Sentencia 2012-00094 de mayo 8 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 41001233300020120009401

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Leonel de Jesús González Pacheco

Pérdida de investidura de concejal

Bogotá, D.C., ocho de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

6.1. Competencia.

Como lo ha advertido la Sala en otras oportunidades, esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales, de una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los tribunales administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

El artículo 40 de la Ley 617 de 2000 dispone:

“ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

‘ART. 43.—Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

(...).

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.

(...).

ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

(...).

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

(...)”.

Por su parte, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 dispone:

“ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

(...)”.

La Sala Plena de esta corporación, mediante sentencia de 28 de julio de 2002(2) sostuvo que pese a que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contiene la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, no significa que esta haya sido suprimida, pues el numeral 6º ibídem establece la posibilidad de que otras normas también consagren causales de pérdida de investidura.

Dijo la Sala:

“Teniendo en cuenta que, ciertamente, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no reguló ‘íntegramente’ lo relacionado con las causales de pérdida de investidura, no deben entenderse derogadas las demás disposiciones alusivas al punto, pues a simple vista se advierte que tal norma no agotó en su totalidad el tema, ya que expresamente permitió que otras leyes también lo trataran, organizaran o definieran, cuando en el numeral 6º dispuso que se perdería la investidura: ‘por las demás causales expresamente previstas en la ley’. Tal regulación reconoce de manera expresa la vigencia, y por ende, la obligatoriedad de lo que otras leyes señalan al respecto. Y es preciso tener en cuenta que la Ley 617 de 2000, como ya se advirtió, solo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni de una ‘sustitución en bloque’, aspecto en el que resulta muy ilustrativo su título o encabezamiento en el que se precisa su alcance así: ‘Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994...’. Como no existe razón meritoria que induzca a una consideración distinta, la Sala concluye que la violación al régimen de inhabilidades sigue siendo causal de pérdida de investidura para los Concejales, exégesis que habrá de orientar la definición de esta litis”.

Así, tratándose de la imputación de una causal de inhabilidad, la Sala pasa a considerarla.

6.2. El estudio del recurso de apelación.

Se imputa al concejal Oscar Luis Martínez Martínez la causal de pérdida de investidura contemplada en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, cuyo tenor es el siguiente:

LEY 617 DE 2000 

“ART. 40.—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

‘ART. 43.—Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

(...).

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito...” (negrilla fuera de texto).

El supuesto fáctico que constituye la causal establecida en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, el actor lo hace consistir en que el demandado se encontraba inhabilitado para ser elegido concejal, por haber celebrado el contrato de prestación de servicios Nº MS-670-RZS-004-2010 y los convenios de asociación MS-670-RZS-001, MS-670-RZS-002-2010 con el municipio de Sampués, dentro del año anterior a la como concejal de ese municipio, durante el cual realizó gestiones en interés propio y de terceros.

La Sala en sentencia de 6 de octubre de 2005(3), precisó la finalidad de esta prohibición y sostuvo que cuando el legislador estableció la celebración de contratos con entidades públicas como fuente de inhabilidad e incompatibilidad, necesariamente tuvo como finalidad evitar que por dicho medio los aspirantes a cargos de elección popular tuvieran ventajas en relación con los demás candidatos pues, a no dudarlo, por tal medio fácilmente se pueden deducir beneficios electorales; y también impedir que quienes estén ya en ejercicio de sus funciones, prevalidos de su condición, se lucraran con la celebración de los referidos contratos, pues obviamente de permitirse dicha práctica tendrían más opción de ser adjudicatarios de los mismos los funcionarios públicos frente a cualquier particular. Dijo la Sala:

“Empero, en este caso, esa circunstancia por sí sola no lleva a la Sala a considerar que el demandado hubiera actuado por interpuesta persona de Proinversiones S.A., pues, de una parte, es la gerente de la sociedad la que aparece dando informes sobre el trámite de la negociación de pago relacionada con el lote vendido al municipio de Sincelejo, facultad que de acuerdo con el artículo 30 de los estatutos le ha sido atribuida; y, de la otra, lo que la jurisprudencia de esta corporación ha dejado establecido como determinante en la actuación por interpuesta persona es no solo la real y activa participación, en este caso, del miembro de junta directiva, sino ‘el poder decisorio en la gestión social y de igual manera, la utilidad que a ese socio le reportaría su intervención, dado el interés económico que por sus acciones tiene en la sociedad’ (S. Plena de lo Contencioso Administrativo, sent. de 11/11/1997, Exp. AC-5061, reiterada en sent. de 4/09/2003, Exp. 2002-00993, C.P. Manuel S. Urueta Ayola). En este caso, el interés económico del demandado en la mencionada sociedad es mínimo, si se tiene en cuenta que sus acciones representan un 5% en el total del capital autorizado que, es de mil millones de pesos dividido en acciones de $ 1000 cada una; y de esas mil millones de acciones posee únicamente 43.159, lo que impide considerar a la Sala que en razón de tal interés se vio movido a actuar por interpuesta persona. De otra parte, vale la pena enfatizar en que cuando el legislador estableció la celebración de contratos con entidades públicas como fuente de inhabilidad e incompatibilidad, necesariamente tuvo como finalidad evitar que por dicho medio los aspirantes a cargos de elección popular tuvieran ventajas en relación con los demás candidatos pues, a no dudarlo, por tal medio fácilmente se pueden deducir beneficios electorales; y también impedir que quienes estén ya en ejercicio de sus funciones, prevalidos de su condición, se lucraran con la celebración de los referidos contratos, pues obviamente de permitirse dicha práctica tendrían más opción de ser adjudicatarios de los mismos los funcionarios públicos frente a cualquier particular. En este caso, estima la Sala que la aceptación del plazo para que la entidad pública pague una obligación que ha contraído e incumplido y que fue adquirida aún de antes de la fecha de inscripción del candidato a las elecciones de asamblea departamental no constituye violación al régimen de incompatibilidades, pues tal acuerdo no tiene la connotación de contrato de transacción”.

Procede entonces la Sala al análisis de los elementos de la causal endilgada a efectos de determinar si procedía o no, decretar la pérdida de la investidura del ciudadano Oscar Luis Martínez Martínez como concejal del municipio de Sampués.

La inhabilidad endilgada al demandado exige unos supuestos a saber: (i) intervenir en la celebración de contratos con entidades públicas del nivel municipal o distrital, (ii) haberlo celebrado durante el año anterior a la inscripción o a la elección como concejal, (iii) existir interés propio o de terceros, y (iv) que se ejecute en el respectivo municipio o distrito, en el que aspira.

A los efectos de la decisión a adoptarse en este fallo, es del caso advertir que para que se configure la causal de inhabilidad endilgada es requisito sine qua non que las conductas prohibitivas que constituyen su supuesto fáctico se hayan realizado dentro de los doce (12) meses anteriores a la inscripción o a la elección.

Contrario sensu, las que se remonten a fecha anterior no se subsumen en la condición de temporalidad en que debe tener lugar el supuesto fáctico de la causal, dados los claros términos en que la norma sub examine delimita la extensión del periodo inhabilitante.

En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia proferida el 18 de noviembre de 2008, Expediente 11001-03-15-000-2008-00316-00(PI) con ponencia del consejero de Estado, doctor Mauricio Torres Cuervo, expresó al respecto lo siguiente:

“Se advierten dos conductas inhabilitantes para la elección de congresista, por una parte, la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas, y por otra, la intervención en la celebración de contratos estatales. Sobre estas dos formas de intervención la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que en materia de inhabilidades electorales cada una de estas formas de intervención es autónoma y ‘abiertamente distinta’. Así, la gestión debe ser referente a negocios y pretende un lucro o el logro de un fin cualquiera, por ello tiene mayor amplitud; mientras que la celebración de contratos solo atiende a la participación del candidato en la celebración del respectivo contrato, hecho que por expresa voluntad de la ley resulta ser en este caso el constitutivo de inhabilidad siempre que se trate de contratación estatal. Ambos eventos o causales deben tener ocurrencia dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección. Señala la jurisprudencia que cuando la gestión de negocios ante entidades públicas concluye en la celebración de un contrato, esta causal solo podrá ser examinada como intervención en la celebración de contratos. Por el contrario, si la gestión tendiente a la realización de un contrato no tiene éxito, entonces la causal se analiza solo como gestión de negocios propiamente dicha. Asimismo, cuando se trata de celebración de contratos estatales, las etapas subsiguientes tales como su ejecución y liquidación no se tornan ni configuran inhabilidad por intervención en gestión de negocios, precisamente porque el fin de la negociación que era el contrato ya se obtuvo, y ante la materialidad misma del contrato estatal la inhabilidad únicamente podría tipificarse por la celebración de contratos en interés propio o de terceros”.

En el caso presente, está probado que el señor Oscar Luis Martínez Martínez suscribió en calidad de representante legal de Asoprocam el convenio de asociación MS-670-RZS-001 (fl. 9) el 26 de agosto de 2010 con el municipio de Sampués. En el caso presente, está probado que el señor Oscar Luis Martínez Martínez suscribió en calidad de representante legal de Asoprocam el convenio de asociación MS-670-RZS-001 (fl. 9) el 26 de agosto de 2010 con el municipio de Sampués, yo objeto y plazo fueron los siguientes:

“Cláusula primera. Objeto del contrato: El presente convenio tiene por objeto por parte de Asoprocam el ‘Suministro de mano de obra calificada para la implementación de cultivos de yuca-maíz-frijol-ajonjolí en la zona indígena del municipio de Sampués’, de acuerdo a las cantidades y especificaciones que se detallan en el estudio de oportunidad y conveniencia, en la propuesta presentada por Asoprocam, la cual hace parte integral de este convenio y en siguiente cuadro:

ÍtemDescripciónUNCant.V. UnitarioV. Parcial
1.0Mano de obra 
1.1DestronconeJor2.25019.00042.750.000
1.2EnchamizadaJor82519.00015.675.000
1.3Siembra de maízJor37519.0007.125.000
1.4Siembra de yucaJor37519.0007.125.000
1.5Siembra de ajonjolíJor67519.00012.825.000
1.6Siembra de frijolJor37519.0007.125.000
1.7Primera limpiaJor1.87519.00035.625.000
1.8Segunda limpiaJor1.50019.00028.500.000
1.9Tercera limpiaJor1.2519.00021.375.000
1.10Fumigador + AguateroJor45030.00013.500.000

Subtotal de mano de obra191.625.000
Costos indirectos de mano de obra A.I. (15%)28.734.750
Asistencia técnica10.000.000
Total mano de obra230.368.750

(...).

Cláusula cuarta. Vigencia y plazo de ejecución del contrato: El término de duración del presente convenio será de cuatro (4) meses y quince (15) días, contados a partir de la fecha de legalización y perfeccionamiento del convenio, en todo caso no sobrepasara el 31 de diciembre de 2010.

(...)”.

De igual modo, está probado que el demandado en calidad de representante legal de Asoprocam, suscribió el convenio de asociación MS-670-RZS-002 de 8 de noviembre de 2010 (fl. 15) con el municipio de Sampués, cuyo objeto y plazo fueron los siguientes:

“Cláusula primera. Objeto del contrato: El objeto del presente convenio de asociación, es la elaboración y aplicación de abonos orgánicos a base de desechos de cosecha y estiércol bovino en la finca del cabildo indígena de huertas chica municipio de Sampués, atendiendo a las siguientes cantidades y especificaciones, además de las estipuladas en el estudio de oportunidad y conveniencia y en la propuesta de asociación.

ÍtemDescripciónUNCant.V. UnitarioV. Parcial
1.0Recolección y acarreo de materia primaJor20019.0003.800.000
2.0Preparación y mantenimiento de abonoJor18319.0003.477.000
3.0Transporte de abono a las parcelasTon30260.0007.800.000
4.0Aplicación del abono al terrenoJor25019.0004.750.000
Total
19.827.000
Aporte de Asoprocam
5.0Servicios profesionales (incluye además asistencia técnica)    
5.1Ingeniero agrícolaProf./ mes11.500.0001.500.000
6.0Transporte de personalGlobal 500.000500.000
7.0Materiales y/o herramientasGlobal 1.000.0001.000.000
8.0Mano de obra calificada.Jornal13219.0002.508.000
Gran total
25.335.000

(...).

Cláusula cuarta. Vigencia y plazo de ejecución del contrato: La duración del presente convenio es de treinta (30) días y comienza a regir a partir de la fecha de aprobación de la póliza única de garantía.

(...)”.

Por otro lado, se encuentra en el expediente copia del contrato de prestación de servicios Nº MS-670-RZS-004-2010, el cual fue celebrado por el demandado en calidad de representante legal de Asoprocam, el 30 de noviembre de 2010 con el municipio de Sampués, cuyo objeto y plazo fueron los siguientes:

“Cláusula primera. Objeto del contrato: El presente contrato tiene por objeto por parte del contratista, la prestación de servicios profesionales para la capacitación en hortalizas a las comunidades de los cabildos indígenas de Achiote y El Retiro en el municipio de Sampués, atendiendo lo estipulado en el estudio de oportunidad y conveniencia y en la propuesta presentada por el contratista.

(...).

Cláusula cuarta. Vigencia y plazo de ejecución del contrato: El contratista ejecutara el objeto del contrato en un plazo de treinta (30) días contados a partir de la suscripción del acta de inicio.

(...)”.

De lo hasta aquí expuesto, se tiene que los convenios de asociación MS-670-RZS-001 y MS-670-RZS-002 se suscribieron el 26 de agosto y 8 de noviembre de 2010 respectivamente, y el contrato de prestación de servicios MS-670-RZS-004-2010 se suscribió el 30 de noviembre de 2010.

Teniendo en cuenta que las elecciones en las cuales resultó elegido el señor Oscar Luis Martínez Martínez, como concejal del municipio de Sampués, para el periodo constitucional 2012-2015, se llevaron a cabo el 30 de octubre de 2011, para la Sala se configura la causal alegada respecto del convenio de asociación MS-670-RZS-002 y el contrato de prestación de servicios MS-670-RZS-004-2010, pues el periodo inhabilitante estaría comprendido entre el 30 de octubre de 2010 y el 30 de octubre de 2011 y, como ya se dijo, los contratos mencionados se suscribieron el 8 y 30 de noviembre de 2010, respectivamente.

En cambio, respecto del convenio de asociación MS-670-RZS-001 no ocurre lo mismo, puesto que este fue suscrito el 26 de agosto de 2010, es decir, por fuera del periodo inhabilitante.

Habida cuenta de que está fehacientemente demostrado que el demandado celebró contrato de prestación de servicios y convenio de asociación con el municipio de Sampués dentro del año anterior a la elección, se configuró la causal de pérdida de investidura.

En cuanto al argumento expuesto por el recurrente relacionado con el desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de pérdida de investidura de 19 de enero de 2010, proferida por el doctor Gerardo Arenas Monsalve y cuya demanda fue Martha Lucía Ramírez de Rincón, la Sala precisa lo siguiente:

Mediante sentencia de 6 de septiembre de 2012(4), la Sala sostuvo que el precedente jurisprudencial es aplicable y oponible tanto a las autoridades administrativas y legislativas, quienes son las encargadas de acatar los fallos judiciales como a las mismas autoridades judiciales, quienes tienen el deber jurídico que ratificar las decisiones y su aplicación para casos análogos, como método para que la rama judicial garantice la convivencia en la sociedad, bajo condiciones de igualdad, principio rector de las sociedades contemporáneas. Dijo la Sala:

“Lo que se busca garantizar por medio de la reiteración, pero sobre todo, el respeto a una línea jurisprudencial, es que las razones de la decisión que permiten la interpretación de un derecho y por ende la extracción de su valor y sentido constitucional, tenga reiteración, respeto y efectividad para garantizar principios constitucionales como la igualdad, la seguridad jurídica y la conservación del derecho, como garantías que pasan a integrar el debido proceso dentro de las actuaciones judiciales. Por esta razón, al pasar a formar parte de la cláusula general que contiene el artículo 29 de la Constitución al enunciar le debido proceso, el precedente es aplicable y oponible tanto a las autoridades administrativas y legislativas, quienes son las encargadas de acatar los fallos judiciales como a las mismas autoridades judiciales, quienes tienen el deber jurídico que ratificar las decisiones y su aplicación para casos análogos, como método para que la rama judicial garantice la convivencia en la sociedad, bajo condiciones de igualdad, principio rector de las sociedades contemporáneas (...) El precedente constitucional que surge tanto en el control abstracto de constitucionalidad como en el control e interpretación de derechos fundamentales tiene carácter de cosa juzgada constitucional, por lo que las razones de la decisión de ambos tipos de fallos o sentencias, hacen parte inescindible de la Constitución pues definen el sentido e interpretación de los derechos”.

No se demuestra en este proceso que se desconozca el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia relacionada con el proceso de pérdida de investidura de la ciudadana Martha Lucía Ramírez de Rincón, pues pese a que en se trata de la misma causal invocada como violada, es decir, violación al régimen de inhabilidades por celebrar contratos con entidades públicas, cada proceso contiene fundamentos fácticos distintos.

Por consiguiente, la sentencia se encuentra ajustada a la situación procesal y a la normativa debatida en ella, de allí que deba confirmarse, como en efecto lo será en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada de 7 de febrero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual declaró la pérdida de investidura del ciudadano Oscar Luis Martínez Martínez como concejal del municipio de Sampués.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(2) Rad. 7177, actor: Julio Vicente Niño Mateus, M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo.

(3) Exp. 2004-00013, actor: Alberto Lizardo Gómez Revollo, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(4) Exp. 2012-01339, M.P. María Claudia Rojas Lasso.