiente, interponiendo e interviniendo en las acciones judiciales, populares, de cumplimiento y gubernativas que sean procedentes ante las autoridades”, además, porque las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público y conforme el manual de procedimientos de la entidad son las responsables de “defender el orden jurídico, las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos y culturales, colectivos y del medio ambiente, buscando la plena realización de la justicia material ambiental, con miras a lograr la protección eficaz de las personas, especialmente en lo relacionado con la protección al derecho a un medio ambiente sano” (fl. 331).

Para resolver esta discusión, es importante señalar que la Circular 1000-2-115203 de 27 de noviembre de 2006, en la que el Ministerio de Ambiente determinó qué debe entenderse por “actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables”, se encuentran aquellas que “se desarrollan en ejercicio de los cargos públicos y que estén relacionadas con asuntos ambientales”.

En ese sentido, para la sección, las personerías municipales, como lo señala el artículo 118 de la Constitución Política(14) hacen parte del Ministerio Público, y en los términos del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, representan a la comunidad ante los diferentes órganos de la administración, ejercen vigilancia sobre la gestión de las autoridades municipales, velan por la promoción y protección de los derechos humanos, por la conservación del medio ambiente, el patrimonio público y que los servicios públicos se presten de forma eficiente.

En efecto, el numeral 18 de la última norma citada contempla que a los personeros les corresponde defender los intereses colectivos en especial el ambiente, interponiendo e interviniendo en las acciones judiciales, populares, de cumplimiento y gubernativas que sean procedentes ante las diferentes autoridades.

Por consiguiente, las personerías municipales deben ejercer la vigilancia de las actuaciones institucionales o particulares que tengan que ver con el ambiente, con el propósito que el derecho a un ambiente sano sea real, para el efecto debe tomar las acciones pertinentes para la protección de este derecho colectivo.

En razón de lo anterior, la Sala debe concluir que las funciones de personero municipal, bien a través del ejercicio de las acciones judiciales respectivas, y/o haciendo control a los servidores públicos municipales, deben ser consideradas como experiencia específica en medio ambiente y recursos naturales no renovables.

En ese orden, la experiencia de 3 años, 3 meses y 9 días que como personero municipal de Concepción acreditó el demandado, debía contabilizarse como experiencia específica para optar por el cargo de director general de corporación.

• La gobernación de Santander indicó que el demandado prestó sus servicios, mediante contrato de prestación de servicios del 12 de junio al 11 de diciembre de 2007, es decir, por un lapso de 6 meses (fl. 312).

En la certificación mencionada se determina que el objeto del contrato fue proyectar actos administrativos en las áreas de pensiones, Ley 743 de 2002(15), acciones de tutela y las demás actividades relacionadas con los temas del despacho del gobernador, dentro del proyecto de fortalecimiento institucional y modernización de la gestión departamental.

Por las funciones certificadas, se debe concluir que las mismas corresponden a la experiencia general.

• En la certificación proferida por la alcaldía de Bucaramanga, folios 309 y 310, se indica que el demandado tuvo contratos de prestación de servicios que fueron del 05 de noviembre al 19 de diciembre de 2009, para un total de 1 mes y 15 días, y del 08 de julio al 15 de noviembre de 2008, lo que arroja un tiempo de 4 meses y 14 días.

Según las funciones certificadas estas corresponden a experiencia general pues las tareas ejecutadas no tienen concordancia con ninguna de las actividades indicadas por el Ministerio de Ambiente para demostrar experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables.

• La certificación emitida por Dirección Territorial Andes Nororientales de Parques Nacionales Naturales de Colombia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, folio 307, frente a la cual el actor en la audiencia inicial presentó tacha de falsedad porque el tiempo certificado no correspondía al realmente ejecutado por el demandado, incidente que se negó.

No obstante, corresponde a la Sala analizar, de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente, el tiempo que efectivamente el demandado prestó sus servicios a la mencionada entidad, y si del actuar de este se vislumbra mala fe o el deseo de hacer incurrir en error a la junta directiva de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga con el ánimo de que se contabilizara una tiempo de experiencia que realmente no tenía.

Lo primero que se advierte, es que en la contestación de la demanda se aceptó que la certificación emitida por Dirección Territorial Andes Nororientales de Parques Nacionales Naturales de Colombia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentaba un error en cuanto al tiempo de duración del contrato de prestación de servicios que se suscribió con dicha entidad, pero igualmente aclaró que esta situación se puso en conocimiento del presidente de la junta directiva el 25 de junio de 2012, es decir, previamente a la elección del director general, en la medida en que le hizo saber que el tiempo real de ejecución del contrato fue de 8 meses y 11 días, folio 318 del cuaderno anexo 1.

De la afirmación que hiciera el demandado, la Sala tiene la certeza que al 22 de junio de 2012, fecha en que según el Acta 4 el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga procedió a la verificación de los requisitos de los candidatos al cargo de director general, ni el presidente ni los demás miembros de dicho órgano corporativo conocían de la situación antes reseñada.

Igualmente, en el Acuerdo del Consejo Directivo 1222 de 28 de junio de 2012 no se señaló nada sobre este particular (fl. 20), tampoco obra copia del acta de la sesión extraordinaria en la que se debatió y se determinó designar al demandado como director general de dicha corporación autónoma.

En consecuencia, la Sala carece de los elementos probatorios para establecer si la mencionada certificación fue tenida en cuenta para efectos de establecer la experiencia del demandado, o si solo se contabilizó el tiempo realmente prestado.

Por lo tanto, la Sala optará, en principio, por no tener en cuenta la mencionada certificación para contabilizar la experiencia del demandado. Solo en el evento que a este le haga falta tiempo de experiencia, valorara la mencionada certificación, pero solo en cuanto al tiempo que el demandado y la certificación expedida con posterioridad a la elección de aquel, por la directora territorial Andes Nororientales de Parques Nacionales Naturales de Colombia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, encargada, señalan haber ejecutado el contrato de prestación de servicios.

Es decir, la equivalente a 8 meses y 11 días, pues claramente el demandado sí prestó sus servicios por ese lapso.

De esa manera, se podrá determinar si, como lo afirma la demanda, la menciona certificación fue decisiva para que el demandado fuera nombrado en el cargo de director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

• La Corporación Autónoma Regional de Santander, CAS, certificó, como consta a folio 305, que el demandado prestó sus servicios con el objeto de fomentar el fortalecimiento interno mediante el apoyo jurídico profesional en actividades de sustanciación a expedientes, proyectar actos administrativos, respuestas a derechos de petición y prestar apoyo a los requerimientos que se generen dentro de la subdirección de gestión ambiental y a sus coordinaciones en la jurisdicción de la CAS, dando cumplimiento a la misión y visión de la entidad y participar en los procesos del sistema de gestión integrado, de 29 de enero al 28 de abril de 2010, para un total de 3 meses.

La certificación allegada efectivamente lo fue por escrito, expedida por la entidad a la cual se prestaron los servicios, y señaló el tiempo que duró el mismo como las tareas contratadas.

Esta experiencia por las labores desempeñadas y certificadas, correspondían a tareas en medio ambiente.

Ahora bien, como consta en la certificación emitida por la alcaldía de Bucaramanga, que reposa a folio 309, el actor también prestó sus servicios bajo la modalidad de orden de servicios, de 02 de febrero al 1º de agosto de 2010, la cual según las funciones indicadas correspondería a experiencia general.

No obstante, esta experiencia se cruza desde el 02 de febrero hasta el 28 de abril con el contrato de prestación de servicios que tenía con la subdirección de gestión ambiental de la CAS, razón por la cual su contabilización solo se puede hacer a partir de 29 de abril al 01 de agosto de 2010, para un total de 3 meses y 3 días.

La anterior precisión se hace por cuanto el artículo 2º del Decreto 4476 de 2007, solo permite computar por una sola vez el tiempo de experiencia cuando se ha asesorado en el mismo período a una o varias instituciones.

• La certificación que obra a folios 303 y 304, según la cual el demandado trabajó en la unidad de trabajo legislativo del senador Aguilar Hurtado como asesor grado IV, desde el 22 de julio de 2010 hasta el 02 de junio de 2011, no se tendrá en cuenta en razón a que la misma no cumple los requisitos del artículo 2º del Decreto 4476 de 2007, en especial, porque en ella el Senador no indicó las funciones realizadas por aquel en su unidad legislativa.

La falta de indicación de funciones, le impide a la Sala determinar si las actividades ejecutadas por el demandado tenían o no relación con su profesión. Materia en la cual son improcedentes las conjeturas o analogías por parte del juez.

• La certificación expedida por el representante legal de la Corporación Áreas Naturales Protegidas, ANP, folio 301, en donde se señala que el demandado prestó sus servicios como asesor jurídico profesional en la formulación, evaluación y aplicación de la legislación y reglamentación ambiental, y que para los efectos anteriores desarrolló las tareas de: asesorar a la dirección en la formulación, evaluación y aplicación de la normatividad vigente para la ejecución de los proyectos ambientales, acompañamiento en la ejecución y desarrollo de proyectos y estudios ambientales y apoyar la dirección en la formulación e implementación de los diferentes proyectos ambientales que desarrolla la corporación, desde el 06 de junio al 30 de diciembre de 2011, para un total de 6 meses y 25 días.

Respecto de esta certificación, el demandante tiene reparos porque las funciones ahí señaladas tienen mucha coincidencia con las actividades que el Ministerio de Ambiente ha establecido para acreditar experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables, censuras que la Sala no puede aceptar, pues entiende que si el objeto de la Corporación Áreas Naturales Protegidas es el medio ambiente, lo natural y lógico es que la asesoría contratada fuera en tal sentido, además, no existe otro medio probatorio en el plenario que desvirtúe lo que allí se consignó, y en la debida oportunidad dicha certificación no fue tachada de falsa.

Por otra parte, el actor señala que la experiencia adquirida por el señor Anaya Méndez durante sus labores en la Corporación Áreas Naturales Protegidas no pueden ser considerada como experiencia relacionada porque no fue de dedicación exclusiva, ni era su actividad principal porque este a su vez era docente de la Universidad Manuela Beltrán y candidato a la alcaldía de Concepción.

En relación con las observaciones hechas por el accionante, la Sala encuentra que las mismas carecen de sustento por lo siguiente:

— Como se indicó en líneas previas, la normatividad que determina los requisitos para acceder a dicho cargo como la circular que señala las actividades para acreditar la experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables en ningún momento exigen que la misma sea exclusiva y/o principal.

— Como se desprende de la certificación expedida por la Universidad Manuela Beltrán que reposa a folio 302, el señor Anaya Méndez solo participó como docente en un seminario de derecho penal, es decir, que su dedicación en la Universidad Manuela Beltrán no era permanente, ni se pudo establecer que el horario se cruzara con las funciones en la Corporación Áreas Naturales Protegidas.

— En lo que hace referencia a la candidatura a la alcaldía de Concepción no existe en el proceso prueba alguna en este sentido.

Por consiguiente, la experiencia adquirida en la Corporación Áreas Naturales Protegidas debe considerarse como específica en los términos del artículo 21, literal c) del Decreto 1768 de 1994, porque las funciones que fueron certificadas, corresponden a las enunciadas en la Circular 1000-2-115203 de 27 de noviembre de 2006 y porque la entidad a la que le prestó servicios tiene por objeto el desarrollo de proyectos ambientales.

• La certificación emitida por el gerente general de la Lotería de Santander, folios 298 a 300, indica las funciones que como subgerente administrativo ejerció el demandante desde el 18 de enero de 2012 al 15 de junio de 2012, fecha en que se expidió la certificación, para un tiempo total de 4 meses y 28 días.

De las funciones relacionadas en esa certificación, es claro que las mismas corresponden a la experiencia general, pues no tienen ninguna relación con las actividades que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha determinado para acreditar experiencia en medio ambiente y recursos naturales no renovables.

De lo dicho hasta este punto, y en razón a que la experiencia profesional se debe contabilizar desde la finalización de materias de la respectiva profesión, que para el caso concreto fue el 15 de diciembre de 2003, la Sala procederá a determinar si el demandado cumplía el requisito de los cuatro años de experiencia mínima exigida para ocupar el cargo de director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y si uno de ellos correspondía a actividades en medio ambiente y recursos naturales no renovables.

En el siguiente cuadro se relaciona cada uno de los tiempos que la Sala tendrá en cuenta para resolver el segundo cargo de la demanda.

FolioEntidadExperiencia certificada
AñosMesesDías
315-316Personero municipal de Concepción, Santander339
312Gobernación de Santander - prestación de servicios 6 
310Alcaldía de Bucaramanga - contrato de prestación de servicios 414
309Alcaldía de Bucaramanga - contrato de prestación de servicios 115
309Alcaldía de Bucaramanga - contrato de prestación de servicios 33
305Corporación Autónoma Regional de Santander – contrato de prestación de servicios 3 
301Corporación Áreas Naturales Protegidas – asesor 625
298-300Lotería de Santander – subgerente administrativo 428
 33094
Total experiencia50904

De la anterior experiencia que es la general, 5 años, 9 meses y 4 días, concluye la Sala que el demandado cumplía con el requisito de acreditar los cuatro años de experiencia profesional que señala el Decreto 1768 de 1994.

Ahora bien, de los cinco (5) años, nueve (9) meses y cuatro (4) días de experiencia profesional acreditada, la Sala encuentra que el demandado, según las certificaciones que obran en el expediente, las actividades propias del medio ambiente y recursos naturales no renovables demostró:

FolioEntidadExperiencia certificada
AñosMesesDías
315-316Personero municipal de Concepción, Santander339
305Corporación Autónoma Regional de Santander – contrato de prestación de servicios 3 
301Corporación Áreas Naturales Protegidas – asesor 625
 31234
Total experiencia en medio ambiente y recursos no renovables4104

El cuadro muestra que el año mínimo que se exige en actividades de medio ambiente y recursos naturales no renovables, de los cuatro que deben acreditarse como experiencia total, fue más que demostrado por el demandado.

Por tanto, el cargo elevado por la parte accionante referente a que el señor Anaya Méndez no cumplía con la experiencia mínima exigida para el cargo de director general, como tampoco con la específica en medio ambiente y recursos naturales no renovables, no está llamado a prosperar.

En consecuencia, tampoco tiene vocación de prosperar el cargo por falsa motivación que alega el demandante, porque en el acto de elección se señaló que el señor Ludwing Arley Anaya Méndez cumplía con los requisitos para ser director general de la Corporación Autónoma Regional. Es evidente que dicha tacha quedó desvirtuada, pues como se demostró el demandado sí cumplía las exigencias contempladas en el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 para ejercer el cargo.

En este mismo sentido se despachará el cargo de Violación de los principios de transparencia, moral administrativa y buena fe, porque aún sin tenerse en cuenta la certificación emitida por la Dirección Territorial Andes Nororientales de Parques Nacionales Naturales de Colombia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como en efecto no se contempló, el demandado cumplía con los requisitos de formación académica y experiencia determinados para el cargo de director general.

Es necesario reiterar que si la mencionada certificación se hubiere tenido en cuenta, por los 8 meses y 11 días realmente acreditados, se superaría en mayor tiempo el requisito de experiencia, y concretamente en medio ambiente y recursos naturales no renovables.

Debe adicionarse que no hay prueba de un actuar de mala fe o contra la moral administrativa por parte del demandado, que de existir tampoco darían lugar a declarar la nulidad de su elección, si como quedó demostrado, este acreditó con suficiencia sus calidades para ser el director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

En lo que respecta al cargo de desviación de poder por la incidencia del gobernador de Santander en la elección del director general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga porque primó su voluntad en el consejo corporativo, y que la finalidad del mismo no fue elegir a la persona más idónea al cargo, no está acreditado en el proceso.

Es preciso señalar que el gobernador de Santander sí tuvo injerencia en la decisión de elegir al señor Ludwing Arley Anaya Méndez pues este como miembro y presidente del consejo directivo tenía voz y voto en dicho órgano corporativo.

Cosa diferente, y fue lo que no se demostró por el actor, es que la voluntad del primer mandatario departamental hubiere sido arbitraria, caprichosa, desconociendo los fines y objetivos del buen servicio, o que la participación de los demás miembros del consejo corporativo fuera inocua o inane en la decisión tomada.

Está demostrado que en el presente caso se adelantó un procedimiento para la selección de los aspirantes y se verificó el cumplimiento de los requisitos que exige el Decreto 1768 de 1994.

Igualmente, que el consejo directivo cuenta con un margen de discrecionalidad para escoger al director de la corporación, pues en su condición de elector, determina cuál es el perfil de la persona que ejercerá dicho cargo la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, más allá de los condicionamientos académicos y de experiencia que para el efecto exige la normativa específica.

III. Decisión

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. Contra la presente providencia no procede recurso alguno.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Artículo 25 Ley 99 de 1993.

(2) Artículo 26 Ley 99 de 1993.

(3) Artículo 28 Ley 99 de 1993.

(4) Artículo 13. Integración de la asamblea corporativa. Es el principal órgano de dirección de la corporación y estará integrado por todos los representantes legales de las entidades territoriales que hacen parte de su jurisdicción.

PAR.—Los representantes legales de las entidades territoriales que conforman la asamblea corporativa podrán delegar su participación en las reuniones, en empleados públicos del nivel directivo o asesor de la respectiva entidad territorial.

(5) Artículo 19. Quórum y votación. Constituye quórum deliberatorio y decisorio la presencia en el recinto de la sesión de más de la mitad de los representantes legales de las entidades territoriales de la jurisdicción de la corporación.

Los miembros de la asamblea corporativa tendrán en sus deliberaciones y decisiones el derecho a un voto por la entidad territorial que representan. Cada miembro de la asamblea corporativa solo podrá representar, a efectos de votación, a la entidad territorial de la cual es representante legal; pero podrá delegar su participación en un secretario de despacho, mediante acto administrativo de delegación.

(6) Artículos 25, 36, 39, 47 y 50 de la Resolución 1890 de 2006.

(7) Artículos 26 y 27 de la Ley 99 de 1993.

(8) Ley 30 de 1992. Artículo 25. Los programas académicos de acuerdo con su campo de acción, cuando son ofrecidos por una institución técnica profesional, conducen al título en la ocupación o área correspondiente. Al título deberá anteponerse la denominación de: “técnico profesional en ...”.

Los ofrecidos por las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, o por una universidad, conducen al título en la respectiva ocupación, caso en el cual deberá anteponerse la denominación de “técnico profesional en ...” Si hacen relación a profesiones o disciplinas académicas, al título podrá anteponerse la denominación de: “profesional en ...” o “tecnólogo en ...”.

Los programas de pregrado en artes conducen al título de: “Maestro en ...”.

Los programas de especialización conducen al título de especialista en la ocupación, profesión, disciplina o área afín respectiva.

Los programas de maestría, doctorado y post-doctorados, conducen al título de magíster, doctor o al título correspondiente al post-doctorado adelantado, los cuales deben referirse a la respectiva disciplina o a un área interdisciplinaria del conocimiento.

PAR. 1º—Los programas de pregrado en Educación podrán conducir al título de “licenciado en ...”.

Estos programas se integrarán y asimilarán progresivamente a los programas académicos que se ofrecen en el resto de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y en las universidades.

PAR. 2º—“Aparte tachado inexequible”. El Gobierno Nacional, de acuerdo a las leyes que rigen la materia, reglamentará la expedición de los títulos de que trata este artículo, previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU).

(9) Artículo 14. Experiencia. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

(10) Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: Gustavo Aponte Santos. Concepto del 17 de julio de 2008. Radicación 11001-03-06-000-2008-00048-00(1910).

(11) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero ponente: Roberto Medina López. Sentencia del 25 de enero de 2001. Radicación 19001-23-31-000-1999-4700-01(2362). Actor: Dorothy Lucelly Molina Sánchez. Demandado: Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá. Sentencia del 16 de agosto de 2002. Radicación 68001-23-15-000-2001-2003-01(2669). Actor: Carlos Alfaro Fonseca. Demandado: director de la Corporación Autónoma Regional de Santander.

(12) Decreto 1768 de 1994, literal b).

(13) Ley 136 de 1994. Artículo 178.

(14) Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.

(15) Por la cual se desarrolla el artículo Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal.