Sentencia 2012-00075 de marzo 22 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Gabriel Valbuena Hernández

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 76001-23-33-000-2012-00075-01 (3282-2015)

Actor: Luis Eduardo Chacón Hurtado

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

SO. 0068

Fallo Ley 1437 de 2011

EXTRATOS: «CONSIDERACIONES

El problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si el actor cumple los requisitos establecidos legalmente para el reconocimiento de la pensión gracia, referidos principalmente a los 20 años de docencia territorial, teniendo en cuenta el lapso en el que prestó el servicio militar.

Para dilucidar el presente asunto, se verificará el marco jurídico y jurisprudencial de acceso a dicha prestación y se confrontará si efectivamente se reunieron los requerimientos exigidos por las normas, de acuerdo con lo alegado en el recurso de apelación.

De la pensión gracia.

En primer lugar, se hace necesario que la Sala de Subsección señale el marco normativo y el contexto en el que se consagró la pensión gracia, para de esa manera determinar qué docentes efectivamente tienen derecho a acceder a dicha prestación y el porqué de la exigencia de 20 años de servicio a la docencia de carácter distrital, departamental o municipal.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben «que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional».

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la nación, situación ocasionada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo. En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la nación.

Dicho proceso de nacionalización se adelantó de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, última fecha en que quedó perfeccionado. Lo que implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la nación a partir del 31 de diciembre de 1980, pues de ello se trataba; lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso y se consagró un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho, con lo que se protegió dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y se precisó además, que para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

En cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa de esta corporación en sentencia de 26 de agosto de 1997(9), definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión

gracia a los docentes que gozaban de una expectativa válida a ser beneficiarios de la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual, en principio, la perderían; por lo que precisó con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, en el sentido de que:

i) No existe derecho alguno a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; iv) la excepción referida a que la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación- en virtud de la Ley 91 de 1989, limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1º definió al personal nacional, como aquel vinculado por nombramiento del Gobierno Nacional; al personal nacionalizado, como el conformado por los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10; y al personal territorial como el conformado por los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

En conclusión y de acuerdo con lo señalado en líneas anteriores, para acceder a la pensión gracia, se hace necesario acreditar los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913, referidos principalmente a tener 50 años de edad al momento del reconocimiento, que el empleo docente se haya desempeñado con honradez, consagración y buena conducta, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental.

Marco normativo de la pensión ele jubilación y el servicio militar.

En primer lugar se hace necesario precisar que el artículo 216 de la Constitución Política señaló que:

«La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

Todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas.

La ley determinará las condiciones que en todo tiempo eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo». (Resalta la Sala).

Por su parte, el Decreto 1950 de 24 de septiembre de 1973, que de conformidad con su artículo 1º reguló «la administración del personal civil que presta sus servicios en empleos de la rama ejecutiva del poder público en lo nacional, con excepción del personal del ramo de la defensa. Los empleos civiles de la rama ejecutiva integran el servicio civil de la república» que para los efectos del presente asunto señaló en su artículo 101 lo siguiente:

«El tiempo de servicio militar será tenido en cuenta para efectos de cesantía, pensión de jubilación o de vejez y prima de antigüedad, en los términos de la ley» (Resalta la sala).

La Ley 48 de 1993 reglamentó el servicio de reclutamiento y movilización, y consagró ciertos derechos y prerrogativas para quienes hayan prestado el servicio militar obligatorio, en lo pertinente se destaca el artículo 40 que estableció:

«Al término de la prestación del servicio militar. Todo colombiano que haya prestado el servicio militar obligatorio, tendrá los siguientes derechos:

a) En las entidades del Estado de cualquier orden el tiempo de servicio militar le será computado para efectos de cesantía, pensión de jubilación de vejez y prima de antigüedad en los términos de la ley;

(...)» (Resalta la sala).

De lo anterior, se concluye que el legislador estableció la prerrogativa de computar el tiempo prestado al servicio militar obligatorio específicamente a efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación, pensión de vejez y prima de antigüedad.

Según el marco legal expuesto corresponde a la Sala analizar si en este asunto los tiempos de servicios alegados por el actor resultan válidos para computar el necesario que le permita ser beneficiario del derecho a la pensión gracia.

De lo acreditado en el proceso.

A folio 33 del expediente se encuentra visible la cédula de ciudadanía del demandante en la que consta que nació el 13 de marzo de 1925, por lo que a la fecha cuenta con 93 años de edad.

Conforme al certificado obrante a folio 3 del expediente se tiene que el señor Luis Eduardo Chacón Hurtado prestó sus servicios como docente nacionalizado en el nivel de educación básica secundaria, con vinculación en propiedad y de manera continua de la siguiente manera:

— En la Institución Educativa José María Vivas Balcázar desde el 25 de noviembre de 1974 hasta el 8 de diciembre de 1974.

— En la Institución Educativa Regional Simón Bolívar desde el 10 de diciembre de 1974 hasta el 16 de enero de 1994.

De acuerdo con lo anterior, el docente acumuló un tiempo total de servicio en la educación nacionalizada de 19 años, 1 mes y 22 días.

La Gobernación del Valle del Cauca mediante Decreto 0361 de 17 de febrero de 1993 retiró del servicio activo al señor Luis Eduardo Chacón Hurtado, por cumplir la edad de retiro forzoso, es decir, 65 años de edad (fl. 6).

El Ministerio de Defensa Nacional, a través de la Coordinadora del Grupo de Archivo General, expidió Certificado de Tiempo de Servicio Militar en el que consta:

«Que revisadas las nóminas de el (sic) Batallón de Infantería Nº 7 Junín de guarnición Popayán, figura CHACÓN LUIS EDUARDO como Soldado, dado de alta el día primero (01) de Junio de mil novecientos cuarenta y cinco (1945) y fue dado de baja el día primero (01) de Junio de mil novecientos cuarenta y seis (1946)» (fl. 12)

El 20 de noviembre de 2009 el demandante, a través de apoderada, elevó petición ante CAJANAL y solicitó lo siguiente:

«Que se reconozca y pague a mi representado, el señor LUIS EDUARDO CHACÓN HURTADO, la PENSIÓN GRACIA a la que tiene derecho por haber acumulado 20 años de servicio, contabilizando el año de servicio militar, el cual debe tenerse en cuenta para efectos de pensión, según lo prevé la norma» (fls. 19 y ss.).

Mediante Resolución PAP 013274 de 13 de septiembre de 2010 Cajanal negó el reconocimiento pensional solicitado, porque:

«De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden· Nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada.

Vale aclarar que se desestiman los tiempos aportados en certificación del Ministerio de Defensa Nacional toda vez que la labor desempeñada no se incluye en la normatividad precedente» (fls. 22 y 23).

Del caso concreto.

Se hace necesario advertir, en primer lugar, que el demandante durante el proceso alegó que fue retirado del servicio de manera arbitraria por haber cumplido la edad de retiro forzoso. Al respecto, advierte la sala de Subsección que el acto que ordenó su desvinculación no fue demandado en el presente asunto, por lo que no le corresponde a la sala pronunciarse al respecto.

En ese sentido, esta sala de subsección se limitará a analizar el motivo de inconformidad frente al fallo del a quo que propone corno discusión, determinar si es posible tener en cuenta el año que el accionante prestó el servicio militar obligatorio a efectos de computarlo para completar los 20 años de servicio docente de carácter territorial y de esa manera reconocerle el derecho a la pensión gracia.

De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente y con el marco normativo y jurisprudencial reseñado, se observa que el accionante cuenta con más de 50 años de edad y que logró acreditar 19 años, 1 mes y 22 días de labor docente con vinculación nacionalizada, tiempo que resulta insuficiente para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues de conformidad con el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, se exige como mínimo 20 años al servicio de la educación con vinculación territorial.

Ahora, advierte la sala de subsección que le asistió razón al a quo cuando decidió negar las súplicas de la demanda instaurada por el señor Luis Eduardo Chacón Hurtado toda vez que no es posible computar el año de servicio militar obligatorio prestado por el accionante a efectos de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues dicha prerrogativa de reputar como válido ese lapso fue consagrada únicamente para efectos del reconocimiento de pensiones de jubilación y de vejez. En ese sentido, cabe precisar que la limitación al contenido de la norma fue hecha por el mismo legislador, el cual estableció en qué casos específicamente habría lugar a computar ese tiempo de servicio para el reconocimiento de acreencias laborales.

Lo anterior, en razón a la especialidad de la pensión gracia y al contexto en el que se dio su consagración del que se evidencia que el legislador la contempló a efectos de nivelar los salarios y prestaciones de los maestros que eran pagados por los entes territoriales, y en ese sentido la Ley 114 de 1913 estableció requisitos estrictos sin los que es imposible acceder a su reconocimiento, a saber, 50 años de edad, 20 años de servicio docente con carácter territorial y haber desempeñado dicha labor con honradez y buena conducta.

Significa lo anterior, que en el presente asunto el actor no reúne las exigencias establecidas legalmente para beneficiarse de la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad en la labor docente bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975.

Finalmente, advierte la sala de subsección que la sentencia de 21 de mayo de 2009 proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación bajo el radicado 18001-23-31-000-2002-00154-01, invocada por el demandante, no puede ser tenida en cuenta en el presente asunto, comoquiera que no existe identidad fáctica ni jurídica respecto de los casos, pues en dicha sentencia se accedió al cómputo del tiempo de servicio militar obligatorio pero para efectos del reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos de la Ley 6ª de 1945, mientras que aquí el actor solicita el reconocimiento de la pensión gracia.

En consecuencia, se impone para la Sala la confirmación del fallo apelado.

En cuanto a la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo esta corporación ya lo ha analizado con detenimiento para concluir que se aplica el criterio objetivo valorativo(10). No obstante lo anterior, observa la sala de subsección que el demandante actualmente tiene 93 años de edad; que se sostiene con la pensión de jubilación que ya le fue reconocida; y que ya fue condenado en costas en primera instancia, lo que significa que sancionar en esta instancia procesal al demandante vencido constituiría una carga excesiva para una persona de la tercera edad, sujeto de especial protección que con una condena adicional en costas podría ver comprometido su mínimo vital.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, SubSección A administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia de 17 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las súplicas de la demanda promovida por el señor Luis Eduardo Chacón Hurtado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

2. Sin condena en costas en la instancia.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de la fecha.

Consejeros: Gabriel Valbuena Hernández—William Hernández Gómez—Rafael Francisco Suárez Vargas».

9 «3. El artículo 15, numeral 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. (...)”.

(...) 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, num. 2º, art. 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».

10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 3 de marzo de 2016. Rad. 25000-23-42-000-2012-01460-01 (1753-2014), C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. Dr. William Hernández Gómez.