Sentencia 2012-00091 de noviembre 1º de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2012-00091

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: Duber Morales Serna

Recurso de apelación contra la sentencia de 10 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda

Bogotá, D.C., primero de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

La inconformidad del actor con el fallo de primer grado, radica en que, a su juicio, el a quo para denegar las súplicas de la demanda se soportó en el Acto Legislativo 01 de 2003, sin que hubiera tenido en cuenta las reformas constitucionales posteriores, esto es, el Acto Legislativo 01 de 2009, razón por la que solicita determinar los alcances de los artículos 107 de la Constitución Política y 2º de la Ley 1475 de 2011, disposiciones que prohíben la doble militancia.

En relación con la controversia sometida al estudio de la Sala, cabe observar lo siguiente:

En el caso sub examine, el actor solicita la pérdida de investidura del concejal del municipio de La Virginia (Risaralda), señor Albert Jhony Cortés Cardona, por cuanto estima que vulneró los artículos 107 de la Constitución Política y 2º de la Ley 1475 de 14 de julio de 2011, al haberse inscrito en las elecciones llevadas a cabo el 30 de octubre de 2011 como candidato al citado concejo municipal por el Partido de Integración Nacional —PIN—, en las que resultó electo, sin haber renunciado previamente a la participación que tenía en la asamblea municipal de La Virginia del Partido Liberal.

Sea lo primero advertir que esta corporación en diversos pronunciamientos ha precisado que la prohibición contenida en el artículo 107 de la Constitución Política, esto es, la doble militancia, no constituye causal de pérdida de investidura sino que está dirigida a los ciudadanos en general, y cuyo fin primordial es lograr el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos.

En efecto, dentro de las sentencias en que se ha tratado la materia bajo examen, están, la de 1º de octubre de 2004 (Exp. 2004-0213-01(PI), C.P. Camilo Arciniegas Andrade), la que ha sido reiterada, entre otras, en providencia de 12 de octubre de 2010 (Exp. 2010-00208-00 (PI), C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), y en el fallo de 17 de enero de 2012 (Exp. 2011-00708 (PI), C. P. Ruth Stella Correa Palacio), sentencia esta última que recoge los pronunciamientos de la corporación frente al alcance del artículo 107 Constitucional a la luz de los actos legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009, y que la Sala ahora prohíja. Al respecto, precisó la mencionada providencia:

“... conviene observar que la “doble militancia”, tiene su génesis en nuestro derecho constitucional en el Acto Legislativo 01 de 2003 que modificó el artículo 107 superior, al prever que en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica. Pero al introducir esta prohibición, el constituyente, como ha reiterado una y otra vez esta corporación, no dispuso que su desobediencia configurara causal de pérdida de investidura,(2) su propósito no era ese. En otras palabras, incurrir en la prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 107 superior, no estructura una inhabilidad para ser congresista, y por lo mismo de ella no puede derivarse causal de pérdida de investidura.

Es importante advertir que en el informe de ponencia para primer debate en primera vuelta en Cámara de Representantes, se dejó en claro el objeto de esa enmienda constitucional:

“El proyecto de acto legislativo en estudio, de origen gubernamental, tiene por objeto la modificación de disposiciones constitucionales que fortalezcan las instituciones y el régimen democrático, para evitar la infiltración y manipulación en las corporaciones y cargos de elección popular por parte de grupos armados al margen de la ley, y del narcotráfico, proponiendo para ello sanciones a los partidos políticos que atenten contra los deberes que le impone el gozar de una personería jurídica.

Mediante el establecimiento de un estricto régimen de responsabilidades para los partidos políticos, así como la adopción de herramientas para fortalecerlos como representantes de la sociedad, se espera cerrar la puerta a estrategias de grupos ilegales que buscan distorsionar la voluntad popular para ocupar espacios de representación política.

Igualmente, se pretende profundizar en la democratización interna de los partidos, su fortalecimiento y su responsabilidad política, dentro de un marco programático y de transparencia en las relaciones entre los poderes públicos. La transparencia electoral, la responsabilidad política de los partidos, la responsabilidad individual e intransferible de los titulares de cargos públicos de elección popular frente al pueblo colombiano y la austeridad y control en la financiación de campañas y partidos son parte fundamental de la reforma”(3).

El objeto de este cambio constitucional fue, pues, perfilar una trascendental reforma política, en orden a moderar nuestro secular sistema de gobierno presidencialista, con la introducción de un régimen de bancadas en las corporaciones públicas de elección popular (a la sazón desarrollado por la L. 974/2005), para reorganizar y optimizar el funcionamiento de estas.

De paso, se buscaba asimismo fortalecer a los partidos y movimientos políticos, con mecanismos que garantizasen su disciplina y actuación coordinada, y por este a unos y otros los habilitó para regular un régimen disciplinario interno y por ende para imponer sanciones (A. L. 1/2003, art. 2º, que modificó el art. 108 constitucional, desarrollado por L. 974/2005, art. 4º).

Serán pues los partidos y movimientos políticos, como lo ha dicho esta corporación, quienes mediante sus reglamentos internos ejercerán el control para evitar que sus afiliados incurran en doble militancia(4). O lo que es igual, según lo pregona el artículo 108 constitucional será en los estatutos de los partidos políticos, donde se regule el régimen disciplinario interno y es allí donde se establecerán las sanciones por las faltas en que incurran los miembros de los partidos, entre ellas las concernientes a la doble militancia.

Así las cosas, lejos de concebir a la “doble militancia” como una causal de pérdida de investidura, el constituyente quiso —al abstenerse de darle ese alcance en el texto constitucional— deferir a los partidos y movimientos políticos para que en sus estatutos internos previeran las reglas y sanciones pertinentes.

5.3 Ahora, la doble militancia se concibió como una figura asociada solamente a movimientos o partidos políticos y no respecto de grupos significativos de ciudadanos(5). La vocación de permanencia en un solo partido o movimiento político es el presupuesto de la misma como instancias naturales de decisión política con vocación de permanencia. Lo cual por supuesto no caracteriza a los grupos significativos, como manifestación política de la voluntad popular eminentemente coyuntural, esto es, dentro de unas circunstancias específicas.

Esta situación no varió con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2009 que una vez más introdujo ajustes a los artículos 107 y 108, con el propósito de profundizar los cambios introducidos en el año 2003, vale decir, robustecer el régimen de bancadas.

El objetivo general de la reforma constitucional era el mismo del año 2003: fortalecer a los partidos y movimientos políticos como representantes de la sociedad. A este propósito el informe ponencia para primer debate en primera vuelta en Cámara de Representantes indicó: “se pretende profundizar en la democratización interna de los partidos, su fortalecimiento y su responsabilidad política de los partidos, la responsabilidad individual e intransferible de los titulares de cargos públicos de elección popular frente al pueblo colombiano (...)”(6).

Al respecto la enmienda constitucional reiteró que en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica. Asimismo, para los efectos que interesan en el estudio del sub examine, la norma añadió que quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones. Empero, el nuevo texto constitucional tampoco dispuso qué consecuencias sancionatorias traería la infracción de este mandato, dejando pues a la ley y a los estatutos la determinación de este aspecto.

Merece destacarse que en la exposición de motivos a este acto reformatorio de la Constitución se puso de presente que con la misma se buscaba el funcionamiento organizado y programático de las bancadas y el combate a la doble militancia:

“Para mantener la disciplina interna de los partidos y la transparencia ante el elector, es necesario definir y regular lo relacionado con la militancia en los partidos. En este punto en concreto, la reforma se propone hacer más exigente y dar mayor alcance a la prohibición constitucional de afiliación simultánea a más de un partido, establecida en el artículo 107 Superior, de manera que la regla constitucional también consagre una obligación para que los militantes de un partido no puedan estar simultáneamente afiliados a otros. Así mismo, se propone prohibir a los miembros de un partido, apoyar candidatos de otros partidos o movimientos. Finalmente, se busca que un miembro de una corporación pública que decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul con suficiente anterioridad a la fecha de la inscripción”(7).

En perfecta consonancia con este sentido expuesto, en el informe de ponencia para cuarto debate en segunda vuelta en Senado de la República de la reforma política de 2009, sobre la prohibición de la doble militancia se puso de relieve que el asunto sería objeto de regulación legal (que no constitucional).

Lo anterior indica que al renunciar a definir en la Carta las sanciones o consecuencias de la doble militancia, el constituyente derivado descartó de plano la pérdida de investidura y abrió la posibilidad para que fuera el legislador (como en efecto sucedió) quien determinara la “pérdida de la curul” y que a la postre quedó regulada bajo la figura de “revocatoria de la elección”. Así lo expuso el informe de ponencia para cuarto debate en segunda vuelta en Senado de la República:

“Si bien la Constitución vigente señala la prohibición a los ciudadanos para pertenecer de manera simultánea a más de un partido o movimiento político, se define la doble militancia y se propone que quien haya sido elegido por un partido o movimiento pertenezca a este hasta el final de su periodo y en caso de que quiera renunciar al mismo, deberá igualmente renunciar a su curul. Tampoco podrán apoyar candidatos de otros partidos si no han sido avalados por su partido de origen. Quien viole estos preceptos podrá ser sancionado con la pérdida de la curul o el cargo. Lo anterior con el propósito de establecer nuevos mecanismos para fortalecer partidos y movimientos y ponerle cortapisa a una de las prácticas que más afecta la legitimidad de los partidos políticos y se constituye en una grave burla a la representación ciudadana.

La implementación de este esquema impone como sanción la pérdida de curul (corporaciones) o el cargo (uninominales) según el caso, de acuerdo con el procedimiento que sea legalmente fijado. 

Para quienes decidan aspirar por un partido diferente se establece la posibilidad de renunciar al mismo hasta doce meses antes del primer día fijado para la inscripción para las siguientes elecciones, renunciando también a la respectiva curul. Para quienes hubieren renunciado dentro de los doce meses anteriores a las elecciones de 2010, se prevé la posibilidad de cambio de partido(8) (subrayas y negrillas fuera de texto original).

No fue, pues, voluntad del constituyente prever como causal de pérdida de investidura la doble militancia. Por el contrario, tanto de la redacción de los textos constitucionales respectivos, como de sus antecedentes, se desprende de manera inequívoca que el constituyente derivado no decidió que dicha conducta fuese constitutiva de causal de pérdida de investidura y defirió la definición de los efectos al legislador estatutario, con lo que claramente descartó que pudiese constituir causal de desinvestidura(9).

Es pertinente añadir que la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del acto reformatorio que se viene estudiando, puso de presente que los antecedentes de la reforma política de 2009 dan cuenta de la intención de incorporar “una sanción grave para los miembros de corporaciones públicas que incurrieran en esas conductas, consistente en la pérdida de la curul, según lo definiera la ley”. O lo que es igual, la Constitución no definió el asunto y solo vino a hacerlo el legislador estatutario bajo la modalidad de revocatoria de la elección.

En definitiva, como recientemente lo señaló la Sala, en lo que hace a la prohibición de doble militancia, la reforma constitucional de 2009 no introdujo cambios significativos y, por el contrario, siguió el derrotero trazado en este punto por el Acto Legislativo 01 de 2003, “en el sentido de otorgar la posibilidad a los partidos políticos de sancionar dicha conducta en sus estatutos internos” (10).

Dicho en otros términos, ninguna de las reformas constitucionales tipificó una sanción de pérdida de investidura por incurrir en doble militancia. Y el cambio que trae la segunda respecto de la del año 2003 es hacer extensivo el asunto no solo a los estatutos sino también al legislador estatutario, quien se limitó a señalar que el incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción (L. 1475/2011, art. 2º(11)).

Y si la Constitución no se ocupó de configurarla como causal de desinvestidura, ello significa que no puede proceder esta, ya que en este asunto existe una reserva constitucional de regulación, en tanto solo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece y por lo mismo las causas que dan lugar a ella son taxativas(12).

Tan claro es que no constituye causal de pérdida de investidura, que el mismo constituyente derivado en el citado Acto Reformatorio 01 de 2009 cuando quiso erigir una conducta en configurativa de la misma, lo hizo expresamente al modificar el artículo 109 constitucional y establecer sin ambages, como debe ser en estos casos, que para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia de ese acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo (A. L. 01/2009, art. 3º, inc. 7º, modificatorio del art. 109 constitucional), que viene a sumarse a las ya previstas en los artículo 183 y 110 de la Carta.

Es menester insistir en que tanto las causales de pérdida de investidura de un congresista, como las inhabilidades de los mismos, están consagradas de manera expresa y taxativa en la Constitución Política;(13) es decir, dada la naturaleza de estas últimas de limitación al ejercicio de un derecho político, como lo es el de ser elegido, deben ser aplicadas en forma estricta y restringida a los supuestos expresamente tipificados...” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Como se colige de la sentencia transcrita, que, se repite, recogió el criterio expuesto por la corporación frente a la figura de la doble militancia, contrario a lo afirmado por el actor, la reforma constitucional de 2009 —Acto Legislativo 01—, no introdujo cambios significativos y, por el contrario, siguió el derrotero trazado en este punto por el Acto Legislativo 01 de 2003, en el sentido de otorgar la posibilidad a los partidos políticos de sancionar dicha conducta en sus estatutos internos, argumentos estos que tuvo en cuenta el a quo para denegar las súplicas de la demanda.

Por tanto, serán los partidos y movimientos políticos, como lo ha dicho esta corporación, quienes mediante sus reglamentos internos ejerzan el control para evitar que sus afiliados incurran en doble militancia.

En el mismo sentido se concibió en el artículo 2º de la Ley 1457 de 14 de julio de 2011, “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, el cual prevé:

“ART. 2º—Prohibición de doble militancia. “Artículo CONDICIONALMENTE exequible”. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos.

Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.

Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos.

El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción.

PAR.—Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en doble militancia” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Como se observa, la disposición transcrita en parte alguna consagra la doble militancia como causal de pérdida de investidura; por el contrario, la misma es clara en señalar que dicha figura será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción.

Teniendo en cuenta que las causales de inhabilidad que dan lugar a la pérdida de investidura son taxativas, ello impide que el juzgador le dé un alcance extensivo como lo pretende el actor, por lo que al no estar tipificada la doble militancia política en nuestro ordenamiento jurídico como causal de pérdida de investidura, la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1º de noviembre de 2012».

(2) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 12 de octubre de 2010, Rad. 2010-00208, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 11 de mayo de 2004, Radicado 1441, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado y 25 de mayo de 2004, Radicado 2003-01463, C.P. Germán Rodríguez Villamizar. Sección Quinta, sentencias de 30 de abril de 2009, Radicado 2007-00506, C.P. Mauricio Torres Cuervo; 30 de abril de 2009, Radicado 2007-00972, C.P. Filemón Jiménez Ochoa; 26 de septiembre de 2008, Radicado 2007-00780, C.P. Filemón Jiménez Ochoa; 19 de enero de 2006, Radicado 3875, C.P. Darío Quiñones Pinilla y 26 de agosto de 2004, Radicado 3343, C.P. Filemón Jiménez Ochoa.

(3) Cfr. Gaceta del Congreso 674 de 2008, pp. 1-2.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 1º de octubre de 2004, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(5) El inciso tercero del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 previó que “Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren (a) ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos”. Esta norma nuevamente tiene como destinatarios a los partidos políticos (en este caso a sus directivos) y no a los grupos significativos de ciudadanos. El hecho de que extienda la limitación a los primeros de formar parte de los segundos, no significa ni mucho menos la alteración de la regla descrita.

(6) Gaceta del Congreso 674 de 2008, p. 8.

(7) Gaceta del Congreso 558 de 2008.

(8) Gaceta del Congreso 427 de 2009, p. 3.

(9) No se olvide que la ley no puede establecer causales de pérdida de investidura, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional: “se declarará inexequible la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales de pérdida de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y no autoriza al legislador para ampliar los motivos de la sanción” (Corte Constitucional, Sent. C-247/95).

(10) Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de octubre de 2010, Radicado 11001-03-15-000-2010-00208-00(PI), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(11) La ley 1475 de 2011, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones (D.O. 48.130 de jul. 14/2011), en su artículo 2º previó: “Prohibición de doble militancia. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos.

Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.

Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos.

El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción.

PAR.—Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica sin incurrir en doble militancia.

Mediante Sentencia C-490 de 2011, la Corte Constitucional efectuó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 190/10 Senado - 092/10 Cámara y declaró CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE este artículo, “en el entendido que la administración de datos personales sobre filiación partidista que realizan los partidos y movimientos políticos debe sujetarse a los principios del derecho fundamental al habeas data”.

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-247 de 1995.

(13) Cfr. Vid. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 10 de diciembre de 2002, Expediente 2002 1027 (PI-055); de 13 de julio de 2004, Expediente PI-2004-0454, entre otras. En igual sentido Corte Constitucional, Sentencia T-544 de 28 de mayo de 2004.