Sentencia 2012-00070/3057-2013 de julio 17 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 270012333000201200070 01

Número interno: 3057-2013

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E)

Actor: Jorge Iván Mena Asprilla

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional

Apelación sentencia autoridades nacionales

Bogotá, D.C., diecisiete de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

El problema jurídico por resolver se contrae a determinar si el demandante tiene derecho a que se le practiquen los exámenes médicos al retiro de la Policía Nacional, solicitados después de 17 años de la desvinculación de la Institución.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes supuestos:

— Oficio S-2012-0098372/ARGEN – GRAUS -22 de 12 de abril de 2012, proferido por el Jefe Grupo Atención al Usuario Archivo General de la Secretaría General de la Policía Nacional, por el cual responde derecho de petición con radicado 046695 – 046694 – 046696, mediante el cual se solicitó copias de acta de posesión y hoja de servicios del demandante (fls. 13 y 14).

— Oficio 075/ ARSAN/MELAB de 11 de julio de 2012, suscrito por el Coordinador de Medicina Laboral DECHO del Área de Sanidad del Chocó de la Policía Nacional, que responde negativamente derecho de petición sobre la solicitud de los exámenes médicos de retiro (fl .15).

— Oficio S-2012-018011- ARMEL-DISAN de 4 de junio de 2012, del Jefe de Área de Medicina Laboral de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, dando respuesta a un derecho de petición sobre la cancelación de prestaciones sociales y la solicitud de los exámenes de retiro del accionante, indicando que no es viable acceder a las peticiones, en cuanto a las prestaciones solicitadas, porque dicha dependencia carece de competencia para darle trámite y ante la solicitud de la práctica del examen de retiro, en razón de haber transcurrido 17 años y pueden presentarse patologías, afecciones o lesiones no adquiridas durante el servicio (fls. 16 y 17).

— Oficio S-2012 ADSAL – GRUNO -22 de 12 de mayo de 2012, expedido por el Jefe de Área Administración Laboral de la Policía Nacional, por el cual se responde el derecho de petición radicado con el Nº 098392 de 26-04-2012, en el sentido de negar la reclamación de prestaciones en consideración a que fueron liquidados todos los emolumentos que le correspondían de conformidad al Decreto 1091 de 1995, y respecto del examen médico de retiro se le dio traslado al área competente (fl .18).

— Oficios S -2012- 015235 – DISAN-ARMEL – BOGOTA 10.6, S-2012- 015233 DISAN-ARMEL – BOGOTA 10.6, de 15 de mayo de 2012, proferidos por el Jefe de Área de Medicina Laboral de la Policía Nacional, dando trámite a otra Dependencia por competencia del derecho de petición 6641 (fls. 19 y 20).

— Oficio S2012-115101-DIPON /ARPRE.GROIN 22 de 7 de mayo de 2012, del Jefe de Grupo Orientación de Información de la Policía Nacional, indicando que se dio trámite al requerimiento de prestaciones al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional (fl. 21).

— Oficio S1205-002213 de 29 de mayo de 2012, proferido por el Director General del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, que responde a la petición de expedir copia auténtica del acto administrativo que ordena el pago de las cesantías, en el sentido de informar que no puede dar trámite porque le corresponde a la Oficina de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional (fl. 22).

— Oficio S-2012-197116- DIPON/ARPRE.GROIN 22 de 30 de junio de 2012, expedido por el Jefe de Grupo Orientación e Información de la Policía Nacional, que indica que le dio trámite al requerimiento ante el Área de Administración Salarial de la entidad (fl. 23).

— Acta de posesión del señor Jorge Iván Mena Asprilla (fl. 24).

— Orden Administrativa, que modifica la fecha de retiro del señor Mena Asprilla y su notificación (fls. 25 a 27).

— Hoja de servicios el señor Mena Asprilla de 26 de febrero de 1996 (fl. 28).

— Copia de derecho de petición de 22 febrero de 2012 elevado ante el Director General de la Policía, por el cual solicita se expidan copias auténticas del acta de posesión, del acta de la junta médico laboral, de la orden de pago de las cesantías con retroactividad, de la orden de pago de los aportes obligatorios a la Caja de Vivienda Militar y de Policía (fls. 53 y 54).

— Oficio 017/MELAB/DECHO de 8 de febrero, suscrito por el Coordinador de Medicina Laboral Arsan DECHO de la Policía Nacional, en respuesta a requerimiento del Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, informando que no reposa en sus archivos expediente administrativo a nombre del señor CB R Jorge Iván Mena Asprilla, debido a que el señor no se presentó en el tiempo estipulado a los exámenes de retiro (fl. 63).

A fin de resolver la controversia planteada, la Sala hará referencia a la normativa que regula la materia, y procederá al estudio del caso concreto.

El Decreto 94 de 1989 sobre los exámenes de retiro, disponía en su artículo 8º lo siguiente:

“ART. 8º—Exámenes para retiro. Los exámenes médico-laborales y tratamientos que se deriven del examen de capacidad sicofísica para retiro deben observar completa continuidad, desde su comienzo hasta su terminación. Su interrupción por parte del interesado, sin causa justificada y por un término mayor de treinta (30) días se considera como renuncia a tales exámenes y perderá por lo tanto los derechos originados por razón de las lesiones o enfermedades relacionadas con este procedimiento.

Para hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, en las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se llevará un riguroso control sobre el proceso de los exámenes de la capacidad sicofísica para retiro y de las correspondientes Juntas médico-laborales, exigiendo a los interesados las presentaciones periódicas que se estimen necesarias”.

Posteriormente la norma transcrita fue derogada tácitamente por el Decreto 1796 de 2000, “Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993” en su artículo 8º establece los exámenes para retiro, su obligatoriedad y el término para su realización en los siguientes términos:

“Exámenes para retiro. El examen para retiro tiene carácter definitivo para todos los efectos legales; por tanto, debe practicarse dentro de los dos (2) meses siguientes al acto administrativo que produce la novedad, siendo de carácter obligatorio en todos los casos. Cuando sin causa justificada el retirado no se presentare dentro de tal término, dicho examen se practicará en los Establecimientos de Sanidad Militar o de Policía por cuenta del interesado.

Los exámenes médico-laborales y tratamientos que se deriven del examen de capacidad sicofísica para retiro, así como la correspondiente Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, deben observar completa continuidad desde su comienzo hasta su terminación”.

De conformidad con la anterior normativa, y lo probado en el proceso, se establece que el accionante fue desvinculado de la Policía Nacional el 13 de julio de 1995, en vigencia del Decreto 94 de 1998, y el interesado solicitó se le ordenara el examen de egreso el 22 de febrero de 2012, el cual se debió practicar al ser retirado en cumplimiento a los preceptos legales, toda vez que no solo es un deber de la Institución, también determina un derecho que tiene el personal retirado del servicio.

Sin embargo, la negativa de la Entidad demandada a la petición de realizar el examen médico desconoce la responsabilidad que le impone la Ley, la cual fijó un procedimiento para la calificación del estado de salud de los miembros de la Fuerza Pública, ya que no es de recibo el argumento aludido de que han transcurrido 17 años después de la salida del servicio del señor Mena Asprilla y a la fecha pudo haber adquirido patologías no susceptibles de ser valoradas por la medicina laboral de la Entidad.

En este orden, es de precisar que existe obligación del personal retirado de solicitar el examen médico y responsabilidad de la Entidad de ordenar su práctica; no obstante, considerando que el Estado tiene que proteger a sus servidores, le asiste sin lugar a dudas el deber de responder por la vigilancia del cumplimiento de los requisitos de retiro de sus servidores, al igual que se exigen para el ingreso, con mayor razón tratándose de exámenes médicos que permiten la valoración física y mental del funcionario.

Dicha protección adquiere sentido en la medida en que se presume que el ciudadano entró sano a cumplir con su deber y, en las mismas condiciones, debe ser devuelto a la familia y a la comunidad en general. Por tal motivo, con el ánimo de delimitar hasta dónde va la obligación del Estado frente a este tópico adquiere gran relevancia la elaboración de los exámenes médicos de ingreso y de retiro; el primero, se constituye en el parámetro a tener en cuenta para efectos de determinar con alto grado de certeza médica en qué condiciones ingresó el servidor; y, el segundo, determina en qué condiciones es retirado.

Desarrollado lo anterior, no son de recibo las respuestas proferidas por la Entidad demandada a la solicitud del accionante, las cuales niegan el acceso al referido examen de retiro.

Resulta pertinente, exponer apartes de las precisiones hechas por la Sección Segunda de esta Corporación, con ponencia de la Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sobre la obligación de practicar el examen de retiro al personal de las fuerzas militares y de policía, así:

“(...).

En este caso no se trata del reconocimiento de una prestación sino de la realización de un examen médico de retiro que es obligatorio en todos los casos, que no depende exclusivamente del funcionario y del cual sí se podría derivar el reconocimiento de una prestación.

Por lo anterior, no es acertada la interpretación que hace la entidad demandada para negar la realización de la Junta Médico-Laboral, establecida para la calificación del estado de salud de los miembros de la Fuerza Pública, aludiendo la prescripción de una prestación que ni siquiera ha sido reconocida.

La culpa por la omisión del examen médico de retiro no puede atribuírsele solo al funcionario retirado sino que también es deber de la entidad, en todos los casos, velar porque el mismo se realice tal y como lo hace en el caso del examen de ingreso en el que realiza una valoración completa que incluye el estado de salud mental.

“(...).

La Corte Constitucional, en Sentencia T-103 de 16 de febrero de 2006, se refirió al derecho al debido proceso administrativo en los siguientes términos:

“Conforme lo prescribe el inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política, “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (subrayas fuera del original). Tan clara afirmación constitucional no deja duda acerca de la operatividad en el Derecho Administrativo del conjunto de garantías que conforman la noción de debido proceso. Por ello, ha dicho la Corte, los derechos de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas, de publicidad, entre otros, que forman parte de la noción de debido proceso, deben considerarse como garantías constitucionales que presiden toda actividad de la Administración.

Obsérvese que el aparte del artículo 29 superior que se transcribió anteriormente explícitamente dice que el debido proceso se aplicará a toda actuación administrativa; de donde se deduce que esta, en cualquiera de sus etapas, debe asegurar la efectividad de las garantías que se derivan de dicho principio constitucional. En tal virtud, la Corte ha entendido que los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como el de publicidad de los actos de la Administración, tienen vigencia desde la iniciación misma de cualquier procedimiento administrativo, hasta la conclusión del proceso, y debe cobijar a todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por la Administración.

En este sentido, por ejemplo, la jurisprudencia ha explicado lo siguiente, refiriéndose a la naturaleza del derecho al debido proceso administrativo:

“... la existencia de dicho derecho fundamental, se concreta, en cuanto a los mecanismos de protección de los administrados, en dos garantías mínimas, a saber: (i) En la obligación de las autoridades de informar al interesado acerca de cualquier medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción e impugnación. De esta manera, el debido proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. El debido proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión (C.P., arts. 4º y 122)”.

La negativa de la realización del examen médico de retiro vulnera el debido proceso administrativo consagrado en la ley, pues el mismo no puede ser considerado como una prestación a la que se le pueda aplicar término de prescripción, sino que es un derecho que tienen todos los funcionarios de la Fuerza Pública que estén en situación de retiro.

(...)”.

De lo expuesto, se concluye que es obligatorio realizar el examen de retiro al personal que se desvincule de la Fuerza Pública, considerando que este permite establecer el estado de salud del funcionario y determinar las medidas de protección a que tiene derecho.

De otro lado, se observa que la parte demandante no apeló la decisión de primera instancia, sin embargo, presentó escrito de alegatos de conclusión en esta, solicitando se reconsidere su reclamación sobre los aportes a la Caja de Vivienda Militar y de Policía.

Por lo anterior, según lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso, por expresa remisión el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo.

Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 2007(1):

“Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente”.

Entonces, de acuerdo con lo expuesto, y con el objetivo de garantizar el principio de no reformatio in pejus, pues en este caso la Entidad accionada actúa como apelante único, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno respecto de la petición elevada extemporáneamente por el actor.

Así las cosas, el proveído impugnado que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda debe ser confirmado.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 7 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por el señor Jorge Iván Mena Asprilla contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado interno 97082005, actora: Aura Isabel Rubio Morán, M.P. Jaime Moreno García.