Sentencia 2012-00073 de abril 18 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2012-00073.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 5 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Actor: Jaime Orlando Cano.

Bogotá, D.C., dieciocho de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

La causal en que se fundamenta la demanda es la de violación al régimen de inhabilidades, consagrada en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, toda vez que al momento de ser elegido el demandado, señor Jaime Domingo de Ávila Fernández, concejal del Distrito de Cartagena, existía en su contra sentencia condenatoria con pena privativa de la libertad, de fecha 18 de septiembre de 2007, proferida por el Juez Promiscuo Municipal de Soplaviento (Bolívar) dentro del proceso penal radicado bajo el número 13-001-4004-003-2003-00095, por el delito de inasistencia alimentaria.

De las pruebas obrantes en el proceso, se puede tener como acreditado que el demandado actualmente es concejal del Distrito de Cartagena, elegido para el período constitucional 2012-2015, conforme consta en la copia del formulario E-26 y el acta de posesión, visibles a folios 18 y 44 del expediente.

La Ley 617 de 2000, en su artículo 48 se refirió a las causales de pérdida de investidura, así:

“1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

“2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

“3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

“4. Por la indebida destinación de dineros públicos.

“5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

“6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley” (se resalta fuera de texto).

En relación con la violación al régimen de inhabilidades, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 23 de julio de 2002 (Exp. 7177, Actor: Julio Vicente Niño Mateus, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), precisó que la misma no desapareció como causal de pérdida de investidura con la Ley 617 de 2000; que dicha ley de origen gubernamental tuvo por finalidad —según lo expresado en sus motivaciones, fuera del saneamiento fiscal de las entidades territoriales—, establecer reglas de transparencia de la gestión departamental y municipal mediante el fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a través de “la ampliación de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados”.

Es así como el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, establece:

“El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

“ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos...”.

Como ya se indicó, en el caso sub examine se le endilga al demandado esta inhabilidad, la cual encontró configurada el a quo al establecer que el señor Jaime Domingo de ÁvilaFernández, al momento de ser elegido concejal del Distrito de Cartagena, existía en su contra sentencia condenatoria con pena privativa de la libertad, de fecha 18 de septiembre de 2007, proferida por el Juez Promiscuo Municipal de Soplaviento (Bolívar) dentro del proceso penal radicado bajo el número 13-001-4004-003-2003-00095, por el delito de inasistencia alimentaria.

En el recurso de apelación, en síntesis, el demandante pretende que se revoque la sentencia de primer grado, por cuanto, a su juicio, no se configura la causal de inhabilidad que se le endilga, al no existir los hechos primarios que constituyeron el delito por el cual fue condenado, al estar demostrado que al 18 de septiembre de 2007, fecha en que se profirió el fallo penal en su contra, se encontraba al día en el pago de la obligación alimentaria, hasta el punto de que tanto el proceso penal como el de alimentos fueron terminados por esa situación, lo que llevaría a la existencia de una situación de falta de ilicitud sustancial que no fue analizada ni estudiada en el fallo de instancia, con el argumento de que no era la sede procesal para ello, sin importar, que con tal decisión se están afectando derechos fundamentales.

Al respecto, cabe advertir lo siguiente:

Esta corporación en providencia de 30 de mayo de 2012(2), precisó que la acción de pérdida de investidura se caracteriza por su naturaleza jurídica sancionatoria y su finalidad es la de asegurar no solo la dignidad que encarna el desempeño de las funciones de los miembros de las corporaciones de elección popular, a ellos asignadas tanto por la Constitución Política como por la ley, principalmente las que comporta el ejercicio de la representación popular, sino también la de garantizar y proteger el interés general como la honra y buen nombre de dichas corporaciones.

Tal pronunciamiento tuvo como fundamento las sentencias de la Corte Constitucional C-319 de 1994 y C-247 de 1995, cuyos apartes se transcriben a continuación:

“... Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-319 de 1994, con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara, sostuvo:

“En efecto, en sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.

“Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión deuna de las conductas que el constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.

(...).

“En este punto la Corte juzga pertinente destacar que, tratándose de un proceso jurisdiccional, de carácter disciplinario, con el que se hace efectiva la exigencia de responsabilidad política a través de la imposición de una sanción, equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios públicos, el proceso de pérdida de investidura, cuando medie solicitud de la mesa directiva de la respectiva Cámara y que afectare a un miembro del Congreso, debe estar rodeado de todas las instituciones que consolidan la garantía constitucional del debido proceso, así como de las que aseguren a quien se acusa de la infracción, amplias y plenas oportunidades de ejercitar su defensa”.

Igualmente, en el fallo C-247 de 1995, la Corte Constitucional con ponencia del doctor José Gregorio Hernández, señaló que:

“La Constitución ha establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es independiente de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales características, la competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal —el Consejo de Estado— y tan solo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas (C.P., art. 183).

“(...).

La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto es miembro del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda...”.

Lo anterior pone de manifiesto la independencia de la acción penal respecto de la de pérdida de investidura, pues, como lo ha sostenido esta corporación(3) difieren en cuanto a su objeto, causa, sanciones y juez competente. De ahí que al momento de acometer el estudio de dicha acción el juez deba encaminar el mismo a establecer la violación, por parte del implicado, de las causales de pérdida de investidura previstas en la Constitución y la ley, según sea el caso, sin que esté facultado para revisar actuaciones o debatir decisiones judiciales debidamente ejecutoriadas, como lo pretende el concejal demandado, frente a la sentencia de 18 de septiembre de 2007, a través de la cual el Juzgado Promiscuo Municipal de Soplaviento (Bolívar), dentro del proceso penal adelantado en su contra, por el delito de inasistencia alimentaria (Rad. 2003-00095), lo condenó a pena privativa de la libertad de veinticinco meses, conforme consta a folios 66 a 71 del cuaderno principal, la cual quedó ejecutoriada ante la no interposición del recurso de apelación, que procedía contra la misma.

Ahora, la Sala comparte el razonamiento del a quo y del Ministerio Público, en el sentido de que los hechos en que se fundamenta el demandado para solicitar que se deniegue la solicitud de pérdida de investidura en su contra, entre ellos, el estar al día en el pago de su obligación alimentaria a la fecha en que se profirió el fallo judicial que lo condenó a pena privativa de la libertad, 18 de septiembre de 2007, ha debido manifestarlo ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Soplaviento (Bolívar), allegando las pruebas que ahora pretende hacer valer ante esta jurisdicción, que, como ya se dijo, no es la competente para juzgar tales delitos, máxime si se trata de una sentencia debidamente ejecutoriada, la que resulta inmutable, inimpugnable y obligatoria por haber operado el fenómeno de cosa juzgada(4).

Como quiera que está demostrado en el proceso que el señor Jaime Domingo de Ávila Fernández, fue condenado mediante sentencia de 18 de septiembre de 2007 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Soplaviento (Bolívar), a pena privativa de la libertad de veinticinco meses, por el delito de inasistencia alimentaria, y la calidad de este como concejal del Distrito de Cartagena para el período constitucional 2012-2015, se configura la causal de inhabilidad que se le endilga, esto es, la prevista en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Siendo ello así, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de abril de 2013».

(2) Expedientes acumulados 2010-01161 (PI) y 2010-01324 (PI), C.P. William Giraldo Giraldo.

(3) Sentencia de 14 de junio de 2001 (Exp. AC-0098, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié).

(4) Sentencia C-522 de 2009 de la Corte Constitucional.