Sentencia 2012-00071 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 54001-23-33-000-2012-00071-01 [20161]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Daniel Alberto Dubeibe Blanco (NIT 91.245.177-8)

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Sanción por no enviar información exógena. 2007.

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Con fundamento en el numeral 4º del artículo 247 del CPACA (modificado, CGP, art. 623), la Magistrada Ponente, por auto del 23 de abril de 2014, prescindió de la audiencia de alegaciones por considerarla innecesaria y ordenó a las partes presentar los alegatos de conclusión por escrito. Precluida esta etapa procesal, la Sala procede a dictar sentencia.

En el caso se controvierte la legalidad de las resoluciones 072412011000139 del 14 de marzo de 2011 y 900.072 del 28 de marzo de 2012, por las cuales la DIAN impuso al actor sanción por no suministrar la información requerida por el director general mediante la Resolución 12690 del 2007 y se resolvió el recurso gubernativo, respectivamente.

En los términos del recurso de apelación, la Sala determina si, de acuerdo con el artículo 638 del estatuto tributario, la facultad de la administración había prescrito y, de no ser así, si para cuantificar el monto de la sanción por no suministrar información exógena debían aplicarse los lineamientos contenidos en la Sentencia C-160 de 1998.

La administración impuso al actor la sanción por no suministrar la información de que tratan los literales b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario, cuyo texto dice:

“ART. 631.—Para estudios y cruces de información. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 684 y demás normas que regulan las facultades de la administración de impuestos, el director general de impuestos nacionales podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes y no contribuyentes, una o varias de las siguientes informaciones, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos:

“a) (...).

“b. Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades a quienes se les practicó retención en la fuente, con indicación del concepto, valor del pago o abono sujeto a retención, y valor retenido.

“c. Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades que les hubieren practicado retención en la fuente, concepto y valor de la retención y ciudad donde les fue practicada.

“d. Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de los pagos que dan derecho a descuentos tributarios, con indicación del concepto y valor acumulado por beneficiario.

“e. Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de pagos o abonos, que constituyan costo, deducción o den derecho a impuesto descontable, incluida la compra de activos fijos o movibles, en los casos en los cuales el valor acumulado del pago o abono en el respectivo año gravable sea superior a diecinueve millones cien mil pesos ($ 19.100.000); con indicación del concepto, retención en la fuente practicada e impuesto descontable.

“f. Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos, en los casos en los cuales el valor acumulado del ingreso en el respectivo año gravable sea superior a cuarenta y siete millones setecientos mil pesos ($ 47.700.000) con indicación del concepto e impuesto sobre las ventas liquidado cuando fuere el caso.

“g. (...).

“h. Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los acreedores por pasivos de cualquier índole, con indicación de su valor.

“i. Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación del valor del crédito.

“j. (...).

“k. La discriminación total o parcial de las partidas consignadas en los formularios de las declaraciones tributarias”.

La normativa autoriza al Director General de la DIAN para requerir información a los administrados con el fin de realizar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos, sin desconocer las facultades legales de fiscalización e investigación otorgadas a esa entidad.

En virtud de dicha autorización, el Director General de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expidió la Resolución 12690 del 29 de octubre de 2007, por la cual estableció para el año gravable 2007 el grupo de obligados a suministrar la información a que se refieren los literales a), b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario y el Decreto 1738 de 1998; además, señaló el contenido y características técnicas para la presentación y fijó los plazos para la entrega.

Según el literal a) del artículo 1º de la mencionada resolución, estaban obligados a presentar dicha información, las personas naturales, las personas jurídicas y asimiladas y demás entidades públicas y privadas obligadas a presentar declaración del impuesto sobre la renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, cuando los ingresos brutos del año gravable 2006, hubieran superado los mil quinientos millones de pesos ($ 1.500.000.000).

En el expediente está la declaración de renta del demandante correspondiente al 2006, en la que se constata que en ese periodo el total de los ingresos brutos ascendió a $ 19.405.314.000(15). Frente a esta declaración, ni el actor planteó argumento alguno, ni en el expediente existe prueba de que haya sido modificada por el contribuyente o por la entidad oficial, por lo que se presumen ciertos los datos consignados en ella.

En consecuencia, está demostrado que en el 2006 el actor declaró ingresos brutos superiores al tope fijado en la mencionada resolución, circunstancia que lo ubica en el grupo de obligados a suministrar la información a que se refieren los literales a), b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del estatuto tributario, correspondiente al año gravable 2007.

Ahora bien, conforme con el artículo 18 de la Resolución 12690 de 2007, el plazo para la entrega de dicha información venció el 15 de abril de 2008, teniendo en cuenta que el obligado es persona natural y que los dos últimos dígitos del NIT son 77.

La administración impuso la sanción al constatar que el actor no cumplió dicha obligación. El actor en el proceso no planteó argumento alguno, ni existe elemento de prueba en el plenario que desvirtué la conducta omisa, por lo que se encuentra configurado el supuesto de hecho que da lugar a imponer la sanción prevista en el artículo 651 del estatuto tributario, el cual regula la sanción, en los siguientes términos:

“Sanción por no enviar información. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

“a) <Ajuste de las cifras en valores absolutos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006 (A partir del año gravable 2007). Literal modificado por el artículo 55 de la Ley 6ª de 1992. El texto con los valores reajustados es el siguiente:> Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:

“— Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.

“(...).

“Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado de cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendrá un término de un (1) mes para responder.

“La sanción a que se refiere el presente artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma determinada según lo previsto en el literal a), si la omisión es subsanada antes de que se notifique la imposición de la sanción; o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma.

“En todo caso, si el contribuyente subsana la omisión con anterioridad a la notificación de la liquidación de revisión, no habrá lugar a aplicar la sanción de que trata el literal b). Una vez notificada la liquidación sólo serán aceptados los factores citados en el literal b), que sean probados plenamente.

Conforme al primer inciso de la norma transcrita, las personas obligadas a suministrar información tributaria y aquellas a quienes la administración les haya solicitado información o pruebas pueden ser sancionadas si incurren en las siguientes conductas: i) cuando no suministran la información requerida en el plazo fijado para ello, ii) cuando presentan la información requerida pero el contenido tiene errores y iii) cuando entregan información distinta de la requerida.

En el presente asunto, como se advirtió, se configuró uno de los presupuestos legales, toda vez que el obligado a suministrar información tributaria requerida por el Director General de la DIAN en la Resolución 12690 de 2007, no la presentó ni en el plazo fijado para ello, ni con ocasión del pliego de cargos ni posteriormente, por lo que es procedente imponer la sanción prevista en la ley para esta infracción.

Con fundamento en jurisprudencia de esta corporación, el actor insistió en que la administración actuó sin competencia, porque a la fecha de notificación del pliego de cargos la facultad sancionatoria había prescrito; por su parte, la demandada sostuvo que el pliego de cargos fue oportuno, posición que compartió el tribunal con apoyo, igualmente, en sentencias de esta Sección, por lo que la Sala procederá a revisar la normativa aplicable a las infracciones relacionadas con la obligación de informar y la correspondiente sanción, tema debatido en este proceso, y a hacer las precisiones a que haya lugar.

El estatuto tributario, en el artículo 637, establece que las sanciones, en general, pueden imponerse en las liquidaciones oficiales o mediante resolución independiente, para ello, en el artículo 638 ibídem, dispone:

“ART. 638.—Prescripción de la facultad para imponer sanciones. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 6ª de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del estatuto tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años.

Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la administración tributaria tendrá un plazo de seis meses para aplicar la sanción correspondiente, previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar.

Esta disposición establece las siguientes reglas:

1. Si la administración impone sanción en la liquidación oficial, el término de prescripción será igual al que tiene para practicar la respectiva liquidación oficial.

2. Si la administración impone la sanción mediante resolución independiente, previamente, deberá formular pliego de cargos. La administración deberá formular este acto previo “dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas”.

3. Están exceptuadas de la regla anterior: “la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del estatuto tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años”.

4. La administración tributaria impondrá la sanción en el “plazo de seis meses” contados a partir del vencimiento del término para responder el pliego de cargos, “previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar”.

La regla que señala el término de prescripción de la facultad sancionatoria, prevé dos circunstancias, (i) que se trate de irregularidades que se configuran en un instante determinado y, (ii) que se trate de infracciones continuadas.

Tratándose de infracciones instantáneas, que es el evento que interesa a este caso, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha en que el contribuyente presentó, o debía presentar, la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio del período en el que ocurrió el hecho irregular sancionable.

En cuanto hace a las sanciones relativas a informaciones, se resalta que conforme con el artículo 651 del estatuto tributario, pueden ser sancionadas (i) las personas obligadas a suministrar información tributaria y (ii) las personas a quienes la administración les haya solicitado información o pruebas, en ambos casos, si el sujeto pasivo de la obligación de informar incurre en cualquiera de las conductas que la misma norma prevé como sancionables.

El ordenamiento tributario establece, en los artículos 622 y siguientes, obligaciones de información a cargo de todos aquellos que encuadren en los presupuestos legales, quienes serán los obligados a suministrar la respectiva información tributaria, entre estas obligaciones, la de suministrar la información solicitada por el Director General de la DIAN con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos, de que trata el artículo 631 ibídem.

Esta obligación formal la delimita el Director General de la DIAN mediante acto administrativo de carácter general, en el que establece los parámetros para determinar los obligados, indica el contenido y las características técnicas para suministrar dicha información y fija expresamente el plazo en el que los obligados deben cumplirla.

Otras son las personas a quienes la administración directamente les solicita información o pruebas mediante requerimientos ordinarios en los que le indica al requerido la información o pruebas que necesita y su finalidad, así como el plazo o término que particularmente le concede para que la allegue.

El plazo entendido como la época que se fija para el cumplimiento de la obligación(16), en otras palabras, es el término cierto señalado para ejecutar determinada acción, por lo que, mientras no llegue el día señalado no expira el plazo y, por ende, no se entenderá la obligación incumplida, por el contrario, si el plazo o término vence sin que el obligado ejecute la acción correspondiente y no lo hace en ningún tiempo, se entenderá que la obligación no fue cumplida.

Entonces, el plazo que se fije, sea en acto general o de contenido particular, es el parámetro para determinar la ocurrencia de este hecho sancionable, pues mientras no llegue la fecha límite fijada para suministrar la información requerida no se configurará la conducta irregular sancionable, que se concreta en “no suministrar la información requerida en el plazo fijado para ello”, por esta razón, se entiende que se trata de una infracción instantánea.

Por lo anterior, tratándose de la sanción por no suministrar la información requerida en el plazo fijado para ello, que es lo que se analiza en el sub examine, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha en que el contribuyente presentó, o debía presentar, el denuncio tributario (declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio) del año en el que venció el plazo fijado para cumplir dicha obligación formal.

En el presente asunto, como quedó precisado, la obligación incumplida fue la exigida por el Director General de la DIAN en la Resolución 12690 de 2007, acto que en el artículo 18 dispuso:

“Plazos para presentar la información. Para la entrega de la información solicitada en la presente resolución, deberá tenerse en cuenta el último dígito del NIT del informante cuando se trate de un gran contribuyente o los dos últimos dígitos del NIT del informante cuando se trate de una persona jurídica y asimilada o de una persona natural, y suministrarse a más tardar en las siguientes fechas:

“(...).

“Personas jurídicas y asimiladas y personas naturales:

FechaÚltimos dígitos
Marzo 25 de 200801 a 05
(…) 
Abril 15 de 200876 a 80
(…) 
Abril 22 de 200896 a 00

Como lo indica expresamente la resolución, estas fechas son el límite fijado para la entrega de la información por parte de los obligados, por lo que llegado el día, si el obligado no suministra la información, se configura la conducta sancionable prevista en el artículo 651 del estatuto tributario.

Por tanto, debe entenderse que la infracción tributaria acaeció una vez venció el plazo fijado en la mencionada resolución sin que el obligado suministrara la información requerida. Por lo que teniendo en cuenta que las fechas límite para el cumplimiento de la obligación prevista en dicha resolución vencieron en el 2008, el hecho sancionable ocurrió en ese periodo, por lo que el pliego de cargos debió formularse dentro los dos años siguientes, contados a partir de la fecha en que el obligado a informar presentó, o debía presentar, la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del 2008.

Las anteriores consideraciones precisan el alcance de la expresión “dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable” contenida en el artículo 638 del estatuto tributario, únicamente en relación con las infracciones a la obligación de informar y su correspondiente sanción, por lo cual, la Sala reitera su criterio jurisprudencial expuesto en la sentencia de 26 de noviembre de 2009, Expediente 17435, C.P. Willliam Giraldo Giraldo, en la que se apoya la sentencia de primera instancia.

Con similar criterio jurídico, esta Sección profirió la sentencia del 31 de julio de 1998(17), en el proceso en el que se discutía la sanción por no suministrar la información solicitada por la autoridad tributaria mediante requerimientos formulados en desarrollo de la inspección tributaria ordenada con el fin de verificar la exactitud de los datos de la declaración de renta del año gravable 1991.

En esa oportunidad, esta Sección sostuvo:

“De acuerdo con el texto de la norma (E.T., art. 638), está claro que cuando las sanciones se imponen en resolución independiente, el término de dos años para formular el respectivo pliego de cargos se cuenta a partir de la fecha en que se presentó o debió presentarse la declaración de renta o de ingresos y patrimonio, del año durante el cual se incurrió en el hecho irregular sancionable, sin que por ello pueda entenderse que las sanciones deban estar vinculadas necesariamente a una vigencia fiscal determinada.

“(...).

“En el caso que ocupa la atención de la Sala, si bien es cierto los requerimientos mediante los cuales se solicitó a la sociedad actora información y pruebas fueron formulados en desarrollo de la inspección tributaria ordenada con el fin de verificar la exactitud de la información suministrada en su declaración de renta del año gravable 1991, no por ello la sanción impuesta, que se deriva de la no atención por parte de la sociedad a tales requerimientos, puede entenderse enmarcada en la vigencia fiscal objeto de la investigación. Luego para efectos de establecer el término de prescripción de la facultad sancionatoria previsto en el artículo 638 del estatuto tributario, y teniendo en cuenta que esta fue impuesta mediante resolución independiente, ha de considerarse el año en el cual se incurrió en el hecho irregular sancionable y no la vigencia fiscal investigada.

En la sentencia transcrita, la Sala encontró que los requerimientos formulados al actor eran de fecha 2 de marzo y 25 de abril, ambos de 1994, que la administración había otorgado plazo de 4 y 8 días, respectivamente, que la contribuyente incurrió en el hecho sancionable y que dadas estas circunstancias, “el hecho irregular sancionable ocurrió en el año de 1994, en consecuencia el término de dos años previsto en el artículo 638 del estatuto tributario, para formular el pliego de cargos, debía contarse a partir de la fecha en que se presentó o debió presentarse la declaración de renta correspondiente al año gravable de 1994”. Así, concluyó que “la administración estaba facultada para notificar el pliego de cargos en relación con la irregularidad ocurrida durante 1994, hasta el 17 de abril de 1997, esto es dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó o debió presentarse la declaración de renta de 1994, año en que tuvo ocurrencia el hecho irregular sancionado”.

Los parámetros señalados en la anterior providencia sirvieron para adoptar la sentencia del 11 de agosto de 2000(18), reiterada en el fallo del 26 de noviembre de 2009. En aquella providencia se discutía la sanción impuesta por no enviar la información requerida en la Resolución 2807 de 1993, en esa oportunidad, esta Sección precisó:

“Si bien la información solicitada correspondía al año 1993, la irregularidad sancionable ocurrió en el año 1994, ya que según lo previsto en el artículo 8º de la Resolución 2807 de 1993, la información en cuestión debía presentarse a más tardar el 31 de mayo de 1994, por lo que el término de dos años previsto en el artículo 638 del estatuto tributario para formular el pliego de cargos debía contarse a partir de la fecha en que se presentó la declaración de renta o de ingresos y patrimonio correspondiente al año gravable 1994.

“Según el Decreto 2798 de 1994, el plazo para presentar dicha declaración vencía el 15 de mayo de 1995, por lo que (...) el término para formular el pliego de cargos se inició el 15 de mayo de 1995 y, en consecuencia, la administración estaba facultada para notificar el pliego de cargos, en relación con la irregularidad ocurrida durante 1994, hasta el 15 de mayo de 1997”.

La Sala advierte que si bien en las sentencias citadas por el actor en la demanda(19), la Sala sostuvo que “... si la infracción se vincula a una determinada vigencia fiscal, es ese período el que debe tomarse como parámetro para la actuación administrativa”, el criterio actual de la Sala es el expuesto en la reciente jurisprudencia, en el sentido de que, cuando la sanción por no suministrar información en el plazo fijado para ello, se impone en resolución independiente, el conteo del término de dos años para formular el pliego de cargos inicia a partir de la fecha en que el afectado presentó o debía presentar la declaración de renta o de ingresos y patrimonio del año en el que ocurrió el hecho irregular sancionable.

Por las razones expuestas, la Sala encuentra que en el caso, la facultad de la administración no había prescrito, toda vez que el hecho sancionable ocurrió en el 2008, por lo que el término de dos años para formular el pliego de cargos comenzó a correr a partir del 10 de agosto de 2009, fecha en que debía presentar el denuncio rentístico del 2008, por lo que es evidente que el pliego de cargos formulado el 9 de septiembre de 2010, fue oportuno.

De otra parte, la conducta omisa del demandante obligado a suministrar la información tributaria necesaria para realizar estudios y cruces de información, causó daño a la administración, pues le impidió realizar estas funciones adecuadamente para el debido control de los tributos, sin que sea procedente, en el caso, aplicar los lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-160 de 1998, pues no se trata de errores en la información a las que esta se refirió, sino a la infracción por incumplir la obligación de informar y si bien, la normativa establece parámetros para reducir la sanción, el actor ni siquiera intentó cumplir los requisitos para beneficiarse de esta.

Por las razones expuestas, no se dará prosperidad al recurso, por lo que se confirmará la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva.

Reconócese personería a Juan Carlos Díaz García, como apoderado de la parte demandada, en los términos del memorial que está a folio 212 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen para su obedecimiento y cumplimiento. Cúmplase».

(15) Folio 88 v.

(16) Código civil, artículo 1551.

(17) Expediente 8926, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo.

(18) Expediente 10156, C.P. Daniel Manrique Guzmán.

(19) Sentencias del 17 de noviembre de 2005, Expediente 13804, C.P. Héctor J. Romero Díaz, del 7 de junio de 2006, Expediente 15008, C.P. María Inés Ortiz Barbosa y del 17 de julio de 2008, Expediente 16030, C.P. Héctor J. Romero Díaz.