Sentencia 2012-00066 de agosto 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 66001-23-31-000-2012-00066-01 [20085]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Carlos Andrés Botero Arias (NIT. 10.001.565)

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Sanción por no enviar información exógena. 2007

Fallo

Bogotá, D.C., doce de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala.

Con fundamento en el numeral 4º del artículo 247 del CPACA [mod. por el art. 623 del CGP], la Magistrada Ponente, por auto del 23 de abril de 2014, prescindió de la audiencia de alegaciones por considerarla innecesaria y ordenó a las partes presentar los alegatos de conclusión por escrito. Precluida esta etapa procesal, la Sala procede a dictar sentencia.

En el caso se controvierte la legalidad de las resoluciones 162412011000044 del 11 de abril de 2011 y 900.087 del 16 de abril de 2012, por las cuales la DIAN impuso al actor sanción por no suministrar la información requerida por el director general mediante la Resolución 12690 del 2007 y se resolvió el recurso gubernativo, respectivamente.

En los términos del recurso de apelación, la Sala determina si la sanción impuesta al actor desconoce los principios de “necesidad de la información”, “de inmediatez y de la eficacia tributaria”, si la conducta del contribuyente causó daño a la administración y si debe darse prevalencia al derecho sustancial sobre el formal.

La administración impuso al actor la sanción por no suministrar la información de que tratan, los literales b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario, cuyo texto dice:

“Art. 631.—Para estudios y cruces de información. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 684 y demás normas que regulan las facultades de la administración de impuestos, el director general de impuestos nacionales podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes, una o varias de las siguientes informaciones, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos:

a) (...).

b) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades a quienes se les practicó retención en la fuente, con indicación del concepto, valor del pago o abono sujeto a retención, y valor retenido.

c) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades que les hubieren practicado retención en la fuente, concepto y valor de la retención y ciudad donde les fue practicada.

d) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de los pagos que dan derecho a descuentos tributarios, con indicación del concepto y valor acumulado por beneficiario.

e) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de pagos o abonos, que constituyan costo, deducción o den derecho a impuesto descontable, incluida la compra de activos fijos o movibles, en los casos en los cuales el valor acumulado del pago o abono en el respectivo año gravable sea superior diecinueve millones cien mil pesos ($19.100.000); con indicación del concepto, retención en la fuente practicada e impuesto descontable.

f) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos, en los casos en los cuales el valor acumulado del ingreso en el respectivo año gravable sea superior a cuarenta y siete millones setecientos mil pesos ($47.700.000) con indicación del concepto e impuesto sobre las ventas liquidado cuando fuere el caso.

g) (...).

h) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los acreedores por pasivos de cualquier índole, con indicación de su valor.

i) Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación del valor del crédito.

j) (...).

k) La discriminación total o parcial de las partidas consignadas en los formularios de las declaraciones tributarias”.

La normativa autoriza al director general de la DIAN para requerir información a los administrados con el fin de realizar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos, sin desconocer las facultades legales de fiscalización e investigación otorgadas a esa entidad.

En virtud de dicha autorización, el Director general de la unidad administrativa especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expidió la Resolución 12690 del 29 de octubre de 2007, por la cual estableció para el año gravable 2007 el grupo de obligados a suministrar la información a que se refieren los literales a), b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario y el Decreto 1738 de 1998; además, señaló el contenido y características técnicas para la presentación y fijó los plazos para la entrega.

Según el literal a) del artículo 1º de la mencionada resolución, estaban obligados a presentar dicha información, las personas naturales, las personas jurídicas y asimiladas y demás entidades públicas y privadas obligadas a presentar declaración del impuesto sobre la renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, cuando los ingresos brutos del año gravable 2006, hubieran superado los mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000).

En el expediente está la declaración de renta del demandante correspondiente al 2006, en la que se constata que en ese periodo el total de los ingresos brutos ascendió a $2.891.464.000(6). Frente a esta declaración, ni el actor planteó argumento alguno ni en el expediente existe prueba de que haya sido modificada por el contribuyente o por la entidad oficial; así, se presumen ciertos los datos consignados en ella.

En consecuencia, está demostrado que en el 2006, el actor declaró ingresos brutos superiores al tope fijado en la mencionada resolución, circunstancia que lo ubica en el grupo de obligados a suministrar la información a que se refieren los literales a), b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario, correspondiente al año gravable 2007.

Ahora bien, conforme con el artículo 18 de la Resolución 12690 de 2007, el plazo para la entrega de la información venció el 10 de abril de 2008, teniendo en cuenta que el obligado es persona natural y que los dos últimos dígitos del NIT son 65.

La administración impuso la sanción al constatar que el actor no cumplió dicha obligación. El actor, en el proceso, no planteó argumento alguno, ni existe elemento de prueba en el plenario que desvirtué la conducta omisa, por lo que se encuentra configurado el supuesto de hecho que da lugar a imponer la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario, el cual regula la sanción, en los siguientes términos:

“Sanción por no enviar información. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

a) -Ajuste de las cifras en valores absolutos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006 (a partir del año gravable 2007). Literal modificado por el artículo 55 de la Ley 6 de 1992. El texto con los valores reajustados es el siguiente:- Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:

- Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.

(...).

Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado de cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendrá un término de un (1) mes para responder.

La sanción a que se refiere el presente artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma determinada según lo previsto en el literal a), si la omisión es subsanada antes de que se notifique la imposición de la sanción; o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma.

En todo caso, si el contribuyente subsana la omisión con anterioridad a la notificación de la liquidación de revisión, no habrá lugar a aplicar la sanción de que trata el literal b). Una vez notificada la liquidación solo serán aceptados los factores citados en el literal b), que sean probados plenamente”.

Conforme con el primer inciso de la norma transcrita, las personas obligadas a suministrar información tributaria y aquellas a quienes la administración les haya solicitado información o pruebas, pueden ser sancionadas si incurren en las siguientes conductas: i) cuando no suministran la información requerida en el plazo fijado para ello, ii) cuando presentan la información requerida pero el contenido tiene errores y iii) cuando entregan información distinta de la requerida.

En el presente asunto se configuró uno de los presupuestos legales, toda vez que el obligado a suministrar la información tributaria requerida por el director general de la DIAN en la Resolución 12690 de 2007 no la presentó, ni en el plazo fijado para ello, ni con ocasión del pliego de cargos, ni posteriormente, por lo que es procedente imponer la sanción prevista en la ley para esta infracción.

En cuanto a los argumentos del apelante, la Sala considera que no son suficientes para enervar la legalidad de los actos acusados, toda vez que la obligación de suministrar información es legal y tiene como fin consolidar los datos que tienen relevancia tributaria para realizar, de manera adecuada y eficaz, los estudios y cruces de información con terceros que le permiten a la DIAN adelantar los programas diseñados para el control de los tributos, sin que pueda confundirse de manera alguna esta obligación a cargo del grupo definido por el director general de esa entidad, con las facultades propias de la administración para la fiscalización e investigación de las declaraciones tributarias, las cuales tiene como finalidad asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales.

De otra parte, el ordenamiento legal establece términos en los que la administración debe expedir válidamente los actos administrativos, en particular, los relacionados con la imposición de sanciones.

El estatuto tributario, en el artículo 637, establece que las sanciones, en general, pueden imponerse en las liquidaciones oficiales o mediante resolución independiente, para ello, en el artículo 638 ibíd., dispone:

“Art. 638.—Prescripción de la facultad para imponer sanciones. -Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:- Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del estatuto tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años.

Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la administración tributaria tendrá un plazo de seis meses para aplicar la sanción correspondiente, previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar”.

Esta disposición establece las siguientes reglas:

1. Si la administración impone la sanción en la liquidación oficial, el término de prescripción será igual al que tiene para practicar la respectiva liquidación oficial.

2. Si la administración impone la sanción mediante resolución independiente, previamente, deberá formular pliego de cargos. La administración deberá formular este acto previo “dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas”.

3. Están exceptuadas de la regla anterior: “la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del estatuto tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años”.

4. La administración tributaria impondrá la sanción en el “plazo de seis meses” contados a partir del vencimiento del término para responder el pliego de cargos, “previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar”.

La regla que señala el término de prescripción de la facultad sancionatoria, prevé dos circunstancias, (i) que se trate de irregularidades que se configuran en un instante determinado y, (ii) que se trate de infracciones continuadas.

Tratándose de infracciones instantáneas, como la que se estudia en este caso, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha en que el contribuyente presentó, o debía presentar, la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio del período en el que ocurrió el hecho irregular sancionable(7).

En cuanto hace a las sanciones relativas a informaciones, se resalta que conforme al artículo 651 del E.T., pueden ser sancionadas (i) las personas obligadas a suministrar información tributaria y (ii) las personas a quienes la administración les haya solicitado información o pruebas, en ambos casos, si el sujeto pasivo de la obligación de informar incurre en cualquiera de las conductas que la misma norma prevé como sancionables.

El ordenamiento tributario establece, en los artículos 622 y siguientes, obligaciones de información a cargo de todos aquellos que encuadren en los presupuestos legales, quienes serán los obligados a suministrar la respectiva información tributaria, entre estas obligaciones, la de suministrar la información solicitada por el director general de la DIAN con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos, de que trata el artículo 631 ibíd.

Esta obligación formal la delimita el director general de la DIAN mediante acto administrativo de carácter general, en el que establece los parámetros para determinar los obligados, indica el contenido y las características técnicas para suministrar dicha información y fija expresamente el plazo en el que los obligados deben cumplirla.

Otras son las personas a quienes la administración directamente les solicita información o pruebas mediante requerimientos ordinarios en los que le indica al requerido la información o pruebas que necesita y su finalidad, así como el plazo o término que particularmente le concede para que la allegue.

El plazo entendido como la época que se fija para el cumplimiento de la obligación(8), en otras palabras, es el término cierto señalado para ejecutar determinada acción, por lo que, mientras no llegue el día señalado no expira el plazo y, por ende, no se entenderá la obligación incumplida, por el contrario, si el plazo o término vence sin que el obligado ejecute la acción correspondiente y no lo hace en ningún tiempo, se entenderá que la obligación no fue cumplida.

Entonces, el plazo que se fije, sea en acto general o de contenido particular, es el parámetro para determinar la ocurrencia de este hecho sancionable, pues mientras no llegue la fecha límite fijada para suministrar la información requerida no se configurará la conducta irregular sancionable, que se concreta en “no suministrar la información requerida en el plazo fijado para ello”, por esta razón, se entiende que se trata de una infracción instantánea.

Por lo anterior, tratándose de la sanción por no suministrar la información requerida en el plazo fijado para ello, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha en que el contribuyente presentó, o debía presentar, el denuncio tributario [declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio] del año en el que venció el plazo fijado para cumplir dicha obligación formal.

En el presente asunto, como quedó precisado, la obligación incumplida fue la exigida por el director general de la DIAN en la Resolución 12690 de 2007, acto que en el artículo 18 dispuso:

“Plazos para presentar la información. Para la entrega de la información solicitada en la presente resolución, deberá tenerse en cuenta el último dígito del NIT del informante cuando se trate de un gran contribuyente o los dos últimos dígitos del NIT del informante cuando se trate de una persona jurídica y asimilada o de una persona natural, y suministrarse a más tardar en las siguientes fechas:

(...).

Personas jurídicas y asimiladas y personas naturales:

FechaÚltimos Dígitos
Marzo 25 de 200801 a 05
(...) 
Abril 10 de 200861 a 65
(...) 
Abril 22 de 200896 a 00

Como lo indica expresamente la resolución, estas fechas son el límite fijado para la entrega de la información por parte de los obligados, por lo que llegado el día, si el obligado no suministra la información, se configura la conducta sancionable prevista en el artículo 651 del E.T.

Por tanto, debe entenderse que la infracción tributaria acaeció una vez venció el plazo fijado en la mencionada resolución sin que el obligado suministrara la información requerida. Por lo que teniendo en cuenta que las fechas límite para el cumplimiento de la obligación prevista en dicha resolución vencieron en el 2008, el hecho sancionable ocurrió en ese periodo, por lo que el pliego de cargos debió formularse dentro los dos años siguientes, contados a partir de la fecha en que el obligado a informar presentó, o debía presentar, la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del 2008.

Teniendo en cuenta que el denuncio rentístico de este periodo debió presentarlo en el 2009, el plazo de que trata el artículo 638 del E.T. vencía en el 2011, por lo que el pliego de cargos notificado el 28 de septiembre de 2010 fue oportuno.

Es preciso señalar que la función que desarrolla la demandada es reglada, por tanto, son los términos fijados en la ley para el desarrollo de sus funciones, los que debe respetar en las distintas actuaciones, por tal razón, en el caso, la Sala encuentra que no se desconocen los principios de inmediatez y de eficacia tributaria alegados.

De otra parte, el demandante mide la necesidad de la información que no entregó, a partir de la presunta inactividad de la entidad oficial para obtener los datos que él debía suministrarle, pero lo cierto es que la obligación de informar, de carácter formal, a cargo de los obligados a suministrarla en los plazos fijados está prevista en el ordenamiento legal, así como la sanción por omitir su cumplimiento, sin que pueda confundirse con las facultades legales atribuidas a la autoridad tributaria.

Por otra parte, la conducta omisa del demandante obligado a suministrar la información tributaria necesaria para realizar estudios y cruces de información, causó daño a la administración, pues le impidió realizar estas funciones adecuadamente para el debido control de los tributos.

Tratándose de información requerida mediante acto administrativo de carácter general, que el grupo de obligados debe suministrar con el fin de efectuar los estudios y cruces de información, la afectación que esta pueda tener en la determinación del tributo del obligado no es un factor que la ley haya previsto para imponer la sanción.

Por lo anterior, el recurso de apelación interpuesto por el demandante no tiene vocación de prosperidad, por lo que se confirmará la decisión de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva.

RECONÓCESE personería a Sandra Patricia Moreno Serrano, como apoderada de la parte demandada, en los términos del memorial que está a folio 232 del expediente.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su obedecimiento y cumplimiento. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

(6) Fl. 86.

(7) En este sentido se pronunció la Sala, sobre el término de prescripción de que trata el art. 638 del E.T., en relación con sanciones impuestas por no suministrar la información requerida en el plazo fijado para ello, en las sentencias de jul. 31/98, Exp. 8926, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo, de ago. 11/200 (sic), Exp. 10156, C.P. Daniel Manrique Guzmán y de nov. 26/2009, Exp. 17435, C.P. Dr. William Giraldo Giraldo.

(8) C.C., art. 1551.